地勘單位改革轉型發展過程中內部控制建設存在的問題及對策研究

李鳳榮

（甘肅煤田地質局，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

在企事業單位經營管理活動中建立健全內部控制是一種制度安排，有利于企事業單位加強管理、防范風險、提高效益。為推進企事業單位的內控建設，從國家層面相繼出臺了一系列內控建設的制度、規范、辦法等，這些指導性文件要求，是所有企事業單位必須遵守并嚴格執行的依據。企事業單位在國家要求建立內控制度的安排下，建立適合本單位的內控制度，滿足本單位管理需要具有現實意義，也是非常必要的。地勘單位正在或逐漸由事業單位轉型發展為企業，在當前轉型發展、企業化改革的進程中，面對外部經營環境的重大變化以及內部經營管理的實際情況，在今后的實際工作中要根據自身發展情況，結合行業業務特點，也必須建立完整的運行有效的內控管理體系，在單位管理工作中有效實施來促使地勘單位內部控制邁上一個新臺階，保證地勘單位開展地質勘查活動和生產經營活動合規合法，有效防范舞弊，預防腐敗的產生，促進地勘經濟持續發展。

二、地勘單位發展到現階段內部控制建設取得的成效及現狀分析

隨著財政部內部控制規范，內部控制基礎性工作評價，內部控制風險評估等一系列制度、規范、辦法的頒布實施，企事業單位內控建設的速度和質量明顯加快。地勘單位以《行政事業單位內部控制規范（試行）》頒布實施為契機，結合行業性質及自身業務特點，循序漸進，抓住改革機遇，積極推進內部控制建設，以改善內控環境為重點，全面預算為突破口，業務流程梳理為內容，風險防范為目標，制度建設為保障，從單位層面和業務層面分別建設了相關管控制度，且突出了行業、部門特色并拓展了內部控制管控的業務范圍，單位內部控制建設取得了階段性成效，從理論和實踐基礎上形成了符合地勘單位實際情況的內控建設思想、理論、方法等。內控制度需要邊建邊用，有效實施是核心。在實施過程中，發現問題、及時修改完善這是長期堅持的工作，具有長期性。地勘單位作為事業單位，依靠國家事業費撥款承擔公益性地質勘查項目，由于從事的地質工作主要是國家安排的，地質成果基本上也屬于國家所有，其生產經營活動受計劃性影響比較大，在市場經濟條件下，風險防范意識相對不強，加上地勘單位內部控制建設起步較晚，目前大多數地勘單位還沒有建立一套適合本單位的完整成體系的內控制度，內控建設只是停留在形式和表面上，還沒有完全貫穿覆蓋于單位層面和業務層面，內控質量不高，只是在財務部門、內部業務層面推行，對內控評價沒有完全落實到位。另外地勘單位正處在改革轉型期，很多單位對轉型發展研究的比較多，內部控制建設工作相對弱化，流于形式，并沒有按照業務流程全面梳理內部生產經營活動和認真研究存在的風險及控制措施，只是形成了一些制度文件，缺乏科學完善的內部控制制度，還沒有形成系統化、規范化和流程化的內部控制業務操作流程，在現階段無法滿足地勘單位改革發展和經營管理的需要。

三、當前地勘單位改革轉型發展過程中內部控制建設存在的主要問題

縱觀近幾年地勘單位改革轉型發展的過程，內控制度的建設也在不斷完善和健全，但與市場經濟的發展和地勘單位的改革要求相比，還存在一些問題，從目前地勘單位內控建設情況、實施情況、編報的內部控制報告及自我評價情況來看，地勘單位還存在部分單位對內控建設的重要性認識不足、內控環境較差、內控制度建設不健全、業務流程不規范，風險識別及防范措施差、發展水平不平衡等問題。地勘單位改革尚未完全到位，內控建設全員參與意識不強，在單位機構設置、部門職能劃分、人員崗位權責分配等方面缺乏相互制約、相互監督的內部牽制制度，對重要業務事項和高風險領域風險評估及管控程度不高，內部控制專業人才缺乏，管理手段和方法相對落后等問題。

