精細化治理視角下倡導式空間規(guī)劃公眾參與方法研究

李東曙 譚紫微

1、中國城市規(guī)劃設計研究院 重慶 401121

2、哈爾濱工業(yè)大學 黑龍江 哈爾濱 150000

引言：

2016年11月，聯合國“人居三”提出《新城市議程》，作為聯合國指導世界各國未來20年住房和城市可持續(xù)發(fā)展的綱領性文件。它強調了“所有人的城市”這一基本理念，明確提出四大工作方向，其中之一就是“強化監(jiān)測與監(jiān)督，建立數據系統，推動社會參與城市規(guī)劃與管理”。 公眾參與作為空間規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，是保證空間規(guī)劃高效實施的重要手段，需要著重研究和創(chuàng)新發(fā)展。公眾參與深度和方式方法是未來“規(guī)建管”行業(yè)發(fā)展的大趨勢，也是城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。為此，本研究深入剖析公眾參與主體人群，創(chuàng)新參與模式，強化公眾參與深度。

1. 我國公眾參與理論與實踐

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領域，公眾參與的法律依據是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008版）第26條規(guī)定。法律要求采用論證會、聽證會等方式，征求專家和公眾意見。公眾參與的對象主要是規(guī)劃草案，而對于規(guī)劃編制過程、成果公示、規(guī)劃實施等并沒有明確要求。盡管如此，規(guī)劃工作者在實踐工作中，更多的是對規(guī)劃編制過程的公眾參與進行研究，特別是受保羅 達維多夫（(Paul Davidoff)）的倡導式規(guī)劃理念影響，大家對倡導式規(guī)劃的應用實踐，在公眾參與的機制創(chuàng)新、技術支撐、公示方式等方面做出了很多有益探索。

1.1 規(guī)劃決策機制研究與實踐

在機制研究方面，我國公眾參與相關研究自1993年以來，做出了大量工作，主要是公眾參與法律和行政制度建設。張兵（1993）[1]提出城市規(guī)劃工作要融合物質空間規(guī)劃的工具理性和人文關懷的價值理性，倡導樹立“人民城市人民建”的價值觀，從制度上激發(fā)市民意識和主人翁精神。郭紅蓮（2007）[2]提出完善細化公眾參與法律法規(guī)，強調制度保障公眾參與的嚴肅性。田聞笛（2019）[3]提出構建“公眾參與委員會”和“公民咨詢委員會”制度，與“規(guī)劃委員會”制度互相依托。

在創(chuàng)新實踐方面，對于公眾參與主體，杜楓,王廣鵬（2018）[4]在蘆山災后重建的實踐經驗總結中，倡導通過建設“自建委”、“自管委”的方式強化建設性規(guī)劃過程中公眾的全程參與和決策動力。對于規(guī)劃師，臺北市[5]于1999年創(chuàng)建社區(qū)規(guī)劃師制度，倡導通過規(guī)劃師協調社區(qū)居民與政府的決策關系；深圳市[6]于2002年創(chuàng)建顧問規(guī)劃師制度，為鎮(zhèn)村規(guī)劃建設提供專業(yè)咨詢服務；成都市[7]于2010年創(chuàng)建鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，為規(guī)劃編制和實施管理提供技術支撐；重慶市[8]于2012年創(chuàng)建首席規(guī)劃師制度，為主城區(qū)以外的29個區(qū)縣各選派一名規(guī)劃專家及附屬團隊，提供一對一的規(guī)劃咨詢服務。北京市[9]于2018年創(chuàng)建責任規(guī)劃師制度，并納入規(guī)劃審批程序，充分發(fā)揮規(guī)劃師的公眾民主代表作用。

