論少數民族地區政府公共服務體系建設的特殊性

孫文鵬，孫彬益，孫彬桐

（1.甘肅省社會科學院 白銀分院，甘肅 白銀 730900；2.甘肅農業大學 信息科學技術學院，甘肅 蘭州 730070；3.中國聯通甘肅分公司 研究院，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

根據國務院發布的相關文件，目前，我國達到標準的縣級行政區總共有592個，民族自治區貧困縣共有341個。對于少數民族地區政府公共服務體系的建設，一定要直接針對民族地區的實際情況。在民族地區，由于特殊的自然條件、地理位置、民族宗教、社會文化和經濟發展水平，決定了民族地區基本公共服務的特殊內涵。它既有與全國相似的一面，如公共教育、醫療衛生、社會保障、就業服務等一般性項目，也有民族地區自身特殊的一面，如維護民族團結與社會穩定、保護和傳承民族優秀文化等，特別是民族地區貧困縣。

因此，需要中央政府和民族自治地區各級地方政府提供一些特殊的基本公共服務。民族地區貧困縣市場經濟起步晚，有些特殊區域市場經濟還沒有真正進入，致使一些在非民族地區可以由政府和市場共同提供的準公共產品，在民族地區貧困縣特別是一些西部牧區卻成為完全由政府供給的純公共產品。如基礎教育，在非民族地區屬于準公共產品，既可以由政府供給也可以由市場參與，但在民族地區卻成了純公共產品，完全由政府提供，市場供給空缺；再比如住宅，在非民族地區屬于私人產品，在民族地區特別是農牧區卻成了準公共產品，需要政府全力扶持并保障有效供給。

我國有55個少數民族，這些少數民族主要分布在西部、北部等邊疆地區，大雜居、小聚居、交錯雜居構成民族地區共同特點，集中體現在共同語言、共同地域、共同經濟特征、共同心理素質等幾個方面。少數民族大都是與漢族雜居或者與其他少數民族交錯聚居。如新疆維吾爾自治區，除維吾爾族和漢族外，還有10幾個少數民族雜居其中。云南省更是多民族交錯雜居，全省共有20多個民族。西藏自治區民族成份較少，但仍有漢、回、門巴、珞巴等族與藏族雜居。同樣，在漢族集中地區也雜居著許多少數民族人口，例如上海市雖以漢族為主，但是也有37個少數民族的居民。

就全國而言，我國幾乎沒有一個市或縣的居民是單一民族的。我國民族的大雜居、小聚居、交錯雜居分布有利于各民族相互交往，團結合作。因此，在少數民族地區構建現代化機的政府公共服務體系，就具有了非常復雜的基礎條件和差異性，而具體到民族貧困縣，情況就更加的復雜。又因為我國的少數民族大多數居住在西部地區，所以，討論西部民族地區就自然成為重點。

二、公共服務需求的特殊性

1.基礎設施需求的特殊性。我國少數民族地區的基礎設施建設水平與我國其他地區相比，不管是“質”還是“量”都存在著比較大的差距，扶貧攻堅任務中最大的短板是基礎設施落后。這主要表現在：在交通方面，民族地區的省級路、縣級路建設層次不高，鄉級、村級、組級公路通達率低，“斷頭路”“卡口橋”狀況突出；在水利方面，自來水供給與廢水排放、城鄉同網同質供水、偏遠鄉鎮供水嚴重不足，水源工程少，農村供水保障水平低；在能源方面，電力資源結構不合理，農村電網“有網無電或有電無力”現象嚴重；在信息化方面，民族地區農村信息基礎設施嚴重滯后，信息化應用水平普遍不高。

2.生產技術需求的特殊性。我國少數民族地區、特別是國扶貧困縣地區的農牧民，大多沒有條件掌握前沿生產技術，生產和生活過程中的方式比較傳統落后。調查發現，在民族貧困縣區中，一些地方雖然在當地能夠舉辦一些相關生產技術方面的講座，但是技術人員包括縣上的農機人員對群眾的技術指導存在很大的問題。比如在指導次數上頻率太低，群眾普遍反映對技術人員的技術指導一知半解，多靠自己摸索。再比如，技術推廣人員在推廣技術內容上存在走過場的情況，一些新推廣的技術在不同的鄉鎮由于自然稟賦、民情特點的不同，群眾的接受程度存在差異，進而造成很大的資源浪費。