（一）地勘單位從事的行業特殊，專業技術性強，對內部控制建設的重要性了解不深

地勘單位主要從事地質勘查工作，由于行業的特殊性，大多數地勘單位重技術、重發展、輕管理、輕控制，逐漸形成了把生產經營放在首位，在建立內部控制制度、加強單位內部管理工作上相對弱化，地勘單位從管理層、中層到一般員工普遍缺乏對內部控制基本知識的了解和掌握，對內部控制建設的重要性認識不足，了解不深，對管理出效益缺乏感性認識和認同。大家都普遍認為，內部控制建設只是國家財政部門的事，是上級的要求，單位會計人員按規定執行就可以了，涉及不到各個層級的員工，整體上沒有全員參與的意識。在日常工作中逐漸形成一種固有的普遍的觀念，認為內部控制建設涵蓋不了決策、執行、監督等所有管理及生產經營活動。內部控制建設只是單位財務管理部門的事，與其他相關職能部門沒關系，部門之間溝通意識較差，信息不對稱、不共享。內部控制建設只是單位制度不健全，梳理修改一下現有制度就可以了，與單位業務流程和風險管控沒關系。內部控制建設人才缺乏，手段落后，方法簡單，原因是財務人員水平低、素質差，與其他工作人員沒關系。地勘單位正因為有這種認識上的誤區，造成地勘單位整體內部控制意識差，內部控制建設質量不高，很容易產生漏洞，風險很大。

（二）現階段地勘單位改革尚未完全到位，內部控制建設無法全面展開

地勘單位經過幾十年改革轉型發展的艱苦探索，改革方向正確，成效顯著，單位綜合經濟實力顯著增強。目前就改革的情況來看，地勘單位基本上仍然是事企雙軌制運行，事企產權不清晰，市場主體缺位、事業費不足、一業為主，多種經營，產業結構雷同、產能嚴重過剩、“打工經濟”特征明顯，缺乏核心競爭力，同時存在著廉政方面的隱憂，與以往相比沒有發生“質”的變化。現階段全國地勘單位改革還在繼續推進，轉型升級也是大勢所趨，轉企后地勘單位如何生存下去，這條路注定會更加艱難。在目前改革尚未完全到位，管理體制不順、運行機制不活、事業企業還未分離、混體運作的情況下，地勘單位要想建立一些相關內部管理制度，都是非常難的，更不用說多層次、全方位、系統性地建立一套行之有效的單位內控制度。

（三）缺乏良好的內部控制環境是地勘單位內部控制建設單位層面最大的問題

單位內部控制環境建設是整個內控建設的頂層設計，是內控建設的重中之重。由于歷史原因，地勘單位內部控制環境較差，突出表現在以下幾個方面：第一，內控組織架構不完善、法人治理結構不健全，事業法人和企業法人未分體運行和管理。地勘單位一般都是隊長、院長負責制，決策機構不健全，基本上是一人說了算，在實際決策時缺少必要的各方面專家論證或者論證過程不規范、不充分；財務、預算、審計、法律等專職部門功能弱化，沒有發揮決策支持作用。領導班子和業務部門同時承擔本單位事業和企業多塊牌子的經營和管理職能，事企產權關系不明晰。第二，單位負責人基本上都是專業技術人員，在管理方面，主觀上不重視內控建設。地勘單位由于行業的特殊性，地域分布廣，單位較分散，一直以來單位負責人只重視地勘生產經營，對管理尤其是內控制度建設不重視。第三，內部業務崗位設置不盡合理，崗位職責不清晰。業務歸口管理部門如預算管理、資產管理、項目管理、合同管理等劃分不明確、職責不清晰，在決策、執行、監督過程中無法保證單位重大業務事項的實施和監管。第四，內控體系不健全，制度執行不到位。盡管地勘單位制定了一些內控制度，但貫徹落實還不到位，也沒有建立起形成覆蓋單位層面和業務層面各環節和各階段的全面內部控制體系。第五，缺乏專業性很強的內部控制人才。地勘單位基本職責是地質找礦，在這種大背景下，地勘單位非常重視技術人才隊伍的建設，技術人才多，專業管理人員少。第六，信息化管理系統建設相對滯后，沒有形成一體化信息系統建設，信息孤島現象明顯。第七，風險管控意識不強。事企不分的運行體制造成地勘單位對市場經營風險缺乏足夠的認識和鑒別，風險管控意識不強，防控措施不健全，容易在重要業務環節如資產管理、投融資管理、政府采購、合同管理和工程項目管理等方面出現問題，造成損失。

