地方政府治霾政策的社會風(fēng)險防范機制研究

楊新欣

（中共濟南市委黨校、濟南市社會主義學(xué)院公共管理教研部，濟南 250100）

2013年開始，霧霾在全國范圍內(nèi)大規(guī)模爆發(fā)，七分之一的國土面積受到污染，引發(fā)了全社會對于大氣污染治理問題的高度關(guān)注。為了回應(yīng)公眾對“藍(lán)天白云”、“繁星閃爍”美好生活的訴求，各地政府紛紛出臺“精準(zhǔn)治霾”、“鐵腕治霾”、“科技治霾”等一系列措施，取得了積極的政策效果。但同時，地方政府在制定和實施治霾政策的過程中卻面臨“災(zāi)難悖論”，它既是化解“十面霾伏”大氣環(huán)境風(fēng)險的有效公共產(chǎn)品和制度設(shè)計，又是孕育各種社會風(fēng)險因素的載體，一旦風(fēng)險轉(zhuǎn)化為危機，必將消減治霾政策的有效性，陷入治理困境。所以，對于地方政府治霾政策的社會風(fēng)險因素必須加以高度重視和系統(tǒng)防范。

一、西方社會風(fēng)險理論以及我國公共政策風(fēng)險研究的主要成果

（一）西方社會風(fēng)險理論的主要成果

從20世紀(jì)50年代開始，伴隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，西方國家爆發(fā)了環(huán)境污染、瘋牛病、核泄漏等一系列突發(fā)社會風(fēng)險，引發(fā)西方學(xué)界開始從風(fēng)險的視角反思現(xiàn)代性的本質(zhì)，并從多學(xué)科視角開展社會風(fēng)險研究，形成了社會風(fēng)險理論研究的三大學(xué)派。

1.風(fēng)險社會理論學(xué)派

1986年，切爾諾貝利核電站核泄漏事件震驚世界，也成為社會風(fēng)險研究的歷史轉(zhuǎn)折點。同年，德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克發(fā)表《風(fēng)險社會》一書，提出了著名的“風(fēng)險社會”理論，成為社會風(fēng)險研究的奠基理論。貝克強調(diào)，現(xiàn)代化進(jìn)程帶來了不可避免的、巨大的技術(shù)性風(fēng)險，人類社會正超越工業(yè)社會進(jìn)入高風(fēng)險社會，“生活在文明的火山上”。風(fēng)險社會理論從八個方面闡述了風(fēng)險和風(fēng)險社會的概念：一是風(fēng)險是介于安全與毀滅之間的特定中間地帶；二是風(fēng)險使未來成為影響當(dāng)前行動的參數(shù)；三是風(fēng)險既是事實陳述，也是價值陳述；四是風(fēng)險不可控制，控制風(fēng)險可能導(dǎo)致更大的危險；五是對風(fēng)險的判斷建立在不確定知識的基礎(chǔ)上；六是風(fēng)險具有本土性和全球性；七是風(fēng)險通過具體的沖突得以體現(xiàn)；八是風(fēng)險社會抹殺了自然與文化之間的明顯界限。［1］隨后，英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯成為風(fēng)險社會理論的構(gòu)建者，更強調(diào)制度性風(fēng)險，認(rèn)為現(xiàn)代社會相對于傳統(tǒng)社會，更多的是人為制造的風(fēng)險。

2.風(fēng)險文化理論學(xué)派

英國學(xué)者斯科特·拉什認(rèn)為風(fēng)險是心理認(rèn)知的結(jié)果，來自于社會文化建構(gòu)，不同群體對于風(fēng)險的應(yīng)對都有自己的認(rèn)識，社會結(jié)構(gòu)變遷由社會政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和自然風(fēng)險三種不同的“風(fēng)險文化”引起。凡·普里特威茨提出了著名的“災(zāi)難悖論”理論，認(rèn)為我們在風(fēng)險社會中認(rèn)識到本來用來解決問題的手段反而引起了新的問題，陷入災(zāi)難的“惡性循環(huán)”。

3.新風(fēng)險理論學(xué)派

以勞更關(guān)注新興風(fēng)險，認(rèn)為風(fēng)險社會的來臨是由于出現(xiàn)了新的、影響更大的風(fēng)險，如極權(quán)主義增長、種族歧視、貧富分化、民族性缺失等，以及某些局部或突發(fā)事件導(dǎo)致或引發(fā)潛在的社會災(zāi)難，比如核危機、金融危機等。

（二）國內(nèi)公共政策風(fēng)險研究的主要成果

社會風(fēng)險理論雖然誕生于西方文化語境中，卻對處于“高速壓縮式現(xiàn)代化”的中國社會發(fā)展提供了深刻啟示。2003年，非典疫情引發(fā)了從公共衛(wèi)生到經(jīng)濟、社會等方面的系統(tǒng)性風(fēng)險，深刻印證了社會風(fēng)險理論對于風(fēng)險高度不確定性的判斷，反思與防范社會風(fēng)險迅速成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的全新課題，特別是政策風(fēng)險問題。

1.防范公共政策風(fēng)險成為轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險治理的重要內(nèi)容

中國人民大學(xué)課題組唐鈞教授等人通過調(diào)研分析我國社會風(fēng)險治理的現(xiàn)狀，提出轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險治理的重點，包括應(yīng)對突發(fā)事件、防范公共政策風(fēng)險、開展公共資源風(fēng)險治理、保障權(quán)力公正性四個方面，并提出建立公共政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制與問責(zé)制度，在政策周期全流程中強化監(jiān)管，在公共政策決策程序、執(zhí)行效率、社會效益等方面開展全面風(fēng)險治理。［2］

