社會扶貧資金審計實踐初探

◆田 林 洪 帆/ 荊州市審計局

社會扶貧指社會各界為幫助貧困地區和貧困戶開發經濟、發展生產、擺脫貧困的一種社會工作。筆者結合近年來的扶貧審計實踐，總結分析社會扶貧資金的審計經驗。

一、社會扶貧資金的特點

（一）社會扶貧資金籌集來源分散

社會扶貧資金籌集來源分散，籌資額具有不確定性。一個貧困縣，就有省市縣三級黨政軍機關、企事業單位的定點扶貧資金，以及對口支援、社會各界、個人捐贈的扶貧資金。

（二）社會扶貧資金到位方式多樣

社會扶貧資金幫扶到村、到戶方式多樣，主要有以下幾種。

1.省市縣三級黨政軍機關、企事業單位部門預算安排的專項扶貧資金：一是同級財政集中支付到定點貧困村所屬的鄉鎮財管所專戶或村賬；二是相關單位直接支付給定點貧困村報賬員或村干部；三是相關單位直接購買種子、種苗、農資、生活必需品等實物發放給貧困村、貧困戶。

2.具有二次項目資金分配權的部門單位從行業項目資金中安排的定點貧困村幫扶項目資金：一是同級財政集中支付到定點貧困村所屬的鄉鎮財管所專戶或村賬；二是定點貧困村實施項目后，到安排項目資金的部門單位報賬。

3.社會各界、個人捐贈貧困幫扶資金：一是通過慈善總會籌集分配；二是以現金、實物定點捐贈，包括黨政軍機關、企事業單位的個人捐贈，多數直接給付對接貧困村、貧困戶。

（三）社會扶貧資金實際用途廣泛

社會扶貧資金或單獨實施產業扶貧項目、改善基礎設施項目，或彌補扶貧項目資金缺口，或用于壯大村集體經濟，或用于村集體扶貧經費支出，或直接發放給貧困戶等。

二、社會扶貧資金管理使用中存在的問題

（一）社會扶貧資金未納入政府統籌

社會扶貧資金因其分散、不確定、來自民間等特殊性，未納入政府統籌扶貧資金方案。以筆者調查的一個貧困縣情況為例，2017年收到上級撥入財政專項扶貧資金5787萬元，而據不完全統計資料顯示，2017年收到社會扶貧資金約2500 萬元。幾乎相當于上級撥入財政專項扶貧資金一半的社會扶貧資金未納入政府統籌安排，不利于該縣精準扶貧、精準脫貧規劃和方案的實施。

（二）社會扶貧資金未制定管理制度

從近年來扶貧資金審計調查情況來看，相關縣市區均未制定社會扶貧資金專項管理制度，對社會扶貧資金的籌集、分配、使用、考核、統計等未像財政專項扶貧資金那樣規范管理。特別是使用權在村委會的社會扶貧資金及物資，更容易出現發放村干部福利工資、彌補村集體辦公經費不足、用于吃喝招待、優親厚友、個人侵占挪用、未發揮效益等違法違紀問題。

（三）社會扶貧資金項目管理不規范

社會扶貧資金出資方具有絕對話語權，為了突顯己方的扶貧效益，多采取單獨實施產業扶貧項目、改善基礎設施項目等。由于這些社會扶貧資金項目未納入地方扶貧規劃和方案，也不在績效考核范疇內，所以其項目管理不規范之處較多，諸如未立項審批、未招投標、驗收不嚴、改變資金用途、效益不高、扶貧關聯性不明顯，甚至虛報扶貧項目支出等。

（四）社會扶貧資金使用監督不透明

由于社會扶貧資金的使用權在出資方和村委會，扶貧部門不考核，監督部門未納入審核重點，社會扶貧資金使用公開透明不夠，易發生損失浪費、違法違紀問題。如某部門與定點扶貧村委會在未經村民代表大會表決的情況下，用該部門扶貧幫扶資金13.40 萬元購買小車一輛，租賃給該部門下屬單位使用。

三、社會扶貧資金的審計思路

（一）社會扶貧資金目標的審計

社會扶貧資金的目標仍然是精準扶貧、精準脫貧。無論社會扶貧資金用于實施扶貧項目、用于壯大村集體經濟、投資入股新型農村經營主體，還是直接發放給貧困戶等，審計的重點都應關注各地定點幫扶貧、社會幫扶貧、個人捐贈等資金是否精準用于貧困村、建檔立卡貧困戶及發揮增收脫貧作用，揭示幫扶和捐贈資金效益不高、用于非扶貧領域建設，以及一些企業以幫扶貧為由享受扶貧項目優惠政策等問題。

