法院能否以政府的通知為依據(jù)認定村民喪失土地使用權？

覃剛

《土地管理法》于1987年1月1日實施后，經(jīng)歷了4次修訂。第一次修訂是在1988年12月29日，規(guī)定“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓；國家依法實行國有土地有償使用制度”，為土地進入市場流通奠定了基礎。第二次修訂是在1998年8月29日，這次是對《土地管理法》的全面修訂，總的思想還是國有土地有償使用原則。第三次修訂是在2004年8月28日，確立了國家根據(jù)公共利益的需要，可以對土地實行征收，或者對土地實行征用并補償?shù)脑瓌t。第四次修訂是在2019年8月26日，為集體經(jīng)營性建設用地進入市場流通掃清了制度性障礙。簡單交待《土地管理法》的實施和修訂情況后，再來看一個案例：某村民在《土地管理法》實施前就已經(jīng)建成的房屋，在經(jīng)村里重新規(guī)劃后，與相鄰的宅基地存在重合，鄰居起訴請求拆除重合的部分。一個請求排除妨礙的糾紛歷經(jīng)縣法院、市中級法院和省高級法院三級法院審理，并且牽涉省級檢察院對該案進行抗訴及行政訴訟，最終何去何從，先來看案情。

1 基本案情

毛某與毛某某系河南省新鄉(xiāng)市原陽縣村民，1972年，毛某某的父母建造了3間老屋，后又在老屋西頭新建了堂屋。此后，經(jīng)村里統(tǒng)一規(guī)劃，宅基地范圍發(fā)生了變化，毛某某家的3間老屋以及新建堂屋西頭的70 cm就處在毛某的土地使用權范圍內(nèi)。毛某于1991年8月取得了由原陽縣人民政府頒發(fā)的土地使用權證。由于毛某某的3間老屋和新建的堂屋西頭70 cm的范圍處在毛某的宅基地范圍內(nèi)，毛某起訴到原陽縣人民法院，要求毛某某停止侵權，拆除占用其宅基地的房屋。

2 法院判決

2015年5月，毛某向新鄉(xiāng)市原陽縣人民法院提起訴訟，請求拆除毛某某在其宅基地范圍內(nèi)的房屋。2016年3月，原陽縣法院受理后作出裁定，以當事人之間的糾紛屬于 《土地管理法》第16條規(guī)定的土地所有權糾紛為由，駁回了毛某的起訴。毛某不服，向新鄉(xiāng)市中級人民法院提起上訴，新鄉(xiāng)市中級人民法院于2016年5月駁回了毛某的上訴，維持了原裁定。毛某不服，向河南省人民檢察院申訴，河南省人民檢察院向河南省高級人民法院提出抗訴。河南省高級人民法院裁定提審，并于2018年5月撤銷了新鄉(xiāng)市中級人民法院的民事裁定，并指令原陽縣人民法院重新審理。原陽縣人民法院重審后，于2019年2月維持了原裁定。毛某不服，向新鄉(xiāng)市中級人民法院提起上訴，經(jīng)審理，撤銷原陽縣人民法院裁定，指令原陽縣人民法院審理的終審裁定。目前該案尚未開庭審理。

與此同時，2015年6月，毛某某向新鄉(xiāng)市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷原陽縣人民政府為毛某頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》，2015年 10月，新鄉(xiāng)市中級人民法院裁定駁回了毛某某的起訴。毛某某不服，向河南省高級人民法院提起上訴，河南省高級人民法院于2015年12月裁定駁回了毛某某的上訴，維持了原裁定。