（四）對重要業務事項和高風險領域關注程度較低是地勘單位業務層面內部控制建設的弱點

第一，預算管理是地勘單位開展業務的首要環節，目前地勘單位預算以總收入、節余與收益、資產增長率、凈資產收益率等幾個主要經濟指標為主，對經營能力、現金流量、投融資等對單位影響較大的事項還沒有統一納入預算管理，預算以財務預算為主，是財務部門的工作，業務部門參與少，預算決策和控制不完善，忽視外部環境的影響，預算執行情況不夠理想，預算決策和控制不完善，全面預算管理體系尚未建立。第二，業務財務工作相互脫節，信息不能實現共享，業財融合系統有效支撐能力不足，財務管理無法實現事前預算、事中控制和事后分析，業務財務在經營管理過程中還未實現有效融合。加之地勘單位財務人員的知識結構較單一，對前端業務缺乏深入了解，風險管理、績效評價等管理會計方法也很少運用到工作中。第三，地勘單位資產管理認識不到位，產權管理意識淡薄，不重視產權登記、轉移或注銷工作。實物資產的管理基礎工作相對薄弱，缺乏完整的實物資產管理制度。第四，對項目承攬及合同管理不到位。地勘單位由于對項目的經濟效益缺乏系統性評價，項目承攬往往存在盲目性，為了追求產值，忽視了對項目投入、管理、產出、績效評價的分析，在簽訂合同時，缺乏嚴謹性，合同一般未經法律顧問審定和財務部門會簽，合同的統計分類和歸檔不規范，合同后續的執行和跟蹤監督不到位。

（五）地勘單位內外部監督形同虛設，缺乏監督機制，內部控制評價表面化、形式化，難以落到實處

地勘單位普遍不重視監督工作，甚至有抵觸情緒，內外部監督力量薄弱，尚未建立有效的內外部監督機制。內部監督主要反映在地勘單位普遍審計機構不健全，審計機構未獨立，審計專業人員缺乏、素質不高，審計監察工作隨意性比較大，從根本上未實現制度化、規范化，內部審計監察部門只行使一般性、常規性的審計監察工作，難以發揮識別風險、發現問題、預防腐敗等實質性審計監督監察作用。外部監督方面主要反映在地勘單位一般是以政府審計為主，沒有引進專業中介機構介入審計。目前地勘單位的內部控制評價體系還沒有建立起來，內部控制評價缺乏標準，缺乏專業的內部審計和內控評價人才，內控評價方法簡單單一，評價結果未與相關部門的工作業績評價以及該部門負責人職位升遷和薪酬待遇等實行有效對接，內外部評價也沒有有機地結合起來，相互印證，因此造成內部控制評價結果難以得到有效運用，流于形式、難以落到實處。

