審計文書送達程序亟待規范

◆袁小龍 劉 泉/石首市審計局

審計文書送，是指審計機關在執行審計行達政行為時按照法定程序和方式，將審計文書送交當事人的行為。只有依照法定程序和方式將法律文書送達當事人，法律行為才能發生法律效力。以審計通知送達標志著審計行為的開始，以審計報告、處理處罰書送達標志著審計行為的結束。送達制度是審計中的一項基礎性制度,送達是一項重要的審計活動、審計程序。在全面依法審計的背景下，正確執行審計送達制度是保證程序正當從而實現實體正義的重要保障。在具體的實踐過程中，從筆者了解到的情況來看，一些基層審計執法人員仍存在“重實體、輕程序”的錯誤觀念，對審計程序的執行沒有引起足夠的重視。本文中，筆者圍繞審計文書送達，從理論分析、法律風險和改進建議等三個維度進行具體分析，供大家參考交流。

一、對審計文書送達的理論分析

（一）審計文書送達的法律效果。在審計活動中，審計文書送達會產生以下法律效果：①證明了被審計單位已知悉相關公文、事項等，保證了被審計單位的知悉權和監督權；②標志著審計執法的開始；③關系著被審計單位陳述、申辯權期間的起算，如送達審計報告征求意見稿，《審計法實施條例》第39條規定：“審計組向審計機關提出審計報告前，應當書面征求被審計單位意見。被審計單位應當自接到審計組的審計報告之日起10日內，提出書面意見；10日內未提出書面意見的，視同無異議”；④決定了法律文書的生效時間，《審計法》第41條規定：“審計決定自送達之日起生效”。

（二）審計文書送達規范的法律淵源。一是《審計法》、《審計法實施條例》、《審計準則》及其他審計規范性文件中關于“送達”的規定，這是審計送達最直接的法律依據。二是《民事訴訟法》關于送達的規定。審計監督作為行政執法行為，當審計機關做出具體行政行為時，其有關公文的送達必須依照《行政處罰法》、《行政復議法》的相關規定執行。《行政處罰法》第40條、《行政復議法》第40條都明確規定了行政處罰、行政復議中的送達活動適用于《民事訴訟法》中關于送達的規定，這為審計文書送達提供了間接規范。

（三）審計法規中關于送達的主要內容。有關送達的規范分散于《審計法》及其實施條例，以及其他有關規范性文件中。①送達時間規范：審計通知書應當提前3日送達。②送達方式規范：直接送達，也可以郵寄送達或者以其他方式送達。③送件人的規定：《湖北省審計廳省本級經濟責任審計操作規程》（鄂審辦經責發〔2016〕14號）第17條規定：“對地方黨政領導干部的審計通知書不得交由當地審計機關代為轉送”。④送達日期確定：簽收或者收件日期為送達日期。⑤被送達人的規定：單位被審計的送達單位，經濟責任審計的送達被審計領導干部。⑥送達文書格式規范：送達回執作為審計文書的一種，其具體格式參照審計署規定。

（四）《民事訴訟法》中關于送達的專章規定?！睹袷略V訟法》以定分止爭為目的，因而非常注重送達活動，《民事訴訟法》對送達活動進行了專章規范，其第七章“期間、送達”中第二節“送達”即對送達活動進行了較為系統的規范。①必須有送達回證，《民事訴訟法》第84條規定“送達訴訟文書必須有送達回證”。②送達方式：直接送達、郵寄送達、公告送達、電子送達、委托送達。③送達日期的確定：受送達人在送達回證上的簽收日期為送達日期。④收件人的規定：受送達人是公民的，本人不在時交由他的同住成年家屬簽收;受送達人是法人或者其他組織的，應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人，或者該法人、該組織負責收件的人簽收;受送達人有訴訟代理人的，可以送交其訴訟代理人簽收。⑤拒絕簽收的規定（詳見《民事訴訟法》中的相關規定）。⑥簽章規定：簽字或蓋章就意味著簽收。

