社會工作視角下社會救助的路徑研究

丁一帆，張 翼

（中南民族大學 民族學與社會學學院／民族社會發展研究團隊，湖北 武漢 430074）

社會救助對于實現社會資源的合理配置，維護社會的健康穩定發展起著至關重要的作用，一個國家的社會救助制度是否健全也從側面反映出社會保障制度是否完善。只有編織牢固的社會救助網，才能保證每一位社會成員不至陷入無法自拔的生存困境[1]。盡管我國社會救助成效顯著，但隨著經濟社會的快速發展，社會救助體系面臨著制度化建設滯后等問題，對于社會救助過程中對象選擇、救助標準、給付方式、管理體系都需要進一步的加強制度化管理建設[2]。在過去的二十多年中，中國社會發生了十分明顯的變化，社會轉型隨之到來，無論是社會結構還是社會關系都不同以往。在從傳統社會向現代社會轉變的過程中，對受困人群的救助工作再次受到了全社會的普遍關注。期間，針對這部分人群的社會救助工作次序展開，對緩解新的矛盾與社會問題起到了十分明顯的促進作用，受困人群的社會救助也因此成為一個重要的社會性課題。

一、社會救助的現狀及問題

社會救助是指當社會成員因各種原因，陷入生活的困境或自身權益無法伸張時，由國家或社會按照既定的程序和標準向其提供現金、物資或精神援助與支持的一種制度性安排，這種制度安排目的在于保障社會成員的基本權力，促進社會的和諧穩定[3]。

（一）社會救助的現狀

2014年頒布的《社會救助暫行辦法》是我國第一次為社會救助制定相應的行政法規，主要包括了三大方面即基本救助、專項救助和臨時救助，其中基本救助又含有最低生活保障和特困人員供養，專項救助則包括醫療、住房、就業等救助制度。從對受助者的供給情況來看，我國當前主要以經濟救助為主，輔以服務救助和實務救助[4]。此外，為協調社會救助政策實施者之間的橫向府際關系，優化各部門間協作模式，解決社會救助政策實施過程中出現的種種困難，自2017年2月起，縣級政府困難群眾基本生活保障協調機制在全國范圍內有序推進[5]。經歷了社會救助體系四十多年來的發展，我國目前建立了“8＋1”的社會救助體系，形成了以政府主體，協同社會組織多元互動的治理格局，標志著我國進入了具有中國特色的社會救助新階段。

（二）當前社會救助制度存在的問題

從社會平等的視角看，社會需要為受困人群提供更多支持，借此改變其生活狀況，維持合理的階層結構關系。但是，若不能有效解決社會救助體系運轉過程中產生的問題，不但會讓受困人群無法融入到正常的社會秩序中，還會加劇以下亟待解決的問題。

1.社會救助水平偏低

總體看來，當前我國社會救助水平偏低，主要表現為幾個方面。首先，在救助標準上表現為低保標準偏低，2018年4季度全國城市低保標準為每人每年6956.4元，農村平均低保標準僅為每人每月402.8元[6]。其次，在救助范圍上表現出低保覆蓋面偏窄，受制于嚴格的社會救助瞄準程序和近年來地方政府的追責機制，使部分干部產生逃避擔責心理，造成一些應該享有救助政策的困難人群沒有得到應有的社會救助，最終導致救助對象的數量持續下滑。再次，對于救助對象的服務供給不充足，長期以來我國社會救助方式偏向于現金及實物救助，利用“輸血式”的救助手段將現金等物資直接給予救助對象。由于救助過程中服務供給不到位，忽視了個人發展需求，導致救助對象在個人發展動力、心理健康、社會融入等方面產生諸多障礙，造成了救助對象的服務發展需要與救助初衷的偏離。