四、地勘單位改革轉型發展過程中內部控制建設的對策與措施

隨著地勘單位的改革發展，提升自身經營能力和管理水平的內在需求愈發迫切，無論從國家層面、單位層面還是業務層面，地勘單位在提升經營管理水平的道路上還有很長的路要走，需要建立一套不斷完善更新的內部控制制度來促進單位的發展，這主要是基于以下理由：首先，國家層面依法治國，加大了對企事業單位內控建設的重視力度。財政部等相關部門通過發布內控建設的各種制度規范等，明確內控建設的指導思想、原則、重點、關鍵環節及保障措施等，指導企事業單位的內部控制建設工作。其次，地勘單位改革發展的需要。地勘單位改革的主要方向是事企徹底分開、建立現代地勘企業制度，到2020年底地勘單位必須完成事業單位轉企改革，要把公益性地質工作與商業性地質工作徹底分開運行，作為改制后的地勘單位，與市場聯系更為緊密，完全處于競爭性行業，地勘單位要想實現可持續發展，必須建立起完善的地勘單位內部控制體系，適應經濟社會的發展。再次，地勘單位提升單位內部管理水平的內在迫切需求。隨著地勘經濟的快速發展，地勘單位深化改革和產業結構調整的加快，改變了傳統的單位管理模式和單一的地質勘探模式，以事業單位管理方式建立的原有內部控制流程和制度目前存在著不同程度的缺陷和風險，難以適應現代地勘單位的管理需要，無論從單位層面還是業務層面，都需要與時俱進地建立起與實際情況相適應的內部控制體系，有效降低各類風險、提高管理水平、提升經濟效益。最后，地勘單位風險防范的需要。地勘單位事轉企后，參與市場競爭，在經營過程中會面臨更多更復雜的經濟活動和外部環境，在市場經濟中，戰略風險、市場風險、經營風險、法律風險、財務風險等潛在的各類風險不可避免，需要通過內控建設來防范和化解這些風險。因此，地勘單位急需以改革為突破口，通過改善內控建設環境，梳理內部業務控制流程和制度，建立健全內控評價與監督機制等措施，才能推動地勘單位內控建設順利開展和落實。

（一）改善地勘單位內部控制建設環境，使內部控制建設全員參與、全方位、多層次實施

一個單位具備良好的內部控制環境，是內控建設取得成功的重要保障。內控建設不是一個部門、一個層級的職責，是單位全體管理者的集體職責。地勘單位要徹底改善內部控制環境建設較差的狀況，樹立全員參與、全方位、多層次實施的意識。首先，樹立正確的內控觀念，深刻認識到單位內部控制建設的重要性和必要性，建立以單位負責人擔任組長、各業務職能部門負責人參與的單位內部控制建設工作推進小組，主要職責是負責本單位的內控建設、實施及評價工作。其次，確定單位內部機構設置，理順管理權限、明確人員崗位職責，落實工作任務，各負其責、各司其職，全方位組織好本單位內控制度建設，并將內部控制管理工作確確實實落到實處，見到實效。最后，組織業務培訓，全員參與，提高貫徹實施的自覺性，加強各級管理人員和全體職工的法制教育、政策教育和崗位職業道德教育，盡快讓內部控制深入人心，使其在履行職責中遵紀守法，在任何情況下都不會喪失原則，確保地勘單位內部控制建設、實施、評價整體推進，提高地勘單位的管理水平。

（二）抓住地勘單位深化改革的重大機遇，加快地勘單位內部控制建設的速度和質量

目前地勘單位分類改革已全面完成，地勘單位基本上分為三大類，即公益一類、公益二類、直接轉為企業。各地分類明確，職能定位清晰。公益一類按照事業單位運行，公益二類盡快轉企。因此，地勘單位內控建設要根據自身改革的情況，按照本單位的性質和職能來確定，不同的地勘單位建立不同的內控制度，公益一類地勘單位按照行政事業單位的要求建立內控制度，公益二類地勘單位應將國企改革的成功經驗嫁接、移植到地勘單位，借鑒企業內控建立經驗，但不能拿來主義，全部照搬照抄，一定要突出地勘單位的行業特點和實際情況，這是因為地勘單位有很強的行業特色，單位內部管理水平普遍較低，內部控制建設起步較晚、層次低、質量差，內控建設不全面。因此，地勘單位改革后無論是保留下來的事業單位、還是改制后的企業，內部控制建設都需要在《行政事業單位內部控制規范》和《企業內部控制規范》的基礎上進行拓寬、拓展和延伸，充分體現地質行業的特殊性，建立改革后適合本單位經營管理需要的行之有效的內控制度。