二、審計文書送達程序執行不規范存在的法律風險

（一）審計文書簽收人范圍沒有嚴格控制。目前，審計法規及其他審計規范性文件對審計文書送達對象有明確的規定，但對文書的收件人沒有作明確具體的規定，因此在審計實務中存在隨意委托收件的現象，例如財務人員、分管領導、負責人都可以簽收。從法理上看，審計文書自送達之日起發生法律效力，即審計文書必須由受送達人或法定的收件人簽收才發生法律效力。如果簽收人主體不適合，審計文書視為沒有簽收，對送達人也不產生法律效力。《民事訴訟法》對送達對象為單位的收件人范圍作了嚴格規定：法定代表人、主要負責人、專門負責收件的收件人、訴訴代理人。在審計法規及其他審計規范性文件對單位收件人沒有明確規定的情況下，按照法人理論，可嚴格明確收件人范圍為單位法定代表人、受托負責人。

（二）審計通知送達時間不規范。《審計法》及其實施條例均強調了審計通知應當提前3日送達。同時，對即時實施審計進行了嚴格限定：只有特殊情況并履行相應批準手續后方可“直接持通知書實施審計”。實施審計前3日通知被審計對象，既是對被審計對象知悉權的尊重，又有利于被審計對象充分準備相關材料，使被審計對象做好相關工作安排與配合，還有利于審計人員全方位調取審閱資料，查清事實，提高審計工作效率。因此，審計通知應嚴格按照法律規定在實施審計前提前3日送達被審計對象，防止程序出現瑕疵。

（三）審計文書送達回證填寫不規范。審計文書送達回證是用以證明審計公文依法送達的證據。送達回證的主要內容包括文書名稱及文號、送達機關及送件人、送件時間、送達方式、受送達機關或個人、收件人、簽收時間。因不規范填寫送達回證，可以視為沒有送達。此外，送達回執沒有填寫文件名稱及文號也可被視為沒有送達。被審計對象沒有在送達回執上填寫簽收時間，文書發生法律效力的時間難以確定，在征求被審計對象意見時難以確定審計機關是否充分保證被審計對象的陳述、申辯的法定時間。

三、改進建議

（一）貫徹程序正義的理念，完整準確填制送達回證。審計人員應嚴格按照送達規范的要求，完整準確填制送達回執中的內容，保證審計程序的規范性、嚴肅性、權威性和有效性。在送達活動中，為保障送達行為的合法有效，審計部門及其工作人員應在規定的時間內將審計文書送交受送達人簽收，以保障受送達人的權益。

（二）明確經濟責任審計中的收件人。經濟責任審計中審計文書收件人不能依照《民事訴訟法》規定的，當本人不能簽收時由被送達人的委托人或成年家屬簽收。按照《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》第2條、第3條對經濟責任審計的定義，經濟責任審計是審計機關依法依規對黨政主要領導干部和國企領導人員經濟責任履職情況進行監督、評價和鑒定的行為，是以領導干部所負責的地區、部門（系統）、單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動真實、合法、效益為基礎的審計，這說明經濟責任審計的內容是被審計對象活動的公務活動，其不同于民事活動，因此經濟責任審計文書只能由被審計對象親自簽收。

（三）嚴格規范單位為受送達對象的收件人。按照法人理論，相關文書簽收一般應由代表單位的法定代表人簽收才意味著文書送達單位，送達活動才合法有效?！睹袷略V訟法》對送達對象為單位的收件人范圍作了嚴格規定：法人組織的法定代表人、其他組織的主要負責人、專門負責收件的收件人、訴訟代理人。雖然《民事訴訟法》為送達活動中收件人范圍提供了適用依據，但應考慮審計活動的特殊性，審計文書應采用特別法優于一般法的法律適用原則，從有利于審計工作開展的角度出發，嚴格界定收件人范圍，即向單位負責人直接送達簽收更為適合。

（四）不斷提升自身業務素質，努力提高執政能力和執法水平。全面依法審計是維護財經法紀、保護國家和人民群眾利益、促進社會和諧發展的關鍵所在，是提升審計質量的重要保障。從審計文書送達的執法細節中可以看出，要實現全面依法審計這一重要目標，不是一朝一夕就能達到的，而是需要審計人員認真貫徹習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上的重要講話精神，切實做到以審計精神立身、以創業精神立業、以自身建設立信，不斷鉆研業務、學習法律，牢固樹立依法行政理念，時時刻刻用法律約束審計行為，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，為構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系作出應有的貢獻。