領導干部經濟責任審計與自然資源資產離任審計統籌實施的方式與路徑探索

◆劉 勇 贠彥卿 劉長生/河北省秦皇島市審計局

2017年9月，中央兩辦印發了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，標志著領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計同樣成為審計機關加強對領導干部履行職責情況進行審計監督的重要任務。在新時代亟需深化領導干部經濟責任審計的背景下，如何提高經濟責任審計監督效能,是審計機關面臨的新課題，將領導干部經濟責任審計與自然資源資產離任審計統籌實施不失為一項重要舉措。

一、領導干部經濟責任審計與自然資源資產離任審計統籌實施的必要性和可行性

（一）必要性

1、有利于促進領導干部樹立正確的政績觀。黨的十八大明確提出把生態文明建設納入“五位一體”的總體布局，習近平總書記對生態文明建設也提出了一系列要求，要求各級領導干部樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，統籌協調經濟發展與生態環境保護之間的關系，既要經濟高質量發展，又要高品質的生態環境；既要算“經濟賬”，又要算“生態賬”，并將其作為考核評價領導干部政績的標準。審計監督作為一種獨立性的經濟監督活動，在促進領導干部踐行科學發展、綠色發展理念中發揮著獨特的作用。經濟責任審計側重從履行經濟發展責任角度審查評價領導干部，自然資源資產離任審計則從自然資源資產管理和生態環境保護方面考核評價領導干部履職情況，將兩者統籌實施，能夠更加全面客觀地考核評價領導干部履行經濟發展和資源環保責任的總體情況，有利于促進領導干部樹立科學發展觀和正確的政績觀，實現經濟發展和環境保護的雙贏。

2、有利于統籌整合審計力量，節約審計資源。當前審計機關的突出矛盾是繁重的審計任務與審計力量嚴重不足的矛盾。領導干部經濟責任審計與自然資源資產離任審計在審計目標、審計對象、審計方式方法、成果運用等方面具有相似性，具備統籌實施的基礎和條件。將兩者統一編組，統籌配備審計力量，同步實施，協作配合，數據共用，信息共享，有利于節約審計資源，提高審計質量和效果。

3、有利于創新改進審計方式方法，提高審計效能。領導干部經濟責任審計已開展了20多年，形成了較為完整的理論體系和豐富的實踐經驗，審計程序方法已比較成熟。自然資源資產離任審計剛全面推開，從理論到實踐都在探索中，一些新的審計技術方法手段還在嘗試運用階段。將兩者統籌實施，采取扁平式的大型審計項目組織方式，將傳統的經濟責任審計方法與自然資源資產離任審計獨有的技術方法相結合，既有利于自然資源資產離任審計學習借鑒經濟責任審計方法手段，也有利于整合數據資源，推廣應用大數據、云計算及地理信息技術等審計方法，實現審計方法的互用互鑒，成果互通共享，提高審計監督效能。

（二）可行性

1、兩者的審計目標具有一致性。經濟責任審計的目標是促進領導干部貫徹執行黨和國家經濟方針政策和財經法規，正確履行經濟責任，推動本地區、本部門和本單位的科學發展；自然資源資產離任審計的目標是促進領導干部踐行綠色發展理念，切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，推動經濟社會的綠色發展。

2、兩者的審計對象具有重合性。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《經濟責任審計規定實施細則》）規定黨政主要領導干部經濟責任審計對象是地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的黨委正職領導干部和行政正職領導干部，包括主持工作一年以上的副職領導干部；《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》（以下簡稱《自然資源資產離任審計規定》）規定的自然資源資產離任審計對象包括地方各級黨委和政府主要領導干部，以及各級承擔自然資源資產管理和生態環境保護工作部門（單位）的主要領導干部。兩者的審計對象具有一定的重合性，可以統籌組織實施，避免重復審計。

