精細化治理視角下倡導式空間規劃公眾參與方法研究

李東曙 譚紫微

1、中國城市規劃設計研究院 重慶 401121

2、哈爾濱工業大學 黑龍江 哈爾濱 150000

引言：

2016年11月，聯合國“人居三”提出《新城市議程》，作為聯合國指導世界各國未來20年住房和城市可持續發展的綱領性文件。它強調了“所有人的城市”這一基本理念，明確提出四大工作方向，其中之一就是“強化監測與監督，建立數據系統，推動社會參與城市規劃與管理”。 公眾參與作為空間規劃的重要環節，是保證空間規劃高效實施的重要手段，需要著重研究和創新發展。公眾參與深度和方式方法是未來“規建管”行業發展的大趨勢，也是城市發展的重要環節。為此，本研究深入剖析公眾參與主體人群，創新參與模式，強化公眾參與深度。

1. 我國公眾參與理論與實踐

在城鄉規劃領域，公眾參與的法律依據是《城鄉規劃法》（2008版）第26條規定。法律要求采用論證會、聽證會等方式，征求專家和公眾意見。公眾參與的對象主要是規劃草案，而對于規劃編制過程、成果公示、規劃實施等并沒有明確要求。盡管如此，規劃工作者在實踐工作中，更多的是對規劃編制過程的公眾參與進行研究，特別是受保羅 達維多夫（(Paul Davidoff)）的倡導式規劃理念影響，大家對倡導式規劃的應用實踐，在公眾參與的機制創新、技術支撐、公示方式等方面做出了很多有益探索。

1.1 規劃決策機制研究與實踐

在機制研究方面，我國公眾參與相關研究自1993年以來，做出了大量工作，主要是公眾參與法律和行政制度建設。張兵（1993）[1]提出城市規劃工作要融合物質空間規劃的工具理性和人文關懷的價值理性，倡導樹立“人民城市人民建”的價值觀，從制度上激發市民意識和主人翁精神。郭紅蓮（2007）[2]提出完善細化公眾參與法律法規，強調制度保障公眾參與的嚴肅性。田聞笛（2019）[3]提出構建“公眾參與委員會”和“公民咨詢委員會”制度，與“規劃委員會”制度互相依托。

在創新實踐方面，對于公眾參與主體，杜楓,王廣鵬（2018）[4]在蘆山災后重建的實踐經驗總結中，倡導通過建設“自建委”、“自管委”的方式強化建設性規劃過程中公眾的全程參與和決策動力。對于規劃師，臺北市[5]于1999年創建社區規劃師制度，倡導通過規劃師協調社區居民與政府的決策關系；深圳市[6]于2002年創建顧問規劃師制度，為鎮村規劃建設提供專業咨詢服務；成都市[7]于2010年創建鄉村規劃師制度，為規劃編制和實施管理提供技術支撐；重慶市[8]于2012年創建首席規劃師制度，為主城區以外的29個區縣各選派一名規劃專家及附屬團隊，提供一對一的規劃咨詢服務。北京市[9]于2018年創建責任規劃師制度，并納入規劃審批程序，充分發揮規劃師的公眾民主代表作用。

1.2 規劃編制過程參與的技術創新與應用

當前公眾參與的技術創新主要是大數據技術的融合應用，尤其是融合大數據技術的參與人群覆蓋度研究，通過收集分析城市POI分布數據、地圖軟件位置信息、社交軟件熱度咨詢以及智能終端監測等各類大數據，然后針對性的制定規劃策略或方案，再把方案定向反饋給目標人群，從而有針對性的提升公眾參與的深度和效率。在此過程中，規劃編制的輔助技術做出了很多有益嘗試。比如中國城市規劃設計研究院研發出“隨行”軟件，通過對公眾參與常用的各類WEB網頁或軟件的集成，實現更多的規劃師和公眾人群更快更便捷的掌握規劃信息；北京市城市規劃設計研究院研發出cityif平臺，通過公眾隨時“扎針”上傳圖文信息的方式參與規劃編制。

1.3 規劃草案公示方式創新實踐

規劃公示方式正在演變，從無聲文字到有聲講讀，從靜態公示到視頻快播。公示內容也更加精準化，從全文公示到節選公示，公示內容明確哪些是政府主導決策的，哪些是需要公眾參與反饋的，哪些是剛性要求不能改的，哪些是彈性指引需要咨詢征集的。比如上海市規劃和自然資源局發布的很多規劃草案和成果，都是采用錄音講讀和卡通圖冊指引的方式，逐漸引導公眾參與的吸引力和精準性。

2. 公眾參與面臨的問題

盡管如此，當前規劃行業的公眾參與實踐創新存在諸多不足和問題，主要是參與機制不健全、參與主體不明確、參與方式單一、信息溝通有偏差等問題。[10]

2.1 參與機制不健全

首先，組織編制部門不重視，因傳統全能型治理模式的慣性作用，在編制組織過程中，表現為對上會議紀要多，對下民眾回應少。其次，規劃編制單位不積極，客觀上，編制進程時間緊、任務重，編制成果無強制性要求；主觀上，從最大利潤角度弱化公眾參與降低編制成本，形式工作大于實質工作。然后，公眾參與人群因不懂專業語言導致信息反饋低效，規劃工作繁雜多樣，體系復雜，民眾對規劃工作呈現出“看了看不懂、懂了沒想法、想了不回應、回了不負責”等四種狀態。總體上，缺少合理有效機制來保障各方重視公眾參與的效率。