1.2 規(guī)劃編制過程參與的技術創(chuàng)新與應用

當前公眾參與的技術創(chuàng)新主要是大數據技術的融合應用，尤其是融合大數據技術的參與人群覆蓋度研究，通過收集分析城市POI分布數據、地圖軟件位置信息、社交軟件熱度咨詢以及智能終端監(jiān)測等各類大數據，然后針對性的制定規(guī)劃策略或方案，再把方案定向反饋給目標人群，從而有針對性的提升公眾參與的深度和效率。在此過程中，規(guī)劃編制的輔助技術做出了很多有益嘗試。比如中國城市規(guī)劃設計研究院研發(fā)出“隨行”軟件，通過對公眾參與常用的各類WEB網頁或軟件的集成，實現更多的規(guī)劃師和公眾人群更快更便捷的掌握規(guī)劃信息；北京市城市規(guī)劃設計研究院研發(fā)出cityif平臺，通過公眾隨時“扎針”上傳圖文信息的方式參與規(guī)劃編制。

1.3 規(guī)劃草案公示方式創(chuàng)新實踐

規(guī)劃公示方式正在演變，從無聲文字到有聲講讀，從靜態(tài)公示到視頻快播。公示內容也更加精準化，從全文公示到節(jié)選公示，公示內容明確哪些是政府主導決策的，哪些是需要公眾參與反饋的，哪些是剛性要求不能改的，哪些是彈性指引需要咨詢征集的。比如上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布的很多規(guī)劃草案和成果，都是采用錄音講讀和卡通圖冊指引的方式，逐漸引導公眾參與的吸引力和精準性。

2. 公眾參與面臨的問題

盡管如此，當前規(guī)劃行業(yè)的公眾參與實踐創(chuàng)新存在諸多不足和問題，主要是參與機制不健全、參與主體不明確、參與方式單一、信息溝通有偏差等問題。[10]

2.1 參與機制不健全

首先，組織編制部門不重視，因傳統全能型治理模式的慣性作用，在編制組織過程中，表現為對上會議紀要多，對下民眾回應少。其次，規(guī)劃編制單位不積極，客觀上，編制進程時間緊、任務重，編制成果無強制性要求；主觀上，從最大利潤角度弱化公眾參與降低編制成本，形式工作大于實質工作。然后，公眾參與人群因不懂專業(yè)語言導致信息反饋低效，規(guī)劃工作繁雜多樣，體系復雜，民眾對規(guī)劃工作呈現出“看了看不懂、懂了沒想法、想了不回應、回了不負責”等四種狀態(tài)。總體上，缺少合理有效機制來保障各方重視公眾參與的效率。

2.2 參與主體不明確

一直以來，國家強調各類規(guī)劃要公眾參與，但是各級政府、各行各業(yè)對公眾的認識局限于“公眾”這一代言詞，至于公眾是誰、是哪類人群，多數人并不清楚，也很少剖析研究。規(guī)劃組織編制部門更傾向于把公眾簡單的用專家和名義代表來代替，所謂名義代表就是政協或是人大部門的相關人士。如此以來，簡單化形式化公眾參與必然很難反映實踐情況。

2.3 參與方式單一、信息溝通有偏差

在公眾參與編制過程和規(guī)劃草案公示方面，公眾對專業(yè)技術信息的反饋大多是口頭表達、文字描述、拍照印證的方式，而目前的規(guī)劃信息獲取和草案公示主要是采用網絡圖文公示和傳統紙媒公示，公示內容比較八股文，過于專業(yè)且難以看懂，重文稿、輕解讀、缺宣講。

綜上問題，我們認為公眾參與應合理確定主體范圍、創(chuàng)新參與方式、提高公眾積極性、完善制度設計四個方面深化研究。

3. 精細化的目標人群施策

對于公眾要有目的性的篩選有效人群，我們建議按照行政系統人群、專業(yè)系統人群、規(guī)劃范圍內本地人、其他人群等四類目標人群進行分類研究。

3.1 行政系統人群

盡管各類規(guī)劃在編制過程中已有部門聯席會審議、人大審查和政協審查環(huán)節(jié)，但是這些會議收效較小，且常常流于形式。畢竟這些來參會的人員要么是部門領導、要么礙于會場氣氛不宜多發(fā)言，所有發(fā)言都代表官方意見，實際上并不利于發(fā)散思維、廣開言路、獻言獻策。因此，對于行政系統的人群，建議在正式會議之前給各部門（包括人大和政協相關單位）遞交規(guī)劃，要求各單位委托三到五人，以個人名義審議規(guī)劃并提出修改完善意見。這一環(huán)節(jié)務必把握一個前提，就是所有意見是個人意見不代表部門意見，這一環(huán)節(jié)的人群屬于公眾參與，不屬于行政程序。

