基于城市居住區規劃設計發展視角的城市更新規劃展望

馬驪馳

昆明市西山區城市更新改造局 云南 昆明 650118

一、背景

相對于城市規劃的抽象性和數據化，城市設計更具有具體性和圖形化，城市居住區規劃具有連通城市總體規劃與城市居住區基本單元空間環境設計的橋梁作用，它通過微觀層面的規劃設計，實現宏觀層面規劃愿景的立體化及可視化，營造各基本單元形成舒適宜居的點狀中心，以點帶面構建功能合理、層次豐富、高效有序的城市規劃體系。

二、我國城市居住區規劃設計發展歷程

我國城市居住區的探索實踐大致經歷了四個發展階段。20世紀50年代后期為萌芽階段，歷經曲折的城市化進程及日益增多的城市數量向如何規范城市規劃建設提出了新要求，原國家經委和國家建委先后頒布了一系列城市規劃相關文件，雖然對居住區規劃的部分控制指標作了規定，但指標體系并不完善，相關依據和準則性不強。20世紀90年代為起步階段，通過借鑒國外先進經驗，并結合新中國成立以來已建成的城市居住區規劃建設實踐經驗，我國頒布實施了《城市居住區規劃設計規范》GB 50180-93（以下簡稱93版《規范》），構建了城市居住區規劃建設標準的原始框架，成為使用率和普及率最高的城市規劃標準之一，為我國城市快速發展奠定了基礎[1]。21世紀初為發展階段，伴隨著我國城市建設的高速擴張及住房體制改革的不斷深化，在綜合考慮住房市場化供需變革和居民居住水平提高需求等多種因素后，在93版《規范》基礎上局部修訂形成了《城市居住區規劃設計規范》 GB50180-93 (2002年版) （以下簡稱02版《規范》）。2013年至今為成熟階段，隨著中央城鎮化工作會議的召開及中央對海綿城市建設工作的相關要求，我國經濟發展逐漸由提速轉為提質，城市建設規模，特別是部分發達城市不再呈現出“噴井式”增長，土地開發也由“增量擴張”轉向“存量優化”，在此基礎上，再次對02版《規范》進行了局部修訂，形成了《城市居住區規劃設計規范》 GB50180-93 (2016年版)（以下簡稱16版《規范》）[2]。面對城市化進程快速發展帶來的交通擁堵、公共服務配套設施供需不平衡、人口老齡化等諸多“城市病”，傳統的城市居住區開發模式、規劃控制指標體系、建筑設計功能等已不能完全適應新時代的發展理念和發展要求，為此，《城市居住區規劃設計標準》GB50180-2018（以下簡稱18版《標準》）應運而生。

三、各版本城市居住區設計規范（標準）變化對比

通過梳理比對各版本《規范》（標準）主要指標變化情況，探索新時代背景下我國城市居住區規劃設計發展趨勢。由于16版以前的各版本《規范》框架結構與18年版《標準》相比差異較大，為更全面地研究各版本間的變化情況，本文將各版本所涉及到的所有章節均列出，具體對比情況如附表所示。

（一）變化類型方面

主要涉及調整、更新、新增及刪除四類，各版本均涉及到部分內容及指標體系的修訂，02版至16版僅為局部修訂，變化程度最小，16版至18版因對指標體系進行了全面調整，變化程度較大。

（二）變化內容方面

93版至02版對老年人服務設施、停車場設置、歷史文化保護、日照要求等內容進行了增補，豐富了綠地的概念，并提高了舊區改建的綠地指標，同時還對居住區分級控制規模、用地平衡、公共服務設施、道路系統、管線綜合等指標體系進行了適當調整，加強了全文措辭的嚴謹性。02版至16版對低影響開發、海綿城市建設的相關要求進行了體現，強調硬化地面的透水功能及雨水循環系統的利用，鼓勵地下空間開發利用，同時還對綠地綠化、道路、豎向設計等內容進行了修訂。16版至18版從建設選址、自然環境、公共空間、綠化生態、防洪防災等方面詮釋了“生活空間宜居適度”的城市規劃建設管理要求，重新調整、定義了居住區分級控制規模體系，引入“生活圈”的概念，依據不同層級的分級控制規模調整用地控制指標、分級設置配套設施，對用地、規模、布局、建設等各細項指標的數值區間及相關要求進行了規定，改變交通組織形式，并加強了同相關行業規范及標準的相互銜接與協調。