2.社會救助流程不規范

我國社會救助在經辦流程方面存在著規范性不到位、管理能力相對有限等問題。尤其在基層的救助管理流程方面，由于缺乏管理制度上的細節安排，使得整個救助流程顯得較為粗放和不嚴謹。對于救助對象信息的收集方面存在著核對機制不規范和識別精準度不夠的問題，救助過程中往往存在著瞄準偏差問題，瞄準是社會救助制度的重要環節，瞄準偏差則會導致資源漏出偏離、貧困人口社會參與有限、貧富差距持續拉大、返貧風險增強等問題[7]。救助流程中以單一的經濟指標作為識別標準，對受困人群的經濟狀態缺乏完備的調查程序，忽略了多維度精準識別的可能性，嚴重影響了社會救助的服務效能，增加了社會救助的實施難度。另外決策和管理上矛盾摩擦的出現，不僅說明我國現階段社會救助工作效率低下，影響了社會救助事業的健康發展，也說明在救助過程中信息的收集、經辦流程具有一定的滯后性，使社會救助的精準開展受到了一定的制約。

3.社會救助覆蓋面不均衡

從原則上講，所有符合救助標準的困難人群在生產生活、住房教育、醫療衛生等方面均可獲得相應的救助待遇。但由于現行的社會救助體系主要針對擁有本地區戶籍且由地方政府統籌管理的受困人群，有需要的人群需要向其戶籍所在地的政府申請社會救助福利，這就導致了不同地區的人群所享受社會救助福利的機會和待遇不均等，而對于流動人口來說，他們更難以有效享受應有的救助待遇[8]。另外，社會救助項目的疊加進一步放大了救助體系內在問題。在實際救助過程中，一些救助項目以一成不變的指標作為救助門檻，使社會救助項目出現疊加的問題，而這些門檻則成為了一部分救助對象的“保護傘”，比如，一些救助對象被反復救助，而真正需要救助的對象卻因沒達到救助門檻而被遺漏。同時各種“灰色因素”所產生的“無條件”受助者，加劇了社會救助的不均衡性，使得救助制度更加難以得到貫徹和落實。

4.退出機制不健全

在社會救助實施過程中，可能會使救助對象產生過度依賴的心理。救助對象在接受救助時產生的慣性依賴心理，將救助政策作為自己生存的“法門”，進而喪失了獨立擺脫困境的動力。究其根源，仍在于社會救助退出機制的不健全和諸多歷史性因素，如受助者將原本合理的制度過度歪曲化解讀，而地方政府為了維穩將救助政策作為“談判”條件，一定程度上成為了地方政府社會治理的工具，用以緩解社會矛盾、調停社會沖突[9]。這就使得尚不完善的社會救助制度承擔了其救助范圍以外的過多“責任”，而這些因素不僅滋生了受助者對于社會救助政策的依賴心理，使得退出機制不能有效實施，造成救助依賴風險地不斷升高，進而阻礙了社會救助制度的長效化進程。

二、社會工作參與社會救助的必要性和可行性

（一）社會工作參與社會救助的必要性

在當前經濟社會轉型期，無論是生產關系、政治關系還是產業結構、階層結構，抑或是人們的價值觀念，都發生了重要變化，其中的一些關鍵要素也因此變遷。在此過程中，伴隨著社會進步和人們生活水平的提高，包括受困人群在內的全部公眾都處在了新時代社會主要矛盾之中，只有不斷地、更好地滿足其訴求，才能有效緩解社會矛盾、促進社會和諧。但是，一個基本的事實是，囿于社會政策、社會利益分配制度中的一些不足，讓部分人群失去了平等的機會，仍處于低救助水平下。因此，需要厘清當前社會救助制度中存在的問題，并積極尋找可以斧正的措施，幫助困難人群重新回歸正常生活的秩序，促進社會健康運行。

在社會救助制度發展過程中，政府應把提升救助服務內涵作為其重點發展方向，將傳統的以現金、實物救助為主體的單一救助模式轉向生活保障、精神慰藉、能力提升、社會融入相結合的多元救助模式[10]，社會工作在社會救助領域發揮的作用在于以人為中心的價值理念和科學的工作方法，將社會工作引入對受困人群的社會救助之中，不僅可以讓社會工作回歸到專業本意，凸顯其專業價值，還能促進社會救助朝著社會服務的方向發展，實現社會救助理念與發展模式的轉型[11]。因此政府要鼓勵社會工作機構積極投身對受困人群的服務供給，提升社會救助的質量和效果。