3.2 專業(yè)系統人群

專業(yè)人群包括專家團隊、專業(yè)設計院一線工作者。雖有正式會議的專家評審環(huán)節(jié)，但是專家評審過程也需要引導，建議專家會議之前增加一個環(huán)節(jié)，就是把規(guī)劃提前遞交給相關專家咨詢，以個人名義征集意見，不代表專家會的意見。但是此部分意見可以在專家會議正式審查時，在會場宣讀，作為前置引導或是發(fā)揮拋磚引玉作用。

3.3 規(guī)劃范圍內的本地人

規(guī)劃范圍內的本地人是規(guī)劃執(zhí)行的直接利益相關者，特別對于基本農田保護和生態(tài)保護空間，本地人的作用尤為重要。因此，規(guī)劃公示建議采用分村分社區(qū)圖文公示和視頻講解的方式，一則讓大家更好的了解規(guī)劃、二則讓大家更多的為規(guī)劃編制獻言獻策、糾偏改錯。

3.4 其他人群

其他人群主要就是沒有針對性的人群，也是常規(guī)網絡公示、展覽館公示過程偶然被群眾關注的人群，可采用新興的大數據技術和網絡平臺提升參與廣度和覆蓋面。

4. 倡導式規(guī)劃參與方法創(chuàng)新

未來，空間規(guī)劃整合了各部門的規(guī)劃后，規(guī)劃內容更廣、管控要求更細，亟需改變當前的公眾參與方法。通常情況，公眾參與深度與規(guī)劃公示的復雜度專業(yè)度成反比。因此，要想強化公眾參與深度，需遵循“簡單易懂、剛性明確、彈性靈活”的原則，創(chuàng)新豐富參與方法。

4.1 視頻講解法

公眾參與的深度可以彌補規(guī)劃的紕漏，畢竟規(guī)劃師或其他行業(yè)專家們大都是外來人，他們對本地的認識和理解常常不如本地人的切身感受，所以需要專家團隊與本地人互動。建議規(guī)劃公示增加視頻講解內容，通過專家講解彌補了當面溝通的不足，講解視頻可在網絡、微信公眾號、自媒體軟件、廣場展示牌、電視媒體等多種場合公示，這樣公示效果會更好，便于群眾理解及時獻言獻策。

4.2 數字地圖法

公眾參與要適應公眾的生活習慣，通過手機定位功能的數字地圖和及時拍照方法，借助百度地圖、高德地圖、天地圖以及數字城市等軟件平臺，在這些地圖上增加規(guī)劃的剛性可視化內容予以展示。如此以來，絕大多數本地人都能看到自己家門口的規(guī)劃內容，有問題可以及時提出，沒意見也能看懂未來發(fā)展情況，便于群眾對規(guī)劃的監(jiān)督和理解，總體上，會更有益于本地的發(fā)展。

4.3 巡回宣講法

通過規(guī)劃師下鄉(xiāng)進社區(qū)面對面的宣講，提升公眾對規(guī)劃的認知度和參與度。宣講方式可結合文藝活動，可借鑒十九大思想的宣講方式，可借助于重大建設活動或賽事活動，在基層通過學校、廣場、劇院等各類公共空間，吸引群眾參與。

5. 結語

隨著國家治理模式的轉型，未來空間規(guī)劃在強化物質空間管控的同時，更要堅持以人為本的倡導式規(guī)劃理念，強化公眾參與的效率和公平的融合，應堅持“簡單易懂、剛性明確、彈性靈活”的原則，在實施層面，“圖文公示、視頻講解、地圖公示”齊頭并進，給老百姓更多的參與機會和參與體驗。目的是，發(fā)動群眾，集思廣益，保障規(guī)劃的嚴肅性和公益性。