（三）變化趨勢方面

93版至02版變化反映出我國城市規?？焖僭鲩L，各類資源要素迅速向城市中心集聚，城市人口、車流規模式增長的現狀，人口、車輛的激增、老齡化現象的初顯、群眾對居住環境需求的提高等都對我國城市居住區規劃設計提出了新的要求。02版至16版變化反映出我國城市建設與發展由提速向提質轉變的趨勢，一方面通過探索地下空間的開發利用以提高土地利用效率，另一方面通過開展綠化設計及海綿城市建設等繼續深入實施可持續發展戰略。16版至18版變化體現了“生活空間宜居適度”的城市規劃建設管理要求及“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，以人口規模及配套設施服務半徑作為雙控指標，既有利于居住區分級與城市管理體制合理銜接，又能更好地滿足人民群眾日益增長的更高層次的精神及物質需求。

四、城市更新規劃展望

隨著我國空間規劃體制改革、供給側結構改革等舉措全面推進，在新時代背景下探討我國城市居住區規劃設計的變化發展并不僅僅局限于政策層面的規范、指導作用，更重要的是通過“以小見大”把準城市更新規劃實際工作的發展脈搏，進一步強化城市更新規劃的引領作用。

（一）堅持“人本導向”，促進城市全面有機更新

18版《標準》中對人的居住生活環境宜居適度的相關要求進行了規定，以人的基本生活需求、步行友好距離及配套設施合理服務半徑為出發點，引入了“生活圈”的概念，并依據定義不同層級的“生活圈”設置分級配套體系、綠地系統及道路交通組織形式。相關條文最終的目的都是為作為居住主題的“人”營造一個安全舒適、宜居適度的生活環境，通過加強、協調各規劃控制指標彼此間的關聯性，改變以往過度追求高強度開發、高密度建設、大面積硬化帶來的居住環境差、住房品質低的狀況，提倡低強度開發與多樣化設計有機結合，既有利于保護和尊重原有的城市肌理，又有利于構建養老服務體系健全、共享活動空間富余、生態環境和諧的城市活力新區。因此，在今后的城市更新規劃工作中，應始終以“人本導向”為核心，始終把人的需求、人的感受放在首要位置，將“人”從城市的“參與者”轉變為城市的“經營者”，全方位促進城市的有機更新。

（二）強調“公共取向”，平衡多方主體利益分配

18版《標準》中明確應依據不同層級的生活圈分級配套服務設施，強調公益性設施應集中或相對集中配置，打造城市基層“小、微中心”，為居民實現便捷的“一站式”服務提供條件，將居住區配套設施“千人指標”的包含關系調整為不包含關系，以便于準確把控配套設施設置情況，按需增補或調減，以最大限度發揮其公共服務能力。此外，“共享街區”及中心綠地建設等理念的引入，有利于公共服務“均等化”，為平衡城市建設中各方主體的公共利益提供了多種可能[3]。因此，“公共取向”應是今后城市更新規劃工作中的重點思路，公益性設施配套服務體系應不斷完善，并在控制性詳細規劃中有所體現，形成規模建設，并實現部分設施的合并建設，提高公益性設施的使用效率，進一步消除公共利益分配不均帶來的城市建設負面影響。

（三）加強“政策銜接”，構建多規合一規劃體系

我國空間規劃體制改革逐步解決了以往規劃體系種類多、認知不一等問題，在探索“多規融合”的實踐中，我國國土空間規劃體系的建設已取得初步成果，為今后城市更新規劃工作指明了方向，各職能部門應主動融入多規合一的規劃體系中，實現“一張圖”陸海統籌，解決好各規劃體系之間的政策銜接問題[4]。此外，《標準》刪減了“綠地、豎向、管線”等章節，取消了大部分特指術語，更好地與現行國家、行業及建設標準進行了對接與協調，也對城市更新規劃法制建設提出了新要求。

（四）著眼“戰略統籌”，推動城市更新創新發展

18版《標準》適用范圍擴大至城市規劃編制，而不僅局限于居住區的規劃設計，釋放出了一種轉變規劃思維的積極信號——規劃設計不應該只停留于“規劃”的作用，而是應該從頂層設計上對整個城市更新的總體框架進行戰略統籌，提前布局謀劃，為制定上位規劃的制定提供依據。城市更新規劃工作需以前瞻性、發展性、創新性的思維指導實踐，并為國土空間的可持續發展預留空間。