3.社會安定需求的特殊性。民族社會安定是指民族社會運行處于有序、協調、均衡或者平衡的狀態。民族地區社會安定需求指民族地區人們對社會運行的有序、協調、均衡或者平衡的需求，主要包括社會治安、公共安全、法律援助、自然災害與突發公共危機應急管理等方面。在民族貧困地區，受民族特性、接受教育程度以及道德與利益博弈認知等條件的影響，極端貧困狀態下的少數民族群眾更容易受到外部環境的影響，為了經濟利益容易鋌而走險，甚至做一些非法的生意和經濟活動。尤其是在少數民族與漢族雜居地區，由于歷史上存在沖突較多等原因，少數民族群眾和漢族群眾之間在生產生活中矛盾時有發生，加上一些民族宗教極端勢力的影響，往往群眾之間的小矛盾容易引發民族對立和沖突。另外，民族地區地理環境復雜，地質災害頻發，危害公共安全事件容易發生，農牧民的生存面臨諸多威脅，自然災害防范與突發公共危機應急管理成為民族地區農民重要的公共需求。

4.民族習慣和宗教信仰的特殊性。民族習慣和宗教信仰需求是指少數民族群眾在傳統節日、飲食、喪葬、宗教活動等方面要求得到尊重和保障的需求。由于各種原因，少數民族地區與我國其他地區比較，在經濟基礎、產業結構、區域關系、民族關系等方面還存在較大差距，生產力水平低下，商品經濟不發達，市場發育不足，很多地方保持著原始的生產方式，農業在國民經濟中占很大比重。民族地區居民政治參與水平不高，很多人缺乏公民的主體意識，表現出冷漠、麻木和盲從，有部分少數民族的宗教意識比較濃厚，很難融入現代文明中來，從而制約了民族地區的文明發展。

5.國民教育需求的特殊性。由于民族地區教育起步晚、基礎差、成本高、歷史欠賬較大，教育投入不足。中小學校舍建設普遍標準偏低、功能配套不全，大部分寄宿制學校條件簡陋，宿舍樓內沒有衛生間和取暖設施，地方財政困難嚴重制約民族地區教育的發展。根據2010年全國第六次人口普查的數據，我國少數民族中的勞動年齡人口平均接受教育年限普遍比較其他地區要低得多，一般要低2～3個年限。更為嚴重的是，在我國不同地區之間，未上過學的比率在少數民族要高達13.53%。可見，少數民族地區基礎教育和高等教育普及程度都低于我國其他地區。學前教育覆蓋率、辦園條件、普及程度等都與非民族地區有明顯差別，幼兒教師嚴重缺編。

6.醫療衛生服務需求的特殊性。我國少數民族地區歷來都是我國公共衛生的薄弱之處，這有許多客觀原因。根據2010年全國第六次人口普查數據，少數民族15歲～64歲婦女的存活子女數占活產子女數的百分比要比漢族低許多，漢族一般在99%，而少數民族一般為97%，其中，如獨龍族82.72%、佤族92.37%、拉祜族92.98%、布朗族94.30%，明顯低于漢族。從客觀性和實踐方式的角度來看，在許多少數民族的地區，不僅僅是醫院少，高水平醫生少，而且衛生建設和醫療的成本也很高。

7.社會保障需求的特殊性。社會保障需求是指公民在暫時或者永久性失去勞動能力以及由于各種原因生活發生困難時對最基本的生活保障的需求。民族地區的社會保障水平是我國社會保障體系建設的一個重要組成部分。近年來，特別是黨的十八大以來，黨中央和國務院非常重視民族地區的社會保障體系建設，財政投入持續增加。但是，由于多種因素的影響，目前少數民族地區的整體社會保障水平仍然比較低，特別是在城鄉低保低補方面的標準比較低，與全國平均水平之間還有一定的差距。

8.文化服務需求的特殊性。文化需求，指的是消費者在消費物品與勞務的過程中對精神滿足的一種渴求。民族地區群眾對公共文化服務的需求首先是滿足最基本的物質層面的文化需求，其次是對高層次文化的需求，但民族地區公共文化投入一直不足，依據文化部的統計數據，近年來，我國民族地區的公共文化經費支出占地方財政總支出的比重一直在0.5%以下。但是，從需要的角度看，少數民族對傳統文化的需求，往往并不排斥對現代文化的需求，少數民族對于現代文化的需求越來越多，民族地區的文化需要卻越來越旺盛。但是實際的供給條件和能力還是有限的。

三、公共服務供給的特殊性

1.供給基礎的特殊性。民族地區特殊的地理位置和自然環境直接制約公共服務實現程度和質量。在特殊的自然地理環境影響下，經濟發展比較慢，綜合經濟實力低，政府提供公共服務的質量差、效率低和成本高。特別是民族地區貧困縣的“老、少、邊、窮”的特征突出，導致與非民族地方相比，公共服務的投入和成效產出比差距極大。大多民族地區處在生態脆弱區，自然環境惡劣，地理結構和氣候環境復雜，各種公共服務開支和成本較大，提高了同等數量和質量公共服務的成本，民族地區政府的公共服務承擔成本支出沉重。民族地區社會結構復雜、民眾主體意識薄弱，也會直接影響公共服務的均等化。

