政府引導基金審計的路徑

◆周 博/湖北省審計廳

近年來，湖北省將面向市場的財政性競爭類產業發展專的項資金等納入政府引導基金，扶持和推動地方戰略性產業發展：2015年成立省級股權投資引導基金，各地迅速響應，結合實際相繼成立各類產業發展引導基金，規模不斷擴大，功能逐步拓展，已成為財政支持當地發展的重要手段。據不完全統計，截至2018年底，湖北省各級政府引導基金共計34支，總規模達440億元，并與市場化母基金聯盟，總規模超520億元。與此同時，2016年我省還出資400億元發起設立湖北省長江經濟帶產業引導基金，通過與社會資本合作發起設立若干支產業投資基金，共同構成規模為2000億元的湖北省長江經濟帶產業基金。

各地引導基金發揮作用如何，怎樣開展好政府引導基金審計，成為各級審計機關關注的新課題。筆者依據我省省級股權投資引導基金運營管理情況審計調查項目情況，淺析政府引導基金審計的路徑。

一、政府引導基金管理審計

政府引導基金是指由政府出資設立，按市場化方式運作以股權方式投資企業，促進經濟發展的政策性基金。政府引導基金不以營利為目的，通過相關優惠政策撬動金融、投資機構和社會資本參與，組建母基金或直接設立子基金,對政府重點支持的產業進行扶持。政府引導基金設有決策委員會，一般在政府相關部門設立引導基金決策委員會辦公室，通過公開遴選，將引導基金委托給投資管理公司進行日常管理。政府引導基金審計主要審計以下方面。

一是引導基金管理。決策委員會撥付給投資管理公司的管理費是否符合市場行情，資金是否到位，投資管理公司是否按照政策要求履行職責，推動引導資金與社會資本成立子基金以及子基金投資項目落地。

二是引導資金撥付。是否存在社會資金未到位的情況下，引導基金先將資金撥付給子基金，資金沉淀未發揮效益的問題；是否存在未按子基金投資進度進行撥款，造成子基金投資項目未能按時完成或先行撥款未能帶動社會資本參與的情況。

三是收益分配。引導基金在子基金中與其他合伙人約定的收益分配約定是否明細，是否符合引導基金管理辦法，是否存在不利于引導基金的分配方式。引導基金從母基金中退出時，清算是否按合伙協議條款執行，引導基金應收的收益是否完整收回。

二、子基金申報、審查、設立的審計

引導基金管理公司作為受托管理機構，依據引導基金管理辦法賦予的權限，承擔對子基金設立的公開征集、審核評審、盡職調查、上報決策、入股談判、簽訂協議、監督管理等職能。

一是子基金申報審計。審計要關注是否按照申報要求、流程進行公開申請，受托管理機構是否按照引導基金管理辦法進行初步審核、篩查，子基金管理機構是否符合相應的準入條件，是否按照要求提供資金、資質等關鍵性承諾證明。

二是子基金審批審計。審計要關注是否按程序組織專家對子基金進行評審，評審指標是否科學，評審過程是否公開，評審結果是否按規則采用；評審合格后是否按照標準對子基金進行盡職調查，盡職調查是否客觀、真實、準確；受托管理機構是否按照要求將擬設立的子基金提交引導基金決策委員會進行審查，決策委員會是否按照時間要求批復設立。

三是子基金設立審計。子基金的設立是引導基金與股權投資機構、社會資本合伙成立子基金，通過子基金章程或合伙協議約定政府的政策性導向要求。審計要關注子基金設立實際情況是否符合政府重點產業支持方向，合伙入股比例是否符合要求，各出資方是否按協議足額出資到位，出資進度是否符合協議要求，儲備項目（擬投資企業）清單是否真實。子基金章程或合伙協議中是否按照引導基金管理辦法的要求對投資方向、投資地域、投資禁止行為進行約定，是否約定風險控制條款、違約條款以及退出條款，子基金管理費用約定提取是否合理、符合常規，退出基金的收益分配約定是否符合引導基金管理辦法。

三、子基金投資審計

一是審查子基金投資當地比例。將子基金在引導基金所在地的實際投資比例與合伙協議約定進行對比，看是否存在投資到引導基金所在地的資金比例與合伙協議不符的情況，是否存在子基金投資資金在當地的利用效益不高的問題。

二是審查投資調查及協議簽訂。查看盡職調查是否真實，被投企業經營是否正常，投資前的財務狀況和業績是否存在虛假成分，導致投資邏輯錯誤，存在騙取投資的情況；通過與類似公司對比關注被投資企業估值是否虛高，是否簽訂估值保障條款（對賭條款），對賭條款是否符合雙方利益，是否存在僅有利于被投資企業不利于母基金的情況；查看是否有投資退出條款，該條款約定的退出條件是否合理，被投企業股東回購的資金使用年利率是否過低；查看是否存在投資如房地產、貸款、資金拆借、二級市場股票等禁止性行業行為。

三是審查對被投企業的投資后管理。關注投資后被投企業的財務指標變化情況，是否存在應該及時退出投資的情況，是否存在對賭協議約定的應該予以補償母子基金而未補償的情況，是否存在母子基金收到的補償金額或股權不足夠的情況，是否存在未根據業績情況應該退出投資而未退出，導致投資損失的情況。

四是審查投資項目退出情況。審查被投企業股東回購退出時，是否按照約定支付母子基金資金利息，收益是否完整收回；被投企業上市退出時，母子基金應該享有的收益是否完整收到，是否存在長期持有二級市場股票并進行買賣；轉讓被投企業股權退出時，是否存在轉讓價格與市場價格比較過低的情況，是否存在資本流失的情況。