3 律師分析

3.1 本案是否屬于土地所有權、使用權糾紛

毛某以排除妨礙糾紛為案由向原陽縣人民法院起訴，但被法院以該案屬于 《土地管理法》第16條規(guī)定的土地所有權、使用權糾紛為由，裁定駁回起訴。那么法院駁回毛某起訴的做法對不對？《土地管理法》第16條規(guī)定土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。法院認為，毛某以取得該村宅基地1處，并辦理了《集體土地建設用地使用證》為由，請求毛某某停止侵權。而毛某某主張該宅基地系其宅基地，主張享有使用權，在毛某取得 《集體土地建設用地使用證》以前，毛某某的父親已經(jīng)占有該宅基地，并建有3間房屋。二者間的糾紛為土地使用權糾紛，應該由有關部門處理，不屬人民法院民事案件受案范圍，對毛某的起訴，應當予以駁回。

律師認為，原陽縣人民政府為毛某頒發(fā)了《集體土地建設用地使用證》，毛某某因請求撤銷該證而提起的行政訴訟已經(jīng)河南省高級人民法院審理并作出二審行政裁定，駁回了毛某某的起訴。毛某的土地使用權已經(jīng)政府部門頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》予以確認，權屬明確，因此，本案并非土地使用權屬爭議糾紛。既然毛某的土地使用權權屬明確，那毛某某在毛某宅基地上建造的房屋就侵犯了毛某的權益，對毛某行使宅基地所有權造成了妨礙，依法應當予以排除，具體到本案，就是應當拆除侵占毛某宅基地70 cm的地上房屋。

3.2 法院能否以政府的通知為依據(jù)認定毛某喪失土地使用權

1999年8月10日，原陽縣人民政府下發(fā)了原政文（1999）103號《關于在全縣開展土地登記、證書年檢、核發(fā)新版證書工作的通知》，要求從1999年8月20日起在全縣范圍內(nèi)開展國有土地、集體土地證書年檢工作。該通知明確指出，按照新《土地管理法》第13條規(guī)定：“依法登記土地所有權和使用權受法律保護”，建國后各時期頒發(fā)的土地證件沒有依法進行登記的，必須在規(guī)定期限內(nèi)依法進行登記、年檢、核發(fā)新版證書，否則不受法律保護。縣級法院也正是依據(jù)該通知，認定毛某未按照該103號文件在政府規(guī)定的期限內(nèi)依法進行登記、年檢、核發(fā)新版證書，因而其土地使用權不受法律保護。換句話說，就是由于毛某沒有重新登記、換證，其以前取得的 《集體土地建設用地使用證》就失效了，毛某失去了宅基地的使用權。涉案宅基地經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃后由原陽縣人民政府頒發(fā)土地使用權證。

一審依據(jù)縣政府通知認定毛某的土地使用權不受法律保護不能成立。《土地管理法》的首次實施是在1987年，而毛某的土地使用證是在 《土地管理法》頒布后頒發(fā)的，也就是說其土地使用權經(jīng)過依法登記，不屬于該通知規(guī)定的 “沒有依法進行登記”的范圍。頒發(fā)土地使用權證是具體行政行為，一經(jīng)作出即具有既定效力，不經(jīng)法定程序不得撤銷或變更，一審法院不得依據(jù)原陽縣政府的《關于在全縣開展土地登記、證書年檢、核發(fā)新版證書工作的通知》認定毛某喪失土地使用權。

4 結論與建議

2004年修訂的 《土地管理法》目前仍然有效，該法第 11條沿用了1988年修訂版的第9條，即將農(nóng)民集體所有的土地所有權及用于非農(nóng)業(yè)建設的土地使用權交由縣級人民政府，由其登記造冊，核發(fā)證書。本案中毛某在1991年經(jīng)原陽縣政府核發(fā)取得土地使用權證，從而確認了其對宅基地的使用權。 既然毛某的土地使用權權屬明確，就不存在其和毛某某之間因土地使用權產(chǎn)生糾紛的情況，所以毛某以排除妨礙糾紛為由起訴到法院，法院應當依法受理。縣政府在1991年依法為毛某核發(fā)了土地使用權證，毛某就已經(jīng)取得了宅基地的使用權。縣政府于1999年下發(fā)的通知不能產(chǎn)生撤銷毛某土地使用權證的效力。