國家公園制度視角下的社區治理參與強化分析

王佳慧

摘 要：環境保護作為國家發展戰略中的“金銀山”，一直被全球焦點關注。以環境保護、嚴守全民共同自然財產為目的國家公園制度得以在國際上塑形、傳播。社區是生產生活動向的共同體單元，在經濟、政治、文化、生態等主題建設中發揮著積極的參與作用。通過解讀國家公園體制中的基本理論體系——可持續理論、新公共服務理論和適應性治理理論，以社區居民參與為銜接點，突出以“治理”為主流的集體行動中，社區居民參與需要在可持續、公益服務和主動適應等特性上加以強化，以延展參與意識的內涵和廣度。

關鍵詞：參與;社區治理;國家公園制度

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.073

1 問題的提出

人類文化、社會的發展經歷了三次技術革命的洗禮：18世紀的產業革命催生了“蒸汽時代”;19世紀的工業革促進了“電器時代”;此后至今的科技革命擴充了信息技術對社會發展的推動力。由發達國家發展的軌跡為歷史經驗可得：國家的前進歷程中，難以構建“經濟發展與污染防控齊同并進”的美好愿景。由于提倡“資源的開發和保護”兼并的發展主題，國家公園理念和制度受到了世界各國，各地區資源、生態以及環境保護研究界的推崇。中國到2006年云南香格里拉的普達措國家公園的正式揭牌，才標志著中國地方政府對國家公園體制的重視。

社區是社會的縮影，不僅反射出國家制度的建構和運作，也是民眾參與公共管理的重要平臺。國外經驗表明：“社區參與”作為“多方共治”中的重要組成部分，是國家公園管理體系中保障當地社區居民權利的重要制度。反觀中國，行政化的遺留色彩仍舊大大削弱了“社區自治”的參與積極性和民眾的參與意識。面對社區治理中居民參與薄弱這塊短板，本文通過借鑒國家公園制度中的理論視角，強調在社區治理過程中需強化參與的可持續、公益服務和主動適應等特性。

2 文獻回顧與概念界定

2.1 文獻回顧

通過瀏覽已有文獻，發現“國家公園”的相關研究集中于三個方面：（1）研究國外國家公園管理制度對中國國家公園建設的啟示。（2）對比研究國家公園制度中的法律保障問題。（3）研究中國國家公園體制建設的可行路徑。

在社區治理研究上，近些年熱議的主題可從四個板塊著眼：（1）借鑒先進經驗方面，主要是學習臺灣、日本等地區在社區治理過程中的優勢。（2）人才隊伍建設方面，主要倡導引入“社會組織”的力量，以期通過專業化水平撬動社區人力資源。（3）項目制運作方面，主要以政府購買公共服務為主線。（4）促進多元參與方面，主要聚焦于社區治理中，政府、社會組織、社區組織及居民間的共享共建機制和社區居民的參與意識、參與不足等問題。

2.2 概念界定

2.2.1 國家公園

美國藝術家喬治·卡特琳（George Catlin）最早提出了“國家公園”，其目的是調和保護生態環境與休閑地開發利用的對峙性。由于各國建設方式、理念和具體實情的差異，在借鑒《保護區管理類別指南》的基礎上，各國對國家公園的概念、范圍、標準等界定也不盡相同。在中國早些年代，因“公園”一詞在城市建設中已被人為建設休閑地所使用，直至現今才逐步形成特色的國家公園概念。鐘林生、肖練練將國家公園界定為“以保護具有典型性、代表性和稀缺性的生態系統、自然與文化遺跡或景觀為目的，為公眾提供教育、科研、游憩機會，由國家依法劃定并統一保護與管理的區域”。由此可見，國家公園及其制度的提倡不僅滿足時代發展的需要，也為未來的展望奠定了可持續、服務導向及有效治理等基礎。

