晉中市政府投資基金現狀、問題及建議

□馬永慶 王 翔

一、晉中市政府投資基金成立的背景和意義

晉中市促轉型增動能產業投資基金是在全國政府投資基金數量、規模井噴式增長的大背景下產生的。政府投資基金主要通過股權投資推進供給側改革，實現供給端產業結構調整升級。基金主要投資于產業，促進供給側改革作用顯著。

從財政視角看，政府投資基金優化了財政促進產業發展扶持方式。以前財政對產業支持形式主要是無償補助，但受限于政府行政審核項目能力，投資項目分散無法達到優質績效，被投資企業也不能形成產業引領作用；同時財政資金通過無償撥款也不能實現資金滾動投資，甚至有個別企業巧立名目，出現多報冒領及灰色交易現象。而好的政府投資基金多采取母基金股權投資方式帶動社會資本先后跟進投資，緩解創新企業發展初期資金不足問題的同時，充分放大財政資金產業引導作用。另外通過投資項目的IPO 退出或者股權轉讓獲取收益，進一步增加政府投資基金規模，推動財政資金良性循環使用。

晉中市設立政府投資基金的意義在于：

一是引導社會資金集聚，形成資本供給效應。設立政府投資基金能夠有效改善企業資本供給，解決企業投資的資金來源問題。

二是落實產業政策優化資金配置。政府投資基金的投資對象是以創新型企業為主體，起到引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。通過設立政府投資基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向戰略性新興產業等領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，有利于產業結構的調整升級。

三是引導資金投向創新中小企業。政府投資基金有較強的政策導向——扶植極具創新能力的中小企業。目前，很多創業投資機構多傾向于投資中后期的項目，而處于種子期與初創期的企業具有很高的風險，處于生死存亡的關鍵，但卻很難吸引到資金的投入。通過設立政府投資基金，引導社會資金投資處于初創期的企業，可以培養一批具有創新能力、市場前景好的初創企業快速成長，為商業創業投資機構進一步投資規避一定風險，最終實現政府創業投資機構和商業化創業投資機構共同發展。

四是引導資金流向協調區域經濟發展。市場機制會擴大地區間創投資源不平衡，經濟發展越好越容易獲得創投資本；經濟發展越落后越難獲得創投資本。創投資本分布的不平衡加大了區域經濟差距。通過省市縣三級產業基金聯動模式，引導社會資金投資于經濟落后地區，有利于緩解區域經濟發展不平衡，對促進區域經濟協調發展有重要作用。

二、省市引導基金基本情況

（一）全省政府投資基金基本情況

據有關統計，截止2018 年12 月底，全省共有政府投資基金30 只，基金總規模1617.86 億元，其中財政承諾出資304.7 億元，拉動社會資本1313.2億元。目前全省基金募資總規模292.39 萬元，其中財政已出資99.01 億元，拉動社會資本（含間接出資）193.38億元。

省本級基金12 只（基金規模1452億元，財政承諾出資172 億元），太原市5只（基金規模103億元，財政承諾出資101 億元），晉中1 只（基金規模100 億，財政承諾出資20 億元），晉城2 只（基金規模12 億元，財政承諾出資11億元），大同1只（基金規模20億元，財政承諾出資11億元），運城7只（基金規模20億元，財政承諾出資6億元），呂梁2只（基金規模12億元，財政承諾出資4億元）。

（二）晉中市政府投資基金基本情況

基金管理人為晉中創業投資基金管理有限公司（以下簡稱“晉中創投公司”），成立于2017年3月，注冊資本3000 萬元，由晉中市政府下屬公司山西晉中國有資產經營有限公司（國有控股）與山西省創業投資基金管理集團有限公司共同出資設立。主要從事或代理創業投資業務、提供創業投資咨詢管理服務、國有資本運營、受托管理財政投入經營性領域項目資金，受托管理資產和基金等業務。