（二）社會工作參與社會救助的可行性

為了使社會工作的參與更具有現實意義以及對受困人群面臨的困境做出積極反應，通過分析社會工作的服務、運行、評估監督機制以突顯社會工作參與社會救助的可行性。

第一，服務機制。針對受困人群的社會救助要充分滿足其生存和發展的需要，滿足救助對象的多樣化訴求，因此需要在全社會搭建起共建、共享、共治的社會救助局面。一方面，政府要轉變職能，以“服務型政府”的角色參與到受困人群社會救助之中，為社會工作的介入提供政策優惠和財政支持；另一方面，要為相關工作的開展創造有利條件，通過培養社會工作者隊伍，為社會救助承接更多服務，并借此實現社會工作和救助服務的對接。比如，一旦發現了需要救助的對象，就要對其進行初步研判、了解其需求、做出預估分析和備案，然后依據分析結果對特定的受困人群進行社會工作專業方法的介入，協助政府部門開展有針對性的救助服務。

第二，運行機制。一段時間以來，我國針對受困人群開展的社會救助服務采取了多元化的運行模式，而為了取得更為理想的救助效果。一方面要面向社會征集社會救助的志愿者，或者通過向社會公眾籌集善款的形式促進救助活動的進行；另一方面，為了確保社會工作與社會救助的良性對接，還需要不斷提升社會工作機構和社會工作者的專業技能。為此，政府部門需要委托第三方機構針對社會工作開展等級評價，為其承接社會救助服務制定嚴格的規定和評價標準，確保所有社會工作者都能夠持證上崗。當然，在此過程中，無論是對社會工作的評級還是對人員工作經驗的評定，都要按照相關規定執行，只有使之處在考核、評估之中，才能讓受困人群獲得持續性的、良好的社會救助。

第三，評估監督機制。為了讓受困人群獲得更為理想的社會救助，包括社會工作在內的各項工作都要同步發力，以便讓社會工作機構和社會工作者能夠更好的開展社會救助服務。而為了確保上述工作順利推進，需要形成以政府、社會力量、社會工作人員為主要載體的監督體系，通過對社會救助的外部督促和內部監督，確保救助對象能夠獲得理想的服務。同時，救助對象可以針對其疑問或者不滿意的地方，向政府部門或者主管部門進行反映，即便是普通的社會公眾，也可以針對受困人群社會救助服務的不公平、不公正等現象進行反映，通過對救助行為的外部監督，確保相關工作的順利開展。

三、社會工作參與社會救助的一般路徑

由于受困人群是一個相對性的概念，因此在任何社會中，受困人群都會存在，永遠不會消失。所不同的是，在不同時代、不同國家、不同地區，解決受困人群問題的有著不同方法。我國在經過了改革開放40多年的發展之后，身處現代社會之中的社會工作者正在以專業化的角色進行解困救難的行動，這對社會救助來說是極大的補充。社會工作作為一類職業化的助人活動，不但有助于解決受困人群的困難、維持社會秩序，還因其具有先天優越性，使我國社會工作介入受困人群不斷取得新的成績，相關工作正沿著更為科學、更專業的路徑發展和行進。

（一）社會行政路徑

對受困人群提供支持被認為是政府的重要責任，一段時間以來，我國政府在社會救助網絡中發揮著主導作用，而社會行政則是將社會政策轉為具體社會福利的過程，它在社會服務及社會福利體系中起著不可替代的作用。社會行政人員一方面利用對政策方向的正確把握，高效地配置、協調各種社會資源，另一方面又可以協助社會工作者，拓寬其服務領域，使社會工作者能夠在更大范圍內對受困人群提供幫助，從而提高社會救助水平[12]。