（三）在地勘單位層面，自上而下，做好內控建設的頂層設計

地勘單位建立內控制度，首先，從單位層面建設開始，做好頂層設計；其次，從業務層面建設做好地勘單位內部控制的頂層設計，建設好內控環境，對地勘單位業務層面內部控制的有效實施和運行、內部控制整體效果的發揮和控制目標的實現及內控建設的監督和評價具有重要的指導意義。地勘單位內控建設單位層面上做好頂層設計，需要重點解決和處理好三個方面的問題：一是完善法人治理結構，建立責權利相結合的決策機制。通過集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的方式，執行和監督相分離的工作機制以及不相容崗位相互分離、內部授權逐級審批控制等重要的制度安排，規范權利運行、強化制約監督、構建預防懲防體系，嚴格用制度管人、管事。二是全方位、多層次、全面覆蓋單位決策、執行、監督等所有管理及生產經營活動。將單位所有經營管理活動都包括在內部控制的范圍內，梳理所有的經濟業務的內部管理流程，在全部業務實施的基礎上，重點關注重要業務事項和高風險領域，諸如預算、生產與質量、財務收支、采購、工程項目、資產管理、投融資、擔保、合同、考核、績效評價等環節，識別發現并確定關鍵風險點，通過控制監管防患未然、化解風險，充分發揮內部控制的作用和功能。三是將內外監督、內控評價等納入統一的內控管理體系中，并定期檢查和評估單位運行的內外部環境的變化，對不符合現有工作實際的制度辦法及時修訂修改，對新發現的生產經營過程中出現的新情況、新問題及時制訂新的管理辦法，并不斷完善制度內容，降低各項風險，保證單位內部控制制度具有可操作性和適用性，使單位內控建設更加科學、規范、高效。

（四）在業務層面，全面梳理業務流程，抓住薄弱環節，重點建設

地勘單位要針對自身業務特點，重點抓住業務流程中長期存在的幾個薄弱環節和容易產生風險的重要業務，如預算管理、財務收支管理、實物資產管理、業財融合管理、建設項目（地質勘查項目）管理、合同管理等，對這些重要業務活動和關鍵業務環節要強化內部控制，全面梳理業務流程，明確業務環節，發現風險點，選擇風險應對策略，做好內控建設的基礎性工作，特別要高度重視風險管理，強化風險管控，提升經營管理能力和水平。第一，強化預算控制與管理。建立完善的全面預算管理制度、系統的全面預算管理流程，優質的全面預算管理信息化系統，全力推動全面預算管理。第二，強化財務管理。財務管理在內部控制體系中居核心地位，要強化財務審批程序、審批權限、資金調度等重要事項的控制，努力提高財務管理水平。第三，規范實物資產管理。建立健全實物資產管理制度，確保實物財產采購、驗收、入庫、領用、計量、維修、清查等嚴格按程序辦理，保護各項資產安全與完整。第四，強化項目（建設項目和地質勘查項目）管理。建設項目要嚴格按照批復的初步設計方案組織實施，規范招投標程序，從嚴控制建設過程，及時編制項目竣工財務決算和資產交付使用手續，加強審計監督，嚴格實施建設項目績效評價。地勘項目推行流程化管理，在合同、設計、預算、施工、結算、提交報告等中實行全過程監管。第五，加強合同管理。嚴格按照《合同法》執行，明確合同管理的流程、合同的歸口管理部門等，在合同的簽訂、執行、履約過程中應有專人負責，充分發揮律師的職責，防止合同執行中存在的風險。

（五）發揮內外部監督作用，促使評價結果運用和問責機制落到實處

內部控制能否有效發揮作用，從根本上說，關鍵離不開健全完善的內外部監督機制。地勘單位建設好內控制度，在實施過程中讓其發揮好有效作用，必須要發揮內外部監督作用，促使評價結果運用和問責機制落到實處，通過內外部審計監督的實施工作，逐步將地勘單位內部控制監督評價制度化、常態化，只有這樣，才能使內控有價值。首先，地勘單位應在制度層面建立健全內部監督制度，強化內部審計、紀檢監察等相關部門職能，明確各相關部門在內部監督中的職責權限，規范內部監督的程序和要求，內部審計監督部門在日常工作中，要以風險審計為導向，把內部控制審計作為重點，把內控監督評價報告作為結果，真正做到有審計、有監督、有評價、有整改、有落實，最終將內部監督檢查及內控評價結果作為單位評選先進和干部考核任用的重要依據。其次，地勘單位要借助政府審計、專業中介機構和社會公眾等外部力量對地勘單位內控執行效果進行監督和評價，地勘單位要聘請有資質、信譽好、風險管理專業能力強的中介機構、引入注冊會計師審計，對單位的內控報告進行評價，出具內控制度評估專項報告。最后，地勘單位要建立問責機制，把內部控制自我評價結果的運用落到實處，將評價結果作為地勘單位完善內部控制的依據和考核評價相關人員的依據，獎罰嚴明，并與相關人員的職務升遷和薪酬待遇直接掛鉤。