2.2.2 社區治理

社區一詞由滕尼斯《社區與社會》中的“community”翻譯而來，原意強調某一特定地域范圍內生活的人們，也可以指擁有共同愛好或者宗教信仰的人組成的團體這個概念更強調社區基于地緣、血緣和親族關系上的共同體。在中國，“社區治理”、“社會治理”等治理概念屬于舶來品，但與我國長期倡導和推行的群眾路線、公眾參與、基層治理、社區治理等精神的實質是相同的。區別于傳統管理的強制性，治理更能體現民主意識、合作意識及協商意識的融合。對于“社區治理”的界定，借鑒其他學者的闡釋，本文將其描述為：在面對共同生存環境中的問題和挑戰時，生活在社區范圍的攸關方（黨組、政府、企事業單位、社區組織、居民等）通過協商交流、有序分工、積極參與、共擔共享的機制達成和諧、有效的解決方案，并在行動過程和問題解決后更新固化的個體與分隔狀態，構建主動參與的共同往來團體。

2.2.3 民眾參與

參與，特別是基層群眾的參與是我國民主政治建設的核心要素之一。俞可平在研究民主時談道：治理與善治掛鉤，善治的十大基本要素之一便是參與，特別是公民參與，不僅包括了社會政治生活的參與，還涉及社會其他生活的參與。民眾的參與不僅從自我角度上保障了公民權利的落實，也為促進官民互動、民主治理等多元互通、有序合作提供了平臺基層。在社區治理中，參與表現在意識和行動上，其內容不僅涉及以居民為大流的主體，還囊括了基層政府、單位、社區組織等多方利益團體的意志表達。

3 居民參與社區治理進程分析

從20世紀90年代末，我國便開展了城市社區自治的建設活動。先后出現了26個“國家級社區建設試驗區”，“上海模式”、“江漢模式”等特色鮮明的社區典型模式。隨著社區治理建設的進一步發展，“三社互動”、“社區營造”等以公共服務購買、項目制為主題的社區治理制度也于近10年由國外、沿海地帶向中西部地區大力推廣。與此對應，居民參與意識體現出“模糊-明晰”的轉變趨勢，參與內容也由政治生活擴散到其他社會生活方面。

從社區建設的時間節點上看，參與主體的意識與行動都是呈現出向上、向前的良好走勢。但參與意愿低、參與層次低、主動性參與等參與困境仍舊存在。所以在社區治理過程中，要提高主體參與意識的可持續性、公益服務性，增強參與行動的可持續性和主動適應性。

4 國家公園制度與社區治理的耦合關系

盡管國家公園制度與社區治理針對的主旨不同，但在造福人類、促進社會進步等宏觀層面是處于齊頭并進的重要位置。二者“異曲同工”的耦合性如下：

（1）基礎理論趨同。無論是國家公園制度還是社區治理，都體現了倡導“多元共治”理論的趨勢。多元，意味著“從統治到治理”的轉變，不僅體現了行政制度上的變革，也突出聚集共同力量的重要性。在西方，治理意味著需要去行政化，弱化政府冗雜的行政職能。而在中國，治理更多的是強調構建“黨政領導、社會支持、民眾參與”的共同行動體系，優化黨政的領導力量，推進社會多方力量的支持，激勵民眾的積極參與。

（2）實際行動一致。在國家公園制度和社區治理建設的進程中，主要的實際行動傾向于“社區參與”。社區參與，從狹義上講是促進社區內生活的局部參與;從廣義上講，則是利益攸關方的共同參與。在國家公園與社區治理的研究中，二者有共同的短板便是參與問題。國家公園制度建設往往忽視了當地居民對生存地的共生之情，社區治理也忽視了居民對建設的需要之聲。所以，二者在實際行動中面對的居民參與問題，既是挑戰也是機遇。當把問題轉換成動力時，國家公園和社區治理建設都將開啟新篇章。