2.2 參與主體不明確

一直以來，國家強調各類規劃要公眾參與，但是各級政府、各行各業對公眾的認識局限于“公眾”這一代言詞，至于公眾是誰、是哪類人群，多數人并不清楚，也很少剖析研究。規劃組織編制部門更傾向于把公眾簡單的用專家和名義代表來代替，所謂名義代表就是政協或是人大部門的相關人士。如此以來，簡單化形式化公眾參與必然很難反映實踐情況。

2.3 參與方式單一、信息溝通有偏差

在公眾參與編制過程和規劃草案公示方面，公眾對專業技術信息的反饋大多是口頭表達、文字描述、拍照印證的方式，而目前的規劃信息獲取和草案公示主要是采用網絡圖文公示和傳統紙媒公示，公示內容比較八股文，過于專業且難以看懂，重文稿、輕解讀、缺宣講。

綜上問題，我們認為公眾參與應合理確定主體范圍、創新參與方式、提高公眾積極性、完善制度設計四個方面深化研究。

3. 精細化的目標人群施策

對于公眾要有目的性的篩選有效人群，我們建議按照行政系統人群、專業系統人群、規劃范圍內本地人、其他人群等四類目標人群進行分類研究。

3.1 行政系統人群

盡管各類規劃在編制過程中已有部門聯席會審議、人大審查和政協審查環節，但是這些會議收效較小，且常常流于形式。畢竟這些來參會的人員要么是部門領導、要么礙于會場氣氛不宜多發言，所有發言都代表官方意見，實際上并不利于發散思維、廣開言路、獻言獻策。因此，對于行政系統的人群，建議在正式會議之前給各部門（包括人大和政協相關單位）遞交規劃，要求各單位委托三到五人，以個人名義審議規劃并提出修改完善意見。這一環節務必把握一個前提，就是所有意見是個人意見不代表部門意見，這一環節的人群屬于公眾參與，不屬于行政程序。

3.2 專業系統人群

專業人群包括專家團隊、專業設計院一線工作者。雖有正式會議的專家評審環節，但是專家評審過程也需要引導，建議專家會議之前增加一個環節，就是把規劃提前遞交給相關專家咨詢，以個人名義征集意見，不代表專家會的意見。但是此部分意見可以在專家會議正式審查時，在會場宣讀，作為前置引導或是發揮拋磚引玉作用。

3.3 規劃范圍內的本地人

規劃范圍內的本地人是規劃執行的直接利益相關者，特別對于基本農田保護和生態保護空間，本地人的作用尤為重要。因此，規劃公示建議采用分村分社區圖文公示和視頻講解的方式，一則讓大家更好的了解規劃、二則讓大家更多的為規劃編制獻言獻策、糾偏改錯。

3.4 其他人群

其他人群主要就是沒有針對性的人群，也是常規網絡公示、展覽館公示過程偶然被群眾關注的人群，可采用新興的大數據技術和網絡平臺提升參與廣度和覆蓋面。

4. 倡導式規劃參與方法創新

未來，空間規劃整合了各部門的規劃后，規劃內容更廣、管控要求更細，亟需改變當前的公眾參與方法。通常情況，公眾參與深度與規劃公示的復雜度專業度成反比。因此，要想強化公眾參與深度，需遵循“簡單易懂、剛性明確、彈性靈活”的原則，創新豐富參與方法。

4.1 視頻講解法

公眾參與的深度可以彌補規劃的紕漏，畢竟規劃師或其他行業專家們大都是外來人，他們對本地的認識和理解常常不如本地人的切身感受，所以需要專家團隊與本地人互動。建議規劃公示增加視頻講解內容，通過專家講解彌補了當面溝通的不足，講解視頻可在網絡、微信公眾號、自媒體軟件、廣場展示牌、電視媒體等多種場合公示，這樣公示效果會更好，便于群眾理解及時獻言獻策。

4.2 數字地圖法

公眾參與要適應公眾的生活習慣，通過手機定位功能的數字地圖和及時拍照方法，借助百度地圖、高德地圖、天地圖以及數字城市等軟件平臺，在這些地圖上增加規劃的剛性可視化內容予以展示。如此以來，絕大多數本地人都能看到自己家門口的規劃內容，有問題可以及時提出，沒意見也能看懂未來發展情況，便于群眾對規劃的監督和理解，總體上，會更有益于本地的發展。

4.3 巡回宣講法

通過規劃師下鄉進社區面對面的宣講，提升公眾對規劃的認知度和參與度。宣講方式可結合文藝活動，可借鑒十九大思想的宣講方式，可借助于重大建設活動或賽事活動，在基層通過學校、廣場、劇院等各類公共空間，吸引群眾參與。

5. 結語

隨著國家治理模式的轉型，未來空間規劃在強化物質空間管控的同時，更要堅持以人為本的倡導式規劃理念，強化公眾參與的效率和公平的融合，應堅持“簡單易懂、剛性明確、彈性靈活”的原則，在實施層面，“圖文公示、視頻講解、地圖公示”齊頭并進，給老百姓更多的參與機會和參與體驗。目的是，發動群眾，集思廣益，保障規劃的嚴肅性和公益性。