（六）加強專業人才隊伍和信息化系統建設，保障地勘單位內控建設質量

內部控制建設是一項非常專業的管理行為，專業的工作需要專業的人才來完成。專業人才是內部控制建設、實施、監督和風險評估最重要的因素，是保證內控制度運行的根本。地勘單位人員結構長期以地勘類專業人才為主，內部控制人才極度缺乏、隊伍專業化建設還需要加強，懂管理、懂技術、會經營的專業化綜合管理人才要大力培養和引進。首先，高度重視內部控制專業人員的培養與引進，加大內部控制相關培訓的投入力度，加強內部控制專業人員培訓。其次，建立完善各類人才激勵機制，建立完整的考核評價體系，將薪酬與考核評價結果直接掛鉤。最后，從外部引進高端內控人才，在重要崗位上承擔內控建設的任務，帶好隊伍，起到示范引領作用。同時，提升單位管理水平需要先進的工具和管理手段，地勘單位在加強專業人才隊伍建設的同時，要加快信息化建設的速度，建立信息管理大平臺，實現業務、辦公、人力資源、薪酬管理、財務信息的數據共享、共用。ERP系統與OA系統是地勘單位信息化管理的重要平臺，只有充分的融合業務、財務及管理一體化，消滅信息孤島，實現資源共享，才能及時、動態地獲取各項數據及預警信息，堵塞經營中的漏洞，提高工作效率，保證內控制度在地勘單位高效運行。

（七）建立健全風險評估機制，以評促建，不斷優化地勘單位內控建設

風險評估是地勘單位內部控制建設中最薄弱、最需要完善改進的重要環節，風險評估為單位層面和業務層面內部控制設計確定了方向和重點。建立健全地勘單位經濟活動風險評估工作機制是推動內控建設不斷完善的重要舉措。地勘單位要建立全面風險管理體系，健全風險評估機制，成立以單位負責人任組長、相關部門負責人擔任成員的風險評估工作小組，單位領導應定期或不定期地組織相關部門對單位內部業務流程及內部控制的執行結果進行檢查評價，及時發現單位內部控制存在的缺陷和潛在風險，提出和實施改進方案，從而不斷強化內部控制執行力，有效控制單位主要風險，持續提升管理水平。地勘單位黨政負責人要履行第一責任人的重要職責，將內控建設評價工作作為日常工作，常抓不懈，從內部控制環境和具體業務活動兩個層面負責單位重大事項的風險評估，以評促建，不斷優化地勘單位內控建設，提高風險防控質量。

五、結論

地勘單位企業化改革轉型發展已是大勢所趨，隨著國家供給側結構性改革的推進，對地勘單位的內部控制建設也提出了相應的更高要求，以風險評估為導向、全面建立風險管理體系是地勘單位內部控制建設今后的重點方向。未來地勘單位內部控制建設是長期的，需要統籌規劃、分步實施，是一個循序漸進、不斷建設的過程，而且建成后也可以修改完善，隨著國家政策法規的調整、地勘單位改革發展的要求、地勘單位產業結構調整的加快、地勘單位內部管理要求的變化以及地勘單位在經營過程中對風險的承受程度等的變化進行適時適度的調整，需要在實施過程中不斷完善修改補充，無論是單位層面還是業務層面的內部控制，都要在以后的實際工作中，通過自我評價、內外部監督，及時發現單位內部控制方面的不足和漏洞，抓緊查缺補漏，力求臻于完善，防患于未然。