晉中市政府每年出資5000 萬元，截止2019 年3 月完成出資15490 萬元（其中490 萬元為晉中創投公司注冊資本金）。晉中創投公司從成立至今累計完成四筆投資，晉中市促轉型增動能產業投資基金完成投資4300 萬元，帶動社會資本投資18700萬元，杠桿比例1：4.35。晉中創投公司已儲備了包含15 個企業在內的項目庫，重點投資考察對象有17 個企業，在省市縣三級產業基金聯動模式方面還進行了積極探索。

三、當前主要問題及建議

從全省情況看，晉中市的基金運作較為順暢，管理工作較為規范，但也存在一些問題。從2017 年至2018 年12 月晉中市財政已投入1 億元，晉中創投公司實際投出4300 萬元，5700 萬元財政資金形成結存未用。2019 年財政出資5000 萬元也已到位。基金公司如何把錢花好用好，財政結存資金如何管理，這不僅僅是晉中市獨有的問題。

查閱2015-2017年《國務院關于中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》分別有如下表述：“2015年底中央財政設立的13 項政府投資基金募集資金中，有30%財政資金結存未用；地方設立的6項基金中，有66%的財政資金轉作銀行定期存款”。“2016年地方政府投資基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%。”“2017年個別基金未充分發揮政策引導作用，如中國政企合作投資基金2016年3 月成立，截至2017 年底到位資金中有639 億元（占88.7%）未投資項目，用于購買理財產品。”

分析上述問題，主要原因是：

（一）政府投入應分期分批

從全省的基金規模看，晉中市基金總規模以1 億元的差距排全省第二。有人曾結合經濟規模和企業情況做過基金設立規模的假設：以當地企業前20%企業屬于優質企業，其中有10%～30%企業有股權融資需求及意愿，引導基金對母基金進行4 倍杠桿放大作用，而專項基金由于參股不控股而投資企業股份低于30%，則母基金總計可以覆蓋相對于自己體量200倍以上的經濟體量。晉中市2017年GDP按1200億規模，引導基金100億規模，按以上邏輯測算投資可覆蓋2萬億經濟體量，遠超當前可覆蓋范圍，但考慮未來10-20年的經濟發展趨勢，該基金規模則未必過大。關鍵是政府出資不可一次到位，而要隨著基金公司的業務增長分期分批到位，否則必然導致資金結余。

（二）基金公司有難言之隱

一是資金的安全性高于資金的收益性。政府部門極為重視資金安全性，核心關切的可能并非收益，而是不能出風險，關注國有資產保值增值，嚴防國有資產流失。

二是基金的資金募集與設立問題。政府投資基金通常期望同時發揮“引導效應”和“撬動效應”，既要引導社會資金投入市場欠發展的領域，還要發揮財政資金杠桿效應，以小部分的財政資金撬動大量社會資金。由于社會投資方的投資偏好及純市場的規則，導致在某些領域，社會資本不愿進入，政府引導資金無法投出。

（三）財政部門應加強對政府已出資基金公司未投出部分的管理

一是2015 年財政部《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）第20 條規定“財政部門應與其他出資人在投資基金章程中約定，政府出資撥付投資基金賬戶一年以上，基金未開展投資業務的，政府出資可無需其他出資人同意，選擇提前退出”，因此，對于財政撥付基金賬戶1年以上尚未開展投資業務的，市財政應予暫緩撥付下年財政出資。

二是根據《政府投資基金暫行管理辦法》對《晉中市促轉型增動能產業投資基金實施辦法（試行）》未明確事項補充完善。如政府出資額和歸屬政府的收益的清算、明確約定收益處理和虧損負擔方式、加強政府投資基金信用體系建設、績效管理等內容，特別是財政部門向投資基金撥付資金、基金清算或退出收回投資本金時的賬務處理應予以明確。

三是財政部門內部投資基金工作管理需進一步理順。以晉中市為例，政府投資基金的規模設計在預算、撥款和報表在經建，賬務處理在國庫，績效評價應在績效評價科。應盡可能壓縮財政部門內部的管理環節，不斷降低行政成本，更好地服務于地方經濟建設。