第一，將社會政策轉化為具體社會行動。受困人群的社會政策即國家或機構為增進受困人群福祉、解決由此產生的社會問題所形成的基本原則和規定，而通過社會行政這一轉換機制，不僅將宏觀的社會政策具象化，還具備了對政策的解釋功能。此外，為受困人群制定相應社會政策時，社會行政需監管政策執行和落實情況，其中包括明確政策執行者的目標和責任、厘清他們所具有的權力和資源、規定政策落實的期限和檢驗標準等。

第二，妥善管理服務機構。社會工作機構以其開展直接服務為特點，協助社會行政人員將相應的社會救助政策轉變為具體的服務。為了使社會工作機構能夠有條不紊地開展活動，行政人員需制定出一套行之有效的規則，使社會工作機構可以長效化的運轉。另外，作為機構的管理者和行動者，行政人員有必要對機構的新員工開展教育督導工作，使他們保質保量地實施服務。

第三，總結服務經驗，完善社會政策。社會行政人員的職責不僅在于高效地落實社會政策，還要根據具體情況來完善政策內容。社會政策的合理性可以在理論上加以佐證，但是其可行性則需要政策的執行者在具體的服務實踐過程中進行檢驗，因此，社會行政人員就具備了評價社會政策可行性的條件和能力，通過對服務經驗的總結向決策者提供意見，修訂和完善政策，以提高社會服務水平。

（二）救助流程路徑

由于我國當前社會救助流程規范度不夠，對于受困人群的識別缺乏精準度，所以引入第三方機構——社會工作機構，旨在幫助受困人群調節家庭與社會關系，消除社會歧視和重構社會支持體系，使之能夠更好的適應社區與社會環境。

第一，依托個案輔導。社會工作者以家庭和個人為著眼點，將受困家庭作為服務對象，以個案服務的手段，幫助發生問題或者出現危機的受困人員及其家人提供個案輔導與支持服務，以協調家庭關系、改善其對社會的認知。辨別服務對象的類型是個案輔導的首要環節，需要對服務對象進行初步的了解和預估，對于服務對象的問題和需求有著精確的把控，這就彌補了社會救助體系中對于受困人群識別不精確的問題。而且個案輔導是一個循環往復的過程，需不斷地對服務對象進行評估和總結，并根據服務對象的改變情況，動態地調整工作和幫助對策，為服務對象提供最大程度上的幫扶。

第二，借助小組工作技巧。小組工作在于借助團體的形式，幫助受困人群改善生活質量，并通過對受困人群家庭提供教育和培訓服務，以此提升其適應生活的能力，改變外界對他們的歧視態度，使之能夠更好的融入社會。針對社會救助體系中救助效率偏低的問題，利用小組工作技巧不僅可以幫助問題相近的受困人員克服個人問題，治愈他們所遭受的創傷，最大限度地發揮個人潛能，促進增長健康的社會情緒，還可以通過利用小組成員自身的資源作為支持，在相互溝通之中相互影響，實現態度和行為的轉變，大大提升社會救助效率。

第三，社區工作的協作支持。社區工作是以整個社區和社區中的居民為服務對象，提供助人的、利他服務的一種社會工作專業方法[13]。從社區調查入手，使社區工作者較快的了解社區環境，建立社區聯系，利用社區救助資源為受困人群提供服務，使社區居民間互幫互助，建立起受困人群對社區的依賴感和歸屬感。使社區社會工作者更有效的服務于社區，更精準地為受困人群進行幫助與服務。

（三）能力提升路徑

能力提升服務是指社會工作者幫助受困人群及其家庭轉變思維觀念，通過發掘個人潛能和學習謀生技能，逐步消除對社會救助的依賴。

第一，對生活上存在困難的受困人群提供必要的能力幫助，并將其視為社會工作者的主要任務。通過個人能力評估，使之能夠明確自身的興趣、特長，以便有針對性的為其提供知識、技能等方面的服務。并通過鼓勵引導，幫助受困人員重獲自信和社會資源，激發其內生動力，以實現從“輸血”向“造血”的轉變。