3、兩者的審計內容具有相同之處。《經濟責任審計規定實施細則》）規定的地方各級黨政主要領導干部經濟責任審計內容包括自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護等情況；《自然資源資產離任審計規定》規定的自然資源資產離任審計的重要內容是審查領導干部自然資源資產的管理開發利用以及大氣、水、土壤等環境保護責任的履行情況，在這一點上兩者是基本相同的，審計結果可以綜合利用、互相借鑒。

4、兩者的統籌實施具有法定依據。《經濟責任審計規定實施細則》第五十三條規定審計機關應當探索和推行經濟責任審計與其他專業審計相結合的組織方式，統籌安排審計力量；《自然資源資產離任審計規定》第六條規定領導干部自然資源資產離任審計也可以與領導干部經濟責任審計統籌實施，由同一審計組一并審計。

二、領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計統籌實施的制約因素

（一）統籌確定審計對象存在障礙性因素

經濟責任審計與自然資源資產離任審計都要求“黨政同責，同責同審”，但一些地方黨委主要領導由上一級黨政領導兼任或由上一級黨委管理，同級組織部門無權委托，使“黨政同責”難以落到實處。如果安排離任審計，選擇地方黨委書記離任時間還是政府主要領導離任時間為審計時間范圍也是值得研究的。

（二）統籌組織協調有一定難度

在多數地方審計機關中，領導干部經濟責任審計由經濟責任審計部門負責，自然資源資產離任審計由資源環保審計部門負責，有些審計機關兩個部門由不同的主管領導分管。因此在實際工作中，盡管兩者組成一個審計組，同時進點，同步實施，但在審計內容、方法和步驟、成果運用等方面，缺少統籌組織、協作配合，仍容易各唱各的調，人員間難以協調一致，相互支持不夠有力，難以達到預期效果。

（三）取證方法手段的不同影響審計質量

與經濟責任審計以資產負債表等賬表反映的財政財務數據為基礎的審計不同，領導干部自然資源資產離任審計是以自然資源資產負債表或自然資源資產實物量和生態環境質量變化為基礎實施的審計，其數據來源主要是各種監控監測數據及統計數據等，如何鑒證數據的真實性、準確性是審計實施的一大難題。現有審計人員大都長期從事財政財務審計，即使通過學習培訓也很難達到勝任自然資源資產離任審計要求的專業技術能力和水平，因此審計取證中難以熟練地運用資源環境方面的專業技術方法獲取恰當、充分的審計證據，影響審計取證質量。如果聘請外部專家或購買第三方服務，也存在如何對其審計質量進行監督、防范審計風險的問題。

（四）評價標準和方式的差異影響審計結論的公信力

經濟責任審計根據領導干部履行經濟責任情況的審計結果進行評價，并對審計中發現的問題應承擔的相應責任進行認定。自然資源資產離任審計依據領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況及審計結果，按照好、較好、一般、較差和差五個等次進行評價，無需對領導干部進行責任認定。兩者審計評價標準和方式不同，會造成對被審計領導干部履行經濟責任和資源環境責任評價結果的不一致，導致審計結果的使用者產生歧義或誤解，影響審計結論的公正性和可信性。

三、領導干部經濟責任審計與自然資源資產離任審計統籌實施的方式和路徑

（一）加強統一領導，搞好頂層設計

一是建立健全組織架構。為加強黨對審計工作的領導，縣級以上各級黨委都將設立審計委員會，可不再設立經濟責任審計和自然資源離任審計領導小組，但有必要設立負責日常工作協調溝通的聯席會議及其辦公室，由審計機關主要負責人擔任召集人，辦公室設在審計機關。二是充實加強審計力量。目前經濟責任審計和自然資源資產離任審計人員不足與繁重審計任務之間的矛盾突出，市縣級機關尤甚。可借這次機構改革優化審計機關職責之機，優化審計機關內部機構設置，向經濟責任審計和自然資源資產離任審計機構傾斜，增配骨干力量和專業人員，明確優化職能配置。三是統籌研究部署重大審計事項。要發揮審計委員會統籌協調管大事的重要作用，加強對經濟責任審計與自然資源資產離任審計統籌組織實施的領導和頂層設計，對需審計的上一級黨委管理的領導干部，由上一級黨委組織部門統一授權由本級審計機關實施；將自然資源資產離任審計項目計劃參照較為完善成型的經濟責任審計中長期計劃和年度計劃制定辦法，進行統籌安排謀劃；統一研究解決兩者審計計劃、實施及成果運用中遇到的重要問題，對審計問責和整改進行統籌部署。