5 路徑支持

通過分析國家公園與社區治理間的耦合關系，可以發現二者在理論倡導和實際行動上有共通之處，可相互借鑒、彌補缺陷。本文在解讀國家公園制度所蘊含的三個理論的基礎上，為社區治理中的居民參與問題提供可選擇的路徑支持。

（1）可持續發展理論優化參與的可持續性。

可持續發展思想的提出源于對環境問題的逐步認識和關注，隨后逐漸外延范圍到經濟、政治等領域。盡管不同學科的專家對可持續發展進行了闡述與剖析，但其核心思想是有共識的：健康的經濟發展應建立在生態可持續能力、社會公正和人民積極參與自身發展決策的基礎上。

居民參與多為階段性、分散化的，可持續性不足。參與主體往往因時間、工作、利益導向等因素的影響參與意識和行動。而個體性的參與，往往是基于一定的愛好或利益驅動的行為，他們通過短暫地參與行動來實現自我的價值需求。因此，堅持可持續性是社區治理主體必須樹立的意識和行動，以兩者的相互作用來提升計劃、組織、領導、監督等治理活動中的可持續性參與。

（2）新公共服務理論強化參與的公益服務性。

新公共服務理論衍生于新公共管理理論中，由美國的管理學家羅伯特·丹哈特等人提出。該理論主要強調政府服務者的角色，在重視公民權和公共事務的基礎上，以民主的行動來追求公共利益。國家公園及其體制的發展過程中，不可避免的會涉及到政府與政府、政府與市場、政府與居民等多重管理關系間的矛盾和博弈。政府通過革新自身職權，可從自我主動意識上產生改變，以舒緩各方沖突，鼓勵市場、社會、個體的共同參與，以滿足以“服務取向”為主的治理格局。

社區治理是一種公共性的狀態，參與主體應該保持一種公益服務的參與意愿。隨著社會組織發起的社區公益型項目在社區治理中的推廣，公益服務性的理念意識得以扎根。但小部分參與是不夠的，需要體魄強健、擁有知識技能的廣大中間群體的參與。公益服務性，是可持續性參與意識和行動的力量支持，有利于壯大參與意識和行動的慈善心，構建“協諧”的共同參與體系。

（3）適應性治理理論美化參與的主動適應性。

適應性治理是在可持續和公益服務基礎上的完善趨勢。適應性治理意味著國家公園體制要充分考慮到不同國家國情、地理空間、可取類型、運行模式等差異性的需求取向。它不再單方面強調管理層的核心作用，而是突出通過組織性的參與學習來規范利益攸關方“共商共治”的程序。

主、被動性是基于主體參與意愿而言，在以個體利益需求為導向的參與中，被動適應的狀態是強于主動付出的。主動適應性的參與產出往往比被動式的收益更加廣闊，并且也能解決參與主體主人翁意識缺乏的現狀。作為參與主體的人，在自我體驗和自我表現上擁有差異性，會通過自我的社會網絡圈、價值認同來調控參與行為的主動性或被動性。加強參與主體的主動適應性將進一步帶動以“團結共治、相互依存”為主旨的社區發展，同參與的可持續性和公益服務性共同作用，營造出居民高濃度、高質量的社區歸屬感和滿意度。

6 總結與展望

國家公園制度是保障生態資源的重要措施，社區治理是踐行基層民主的重要行動，多方參與是連接二者的中間力量。社區參與是國家公園制度和社區治理中的核心環節之一，應避免建設帶來的社區反抗力。在中國，國家公園制度的建設與社區治理同樣處于起步、完善的階段，參與問題是共同面臨的困難。本文通過簡要闡釋國家公園制度蘊含的三種理論，以期延展居民參與特性，即不僅要看到因需求、利益的參與意識和行動，更要在可持續性、公益服務性和主動適應性上體現二者的實際效用，為社區治理和國家公園制度建設中賦予“持續參與、主動參與、實質參與、公益參與”的新內涵，助力“多元參與、共治共享”的構建。

參考文獻

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