第二，為受困人群提供能力與職業幫扶。針對受困人群的職業目標與職業特征，通過調研和分析，采取有效措施對其進行幫扶，并進行能力結構優化，有針對性地提供職業規劃和能力提升計劃。正是由于受困人員不具備相應的人力資源優勢，導致他們在求職謀生道路上一再受挫，從而發展為消極避世的不良心態。而社會工作者將受困人群的全面、可持續發展作為幫扶目標，通過增進受困人群的人力資源優勢，掃清其經濟參與障礙，幫助他們重構社會和經濟性資本，并協助有潛力的受困人員再就業和自主創業。

第三，發掘受困人員自身潛力。受困人群通常表現為收入低下、生活難以維系，究其原因則是能力和機會的不足。因此，在對受困人群進行社會救助時，不僅要關注個人福祉的提升，更要注重受困人群自我潛力的激發、重歸正常生活的信心和勇氣，同時社會工作者在幫助受困人員時，要更多關注服務領域的供給，賦予受困人群改善自我能力、發展自我潛力的機會和能力。

（四）心理疏導路徑

社會工作者在介入社會救助工作時，需要重點對虐待、忽略、暴力等案件予以關注。期間，既要評估救助對象的心理健康狀況，還要為其提供心理輔導。對社會救助來說，心理疏導的科學性、強實踐性能夠引導受困人群產生積極的心理變化。因此，作為一項綜合性的再教育過程，對救助對象開展心理疏導異常重要。

第一，同救助對象建立互信關系。社會工作者和救助對象在交往當中需要以互信關系為“載體”，幫助其提高自信力，產生積極生活、努力工作的動力。第二，營造社會救助的良好環境。在進行心理疏導時，需要輕松的外部環境，這不僅可以讓救助對象放松心態，主動清除心理障礙，還能消除自卑、重拾自信。第三，注意傾聽。社會工作者在完成上述工作之后，積極引導救助對象傾訴其內心的困惑，在認真傾聽的過程中，對相關問題進行解答，幫助他們快速走出心理陰影。第四，擴大社會公平。社會工作者由于秉持“以人為本”的助人理念，更容易與救助對象達成情感上的共鳴，在幫扶過程中，社會工作者既協助了社會公共管理活動，同時也推動了社會對于這一群體的支持與關注，增強了他們的存在意識，這對于降低社會矛盾、維護社會和諧穩定具有重要意義。

（五）資源鏈接路徑

政府在社會救助過程中充當著指揮員的作用，但由于救助涉及面較大、范圍較廣，容易產生覆蓋面不均衡的問題，因此在社會救助過程中政府需廣泛動員多方社會資源，營造多元救助模式，通過資源鏈接服務，挖掘市場、社區、家庭等內在資源優勢，克服政府資源分布方面的不均衡問題，最大限度的利用有限的政府資源。社會工作者通過資源鏈接服務，幫助受困人群鏈接生活、學習、就業、醫療、衛生等方面的各類資源——政府資源或者社會資源，同時，融合更多力量為受困人群提供社會救助服務，系統化的彌補現有資源的不足。

第一，引入式鏈接。在對受困人群開展社會救助時，社會工作者要進行社區走訪、主動聯系救助對象和求助群體，對其內在需求和實際困難進行綜合評估。重點對因病、因殘等原因產生的經濟困難進行救助，引導他們申請城鄉低保、醫療救助和臨時救助等。第二，牽線式鏈接。在我國，由于歷史和現實因素的影響，還有部分受困人群沒有得到政策的覆蓋，對這部分受困人群來說，社會工作者需要以牽線搭橋的形式為求助者、受困者尋求多方面的“支援”。比如，社會工作者可以在網絡上幫助求助者進行募捐，或者協助受困者申請慈善救助，也可以挖掘民間資源為其提供經濟和生活上的補充。而對那些超出社會工作者能力范圍的受困人群，則可以通過跨專業合作的形式，將其轉介至相應的社會服務機構。第三，引導式鏈接。利用機構的社會影響力和品牌效益，提供多種公益項目類型供捐贈者選擇，引起社會對受困人群的關注度，達到廣納社會資源、救濟一方水火的目的。