（二）整合審計力量，優化配置資源

首先，要加強統一領導。審計機關要對經濟責任審計與自然資源資產離任審計的計劃、立項、組織實施和定責處理等方面進行統一協調部署，兩者如由不同的內設審計機構承擔，最好由同一名機關領導分管負責，便于加強統一領導。其次，要統籌整合和配置審計力量。統一協調調動，整合各方面審計力量統一編組，優化配置審計組人員結構，共同完成好審計任務。最后，借助外部技術力量，做好專業性的輔助審計。經濟責任審計與自然資源資產離任審計的對象都是各級領導干部，不宜采取整體外包的方式實施，但可采取從相關部門聘請相關專家和技術人員，或購買社會中介組織等第三方服務的方式，提高審計質量和效率。

（三）統籌謀劃協調，同步組織實施

經濟責任審計與自然資源資產離任審計在審計目標、審計證據收集和審計方法手段等方面都有相似性，將兩者統籌實施，具有可行性。在組織實施中，可由一名主管領導牽頭，抽調相關人員分別組成針對同一審計對象的經濟責任審計小組和自然資源資產離任審計小組，分別制定實施方案，各有側重，統籌協作，同步實施。一同進點，兩者召開一次審計進點會，同時闡明審計的目的、內容及重點等。一同取證，需到同一職能部門或單位審計取證時，由兩個審計小組分別派人一同前去；如向同一人就同一事項詢問調查，則由兩組同時派人參加；如采集同一部門或單位的電子數據信息，則一同取據，在大數據審計模式下共同分析核查問題，一同研究兩者中發現的同類問題，分別不同的角度進行分析研判問題的定性。一同報出審計結果，按照有關規定，將被審計領導干部經濟責任審計報告和自然資源資產離任審計意見，一同報送本級黨委、政府及組織等相關部門。一同督促整改，對兩者發現的問題及移送追責的問題，分別情況一起跟蹤督促整改問責，確保問題整改到位。市縣級審計機關如審計人員有限，也可將兩者任務整合，編成一個審計組，按照工作任務的不同分成若干小組，共同完成兩項審計任務。

（四）共享審計成果，提高整體效能

一是要對審計中發現的問題統一研判。對自然資源資產離任審計揭示的自然資源資產管理和生態環境保護方面存在的問題，要結合領導干部經濟發展責任履行情況進行綜合分析，辯證地、歷史地客觀分析問題產生的原因，重點關注領導干部在各項經濟決策中是否充分考慮了資源環境問題，有無為了經濟發展不算“生態賬”的現象，全面統籌研判領導干部決策動機，科學準確地進行問題定性。二是要審慎運用評價標準和指標。自然資源生態環境的變化具有多因性、滯后性、跨區域性等特點，其審計評價標準和指標與經濟責任審計不同，但兩者又有一定的交叉重疊性和互相印證性，因此在評價時既要避免出現同一事項評價標準和指標的不一致性，又要防止評價標準和指標“張冠李戴”式的錯用錯評，影響審計評價的正確性和科學性。三是客觀公正地作出審計結論。經濟責任審計和自然資源資產離任審計都要按照“三個區分開來”的要求，充分考慮問題產生的決策背景、主客觀原因、資源環境破壞的累積性等因素，實事求是地依據評價標準作出審計結論。經濟責任審計報告與自然資源資產離任審計意見的相關表述要相互吻合和印證，相關事實和數據要符合邏輯關系，審計結論不能互相矛盾。兩者的審計結果要統籌一致，互為印證，共同作為考核、管理和監督領導干部的重要依據。