2.供給不足的特殊性。我國少數民族人口中的70%以上布局在西部地區，這里地域遼闊，自然資源豐富，但是，區位優勢明顯欠缺，通行不暢、交通不便、信息閉塞等問題存在。而且更為現實的是，在少數民族地區搞基本項目建設最大的問題的成本很高，這又直接影響在供給方面擴大招商引資的可行性。我們把內蒙古、西藏、寧夏、廣西、新疆五大民族自治區公共服務水平與全國平均水平做個比較，發現差距較大。根據國家有關部門的調查和分析，目前，在我國的教育文化、醫療衛生、交通通信、環境保護、社會保障等10類公共服務項目中，五大民族自治區有7類低于全國平均水平。

3.供給投入的特殊性。在我國少數民族地區，特別是國扶民族貧困縣中，供給投入往往是以單一的政府為主體，市場的作用很小。在民族貧困縣中，經濟落后，財政困難，主要依靠中央轉移支付，自身財力有限，財政自給率很低，基本公共服務投入更低，貧困縣財政捉襟見肘。一些公共服務項目規模和投資較大，國家和省上雖然給予一定投入，但還需要地方財政拿出很大一部分配套資金，由于民族地區貧困縣財政相對困難，資金籌措能力不足，建設資金配套任務往往落在建設單位頭上，很多單位在以前的發展中已經負債，無力背負新的債務，加上近年來國家拉動內需和災后恢復重建項目增多，建材和人工成本持續上漲，項目規劃時確定的標準已不能滿足工程建設，也造成了一定的資金缺口，給項目建設的實施帶來困難。

4.供給方式的特殊性。由于成本和其他因素的影響，民族地區政府公共服務供給方式比較單一，形成特殊的“靠”的機制：一是靠政府主導。政府成為少數民族地區公共服務基礎設施建設的主力軍；二是靠財政投入。成本太高，社會資本往往不愿意進入這個行列，只能靠財政投入來解決；三是靠政策。投入政策、扶貧政策、民政政策、民族政策等。市場和非政府組織發育不健全，市場化的公共服務運作模式、運作理念不成熟、不完善，難以形成以國家財政為主體、社會各方參與的多元投資機制。

5.供給模式的特殊性。按照市場經濟體制的運行規律，公共服務體系雖然在本質上屬于政府職能系列，但是，在投入、建設和運行管理機制上完全可以不是政府一家，政府可以利用多種方式引入私人資本和其他投資，比如BOT、BBT等。也就是說，以需求為導向的公共服務產品供給模式應該是多元化的，在政府主導的前提下，社會可以廣泛參與。公共服務體系的建設應該是全社會的事，各行各業都應該承擔起相應的義務和責任。政府、社會、民眾三方均是供給服務產品的主體力量，三者都應該成為公共服務產品的生產者、供應者。但是，目前在少數民族地區中這三個方面的力量非常不均衡，協調起來難度比較大。

6.供給制度的特殊性。當前，我國民族地區公共服務的供給主體主要有三個：中央政府、對口援建省份政府、民族地區的地方政府，分別以中央政府的縱向供給、援建省份對口支援橫向供給、民族轄區政府自我供給為基本供給機制。但是，影響因素也比較多：一是國家的財政專項不僅僅要保證公共服務體系，還要保證其他許多更加重要的工作，在經濟建設、社會發展與公共服務之間存在一定的矛盾；二是對口援建的省市為了降低成本，往往喜歡“短平快”的項目，而不傾向與長遠項目和戰略投資，影響公共服務基礎設施整體水平的提高；三是少數民族地區、尤其是西部的大多數少數民族地區，地方財政收入能力很低，長期以來也存在許多地方政府不重視地方財源建設的自身不足。所以，導致地方政府對公共服務體系建設發投入能力。

四、結論和建議

通過以上研究說明，目前我國少數民族地區的政府公共服務體系建設還處在比較低的層次，在供給與需求兩方面都存在一些不足，需要有關政府部門進行專題研究和解決。協調推進民族地區公共服務體系建設工作，一方面，要有明確的思路和原則，比如，一定要堅持量力而行、突出重點、尊重民俗、效率與公平兼顧、民生為先的原則。另一方面，提升政府公共服務能力，完善服務體系，一定要創新建設思路和模式。一是要以教育、衛生、養老、培訓等基礎性服務項目建設為重點，集中解決突出問題、關鍵問題。二是要拓展社會多元供給渠道。培育多元化供給主體，除政府和各職能部門，還應吸納市場與社會資本的參與，包括非政府組織、企業和社會名人等，要允許和吸引更多資金來源，利用多元主體與投入來增加公共服務供給，建立“政府、市場、社會”互聯互通的公共服務投入機制和供給機制。三是要把握好公共服務發展的難得機遇。抓住西部大開發、一帶一路、雙向開放等重大發展機遇，靈活運用少數民族地方的自治權和國家的疊加政策，吸收和借鑒一些國家和地區在公共服務中的先進理念和做法，結合民族地區實際，探索有效提供公共服務的途徑和措施。