（六）宣傳倡導路徑

宣傳倡導服務指的是社會工作者協助受困人群更為詳細、全面地了解政府的社會救助政策、制度和手段，及時而有效地向政府反饋社會救助政策執行當中的效果和不足。通過這種上情下達、下情上達信息溝通網絡的建立，可以很好的促進社會救助政策的推行。第一，救助培訓。在社會救助過程中，需要通過宣傳讓更多受困人群參與社會救助培訓，社會工作者也要組織救助對象進行自我學習和訓練。期間，社會工作者除了要了解社會救助的政策知識，還要把相關政策知識向救助對象進行宣傳與推介。第二，效果反饋。社會工作機構和社會工作者要對社會救助的政策執行情況開展調研工作，在匯總了相關數據之后，可以會同專家、服務提供者以及服務使用者等為社會救助工作提出意見和建議，為政府有關部門的決策服務。

（七）優化退出機制路徑

社會救助的標準是以“人”作為指標進行度量的，其中涉及生活的諸多方面，是一項系統性的社會工程。本著平等、尊重、個別化等社會工作基本倫理準則，在救助過程中拉近“救”、“助”兩者間的距離，使救助對象產生信任、親切的感受，從而更容易接受工作者的協助，接納工作者的安排[14]。

第一，建立公平的互動關系。就關懷主體及受困人群自身的互動關系上來看，實施關懷的一方不管是社會組織或者政府，通常具備較高的社會政治、文化、經濟地位，而受困人群本身就處于較低的社會地位，這種身份間的不平等關系，往往使兩者間形成一種上層對下層“單向而強勢”的關懷。對于受困人群而言可能會在受助期間產生適得其反“羞辱感”，使得這種“單向、強勢”的關懷成為受困人群難以消化的“施舍”。因此，需在關懷方和受困人群之間構建一種平等互動的良性關系。不僅在物質上給予他們幫助，還需要形成情感上的傳遞和共鳴，充分尊重受困人群的尊嚴，發揮受困人群的自決能力，使其不僅得到物質上的滿足，還能得到人格上的尊重。

第二，形成長效關懷機制。以往對于受困人群的關懷通常只在春節、重陽節等特殊的日子里“大肆渲染”地表現出來，只是一種臨時性關懷，形式單一且多流于表面。因此要把“臨時性關懷”轉為“長效性關懷”，優化關懷的手段，根據受困人群間的差異性，突出受困人群的主體地位，有針對性地開展關懷活動。同時建立健全長效心理評測機制，通過對受困人群心理狀況的長期跟蹤測量，形成一條長效化的社會心理監測、預警機制，協助受困人群達到心理健康的狀態，實現全面發展。

第三，強調受助者自決。社會工作者不是單方面地為受困人群提供擺脫困境的幫助，而是以分擔、支持、提示的方式使受困人群認識自身的處境與潛能，從而提高其自主解決問題的能力，促進自身的發展。社會救助制度不是受助者逃避現實的法寶，也不是其滋養懶惰心理的溫床，因此需要社會工作者協助行政人員以發展的角度使受困人群具備改變現狀的能力，避免受助者產生救助依賴，有利于增進其自我效能感，減少社會排斥，使他們獲得自決的信心和能力[15]。

四、結束語

在我國傳統社會中，針對受困人群的社會救助以政府為實施主體，政府工作除了要制定最高的政策性文件外，還要負責走訪受困人群及其家庭以便核對信息或者上門解決實際困難。但是，一直以來，政府對受困人群的社會救助以物質救助為主，大多數程序均親力親為，可成效一般——只確保了受困人群生存的基本權利，生存質量的提升沒有被提上工作日程。可以說，這種“大政府、小社會”的社會救助狀態已經不適用于今天的中國，針對受困人群的社會救助也要從生存型救助轉向發展型救助。而這種戰略性轉變除了需要政府的角色重新定位外，還要通過社會工作機構等社會組織的介入，讓針對受困人群的社會救助凸顯出專業性、服務性的特征，以便為救助對象提供更具成效的社會救助服務。