國土空間規劃體系下的村莊規劃探析

袁 兵

陜西地礦區研院有限公司 陜西 咸陽 712000

村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設的法定依據。

1、當前我國村莊規劃類型及存在的問題

1.1 村莊土地利用規劃

村莊土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，由縣級人民政府統一部署，原縣級國土資源主管部門會同有關部門統籌協調，鄉（鎮）人民政府組織編制，村民委員會全程參與。是落實土地用途管制的基本依據，屬于詳細型和實施型規劃。

村莊土地利用規劃主要著重于村莊所有用地的管控，是村莊建設的重要依據之一。其區別于住建部門的建設規劃最大的特點在于全域用地管控，但是對于村莊具體的建設考慮較少，對村莊的發展戰略研究不足。

1.2 村莊規劃

村莊規劃是我國城鄉規劃體系的重要組成部分，《城鄉規劃法》明確提出城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。第一次明確了村莊規劃為法定規劃。村莊規劃是由原城鄉規劃、住建部門主持，鄉（鎮）人民政府組織編制報上一級人民政府審批的。

由城鄉規劃、住建部門主持編制的村莊規劃最大的特點是對村莊建設做出了具體的安排部署，對村莊的發展戰略進行了深入研究。與國土部門主持的土地利用規劃相比較最大的缺陷是全域管控能力較差。

2、國土空間規劃體系下的村莊規劃主要內容概述

2.1 國土空間布局與用途管制

根據鄉（鎮）國土空間總體規劃，對村域內國土空間進行統籌安排，對村莊各類用地進行分類細化，統籌安排住房布局、產業發展、道路交通、公共基礎實設施等內容，制定村莊國土用途管制規則，形成全體村民共同遵守、相互監督執行的村規民約。

2.2 產業發展

以宜農、生態、綠色、低碳為原則，提出村莊產業發展思路和策略，統籌村莊一二三產業發展和空間布局，鼓勵產業空間復合高效利用。嚴格控制農村新增工業用地，引導工業向產業園區聚集。

2.3 公共服務與基礎服務設施

落實鄉（鎮）國土空間總體規劃及相關專項規劃，以安全、經濟、方便群眾使用為原則，因地制宜提出村域基礎設施和公共服務設施的選址、規模、標準。

2.4 生態保護與綜合治理

落實生態保護紅線、各類自然保護地、重要水源涵養地等的保護任務和要求。落實土地整治、工礦廢棄地復墾利用、空心房整治、高標準農田建設等，推動人居環境整治。

2.5 歷史文化與特色風貌保護

深入挖掘鄉村歷史文化資源，劃定鄉村歷史文化保護紅線，提出歷史文化景觀整體保護措施，明確管制規則，提出村莊景觀風貌控制要求。

3、國土空間規劃體系下的村莊規劃存在的問題

3.1 脫離農民實際需求

縱觀新國土空間規劃體系下的村莊規劃主要內容，都是從村莊發展的角度、從村莊土地管理的角度、從村莊安全的角度等方面去編制新一輪村莊規劃，卻對村民的實際需求研究甚少。那么農民的真正需求是什么了，我們可以從空心村、空心房這一系列事件中得到答案。農民進城的目的就是在城市中尋求相對于農村的“高收入”、相對于農村的“高質量教育”、相對于農村的“高質量醫療”……

由于我國特有的體制造成今天這種城鄉分割的局面，雖然這個局面在逐步改善，但是農民用“用腳投票”的方式選擇了逃離農村。這是我們今天作為村莊規劃工作中必須要思考的問題，也是我們必須馬上解決的問題。

3.2 依然集中在工程建設領域

無論是原國土部門主導的村土地利用規劃還是城鄉規劃、住建部門主導的村莊建設規劃還是在國土空間規劃體系下的村莊規劃都屬于工程建設規劃，都將工程建設、用地管控作為規劃的重要抓手。新一輪村莊規劃更加注重對生態、永久基本農田的保護，對生態的綜合修復與國土的綜合治理。但其實質上依然依托于工程建設，缺乏對人文的真正關懷。

3.3 缺乏社會學方面的考慮

縱觀新村莊規劃主要內容，完全忽略了鄉村社會發展變化更深層的原因，依然局限在工程學范疇，沒有將鄉村社會學引入新的村莊規劃體系中。近幾年大量的留守兒童問題、留守老人問題、農民工問題不斷躍入人們的視野，一樁樁血淋淋的案例拷問著每一位國民。作為村莊發展建設的一個大平臺，新的村莊規劃應將社會學的理論、實踐經驗、解決問題的路徑納入其規劃體系中，從多方位、多視角、多維度去研究農村、解決農村的實際問題、解決農民的真正需求。

4、內容的優化與建議

4.1 從工程規劃邁向政策規劃

目前的村莊規劃依然偏重于工程建設，這樣的規劃利于政府組織實施，剛性強，實施起來不走樣。但是村民的需求并不是只有工程建設才能得到解決。針對目前村民的實際需求，政策性規劃才是未來村莊規劃的主導，規劃通過政策制定，給村民留足自我發展空間，為村民發揮自己的聰明才智創造條件。

4.2 強化多領域多專業的合作

村莊規劃是一件非常復雜的事情，涉及到多個專業、多個學科。如城鄉規劃、建筑學、景觀學、生態學、社會學、市政……目前的規劃基本上只依靠城鄉規劃師一種專業人員從事村莊規劃編制，雖然從事城鄉規劃的專業人員基本具有較寬的視野、對各專業都有一定的了解，但畢竟對眾多的專業不夠深入。因此，文章建議村莊規劃的編制應該有多個專業人員組成項目組，多專業、多領域、多學科進行研究。