（二）社會扶貧資金管理的審計

1.社會扶貧資金籌集的審計。針對社會扶貧資金籌集來源分散、到位方式多樣的特點，審計的重點應是資金是否歸集到定點貧困村、貧困戶。一是省市縣三級黨政軍機關、企事業單位的幫扶資金是否撥付到村賬。定點貧困村是幫扶資金使用的主體，資金不到村賬不確認為幫扶資金。避免幫扶資金出資方越俎代庖，直接使用幫扶資金，一旦出現矛盾和失誤不好定責。二是社會各界、個人捐贈的幫扶資金，除了零散直接給付貧困戶的現金、實物，其他的均應記入村賬。通過慈善總會籌集的資金、實物應登記入村賬；社會各界、個人（包括黨政軍機關、企事業單位）直接捐贈給貧困戶的資金、實物應登記臺賬，便于統計上報。

2.社會扶貧資金使用的審計。對于撥付到村賬的社會扶貧資金，應該等同于財政扶貧專項資金的審計。重點關注社會扶貧資金使用的精準性、真實性和合規性。一是幫扶資金的使用是否符合批復的實施方案所規定的用途。對于改變資金用途的支出，須查看社會扶貧資金出資方的批準文件、村民代表大會表決記錄、上級扶貧部門報備的證明等。二是全面收集縣級相關部門安排和實施的涉農項目資料、縣鄉扶貧專賬報賬資料以及鄉鎮政府經費賬、村級經費賬等財務資料，采取集中審查和核對的方法，對社會扶貧資金項目與其他涉農項目進行橫向核查，對縣、鄉、村三級資金撥付和使用進行縱向核對，從中發現疑點和問題。通過審查村賬的其他收入、捐贈收入及支出實際情況，揭示利用虛假項目、虛假合同、虛假人員名單等虛報冒領、騙取套取幫扶資金的問題。三是通過審查村賬幫扶資金的實際支出情況，查看是否用于發放村干部獎金福利、公款吃喝、招待送禮、公款旅游等，揭示將社會扶貧資金用于非扶貧領域的問題。

3.社會扶貧資金考核的審計。社會扶貧資金應納入政府統籌規劃和實施方案，也應該納入政府扶貧資金績效考核。重點關注社會扶貧資金是否在政府扶貧部門備案及納入統計報表、政府扶貧部門是否參與驗收、政府扶貧資金績效考核是否對社會扶貧資金全覆蓋的問題。

（三）社會扶貧資金項目的審計

社會扶貧資金一旦投入扶貧項目，就不屬于黨政軍機關、企事業單位、社會各界、個人的自有資金，其投入方只有建議權、監督權，而沒有使用權。社會扶貧資金項目的審計應該等同于財政扶貧專項資金項目的審計。

應重點關注社會扶貧資金項目是否經過村民代表大會集體表決；社會扶貧資金投入方、村委會干部，是否存在利用職權干預工程招投標、插手工程建設并從中謀利等問題。重點揭露社會扶貧資金項目虛估冒算、虛假驗收，導致出現嚴重質量問題以及項目建設資金被違規侵占等。一是未按規定招投標的問題。通過查閱項目工程建設資料，審查符合招投標條件的工程項目是否按規定進行了公開招投標，有無將應公開招投標的工程采取議標、邀請方式發包或虛假招投標，以及指定發包扶貧項目工程等問題。二是審查違規轉包分包非法謀利的問題。查閱工程合同、工程建設資料（重點查閱監理施工日記，發包方、監理方和施工單位三方簽字的工程進度表），并與工程款的收款方進行對照分析，審查項目資金實際收款人與繳納投標保證金的單位或個人、施工合同中的承包人是否一致，審查虛估冒算和轉包分包扶貧項目工程等問題。三是審查社會扶貧資金投入方、領導干部違規承接工程和插手工程建設等問題。將扶貧項目工程施工合同中的承包人、投標保證金繳款人、扶貧項目資金實際收款人與編制部門提供的財政供養人員名單、組織部門提供的村干部名單等進行對照審核，審查社會扶貧資金投入方、領導干部插手工程建設、公職人員或村干部違規承接扶貧項目工程的問題。

（四）社會扶貧資金公開的審計

重點關注社會扶貧資金陽光化管理的情況，是否將資金來源、資金分配、實施項目、工作進度等信息及時向社會公開，是否流于形式不便于群眾了解情況和監督等。重點審計社會扶貧資金分配、使用、項目建設內容和進度等內容未按規定公示、公開、公告等問題。一是審查公示公開載體及平臺情況，是否存在陽光化管理制度執行不到位或未執行的問題。二是現場察看村級政務公開公示欄、公示地點及相關證明材料，主要核查村級社會扶貧資金來源、分配對象和額度，以及扶貧項目的建設內容、建設期限和進度、實施地點、承建單位或個人等情況，揭示村級社會扶貧資金及項目建設等情況未公示公開，公示公開的內容、渠道、方式、時限不清晰，以及公示公開流于形式等問題。