2.政府在制定和實施治霾政策過程中存在潛在的社會風(fēng)險

吳柳芬、洪大用提出治霾政策制定和實施是公眾參與和政府主導(dǎo)雙重力量共同作用的結(jié)果，目前治霾政策應(yīng)急性特征較強，相對缺乏專業(yè)技術(shù)支持，在政策實施過程中會帶來一些潛在的社會風(fēng)險。［3］郝雅立、溫志強則以“重污染天氣天津限行令烏龍事件”為例，政府部門信息“打架”，形成霧霾預(yù)警和應(yīng)對的“烏龍事件”，損害了政府的公信力。［4］說明地方政府部門在政策規(guī)劃和實施中會人為制造一定的風(fēng)險，進(jìn)一步增加政策成本和社會風(fēng)險。

3.設(shè)計公共政策的社會風(fēng)險評估模型

2005年初，四川遂寧在全國率先出臺了《重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度》，明確規(guī)定新工程項目未經(jīng)穩(wěn)定風(fēng)險評估不得盲目開工，評估出的嚴(yán)重隱患未得到妥善化解不得擅自開工，并逐步將評估范圍擴大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重大事項。《十二五規(guī)劃綱要》正式提出，“建立重大工程項目建設(shè)和重大決策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”，“完善重大事項決策機制，建立健全公眾參與、專家咨詢、合法性審查、風(fēng)險評估以及集體討論決定的決策程序”。［5］黨的十八大提出要各地穩(wěn)步推進(jìn)重大決策社會風(fēng)險評估機制。十八屆四中全會進(jìn)一步明確指出“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。［6］近年來國內(nèi)學(xué)者運用定量與定性相結(jié)合的研究方法，針對食品安全政策、環(huán)境政策、社會保障政策、重大決策網(wǎng)絡(luò)輿情等，設(shè)計公共政策的社會風(fēng)險評估模型，確定風(fēng)險等級，并提出相應(yīng)的風(fēng)險防范建議。

總體來看，西方社會風(fēng)險理論為我國公共政策風(fēng)險研究奠定了理論基礎(chǔ)，而國內(nèi)關(guān)注地方政府治霾政策社會風(fēng)險的研究仍缺乏系統(tǒng)性，或是運用社會風(fēng)險理論宏觀研究生態(tài)環(huán)境治理，或是研究公共政策制定、執(zhí)行等具體環(huán)節(jié)。本文以山東省會城市圈大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制以及濟南市“精準(zhǔn)治霾”政策作為實證研究對象，提出構(gòu)建地方政府社會風(fēng)險防范機制的有效路徑，對于增強地方政府治霾政策成效，推進(jìn)地方政府風(fēng)險治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

二、地方政府治霾政策體系的主要內(nèi)容及其社會風(fēng)險因素分析

公共政策體系從縱向?qū)用鎰澐郑梢苑譃楹暧^層面的總政策、中觀層面的基本政策和微觀層面的具體政策，地方政府治霾政策體系也可依此劃分。

（一）地方政府治霾政策體系的主要內(nèi)容

以濟南市治霾政策為例，濟南市面臨地理位置、地形、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等“先天”不利的治霾條件，經(jīng)過不斷努力，已經(jīng)建立起重污染天氣聯(lián)合會商、應(yīng)急后評估機制，對污染發(fā)生范圍、持續(xù)時間和濃度峰值跟蹤研判機制等一系列治霾機制，形成了精準(zhǔn)治霾、科學(xué)施策的政策布局。

1.宏觀層面的政策導(dǎo)向（總政策）

一是黨和國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政策布局。黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，確立了以PM2.5防治為重點的大氣污染治理政策目標(biāo)。2012年，環(huán)保部等部門聯(lián)合發(fā)布《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》,要求嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，旨在形成環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的“倒逼傳導(dǎo)機制”。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次確立了生態(tài)文明制度體系；國務(wù)院出臺《大氣污染防治行動計劃》，提出了五年行動目標(biāo)；2015年，十八屆五中全會提出牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念；實施史上最嚴(yán)的新《環(huán)保法》，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度前所未有；中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了全面部署。2016年，新修訂的《大氣污染防治法》實施，被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保單項法。2017年，黨的十九大提出生態(tài)文明建設(shè)的總體指導(dǎo)思想，即“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，并提出建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度、政策導(dǎo)向等。二是山東省大氣污染治理的政策部署。為落實《新環(huán)保法》和“大氣十條”等目標(biāo)要求，2015年11月，濟南、德州、泰安、淄博、聊城、東營、濱州7市簽訂《省會城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議書》，建立協(xié)同治污、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動三大機制，初步形成了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的工作格局；2016年，《山東省大氣污染防治條例》開始實施；2017年，山東省出臺《山東省落實〈京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案〉實施細(xì)則》；同年，《山東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》發(fā)布。

2.中觀層面的戰(zhàn)略性政策（基本政策）

經(jīng)歷了2013年至2015年“十面霾伏”的嚴(yán)重考驗，濟南市始終把改善空氣環(huán)境質(zhì)量作為全市重點工作和“攻堅戰(zhàn)”，提出了治霾“不靠刮風(fēng)靠作風(fēng)”的政策導(dǎo)向。為貫徹國家及全省生態(tài)文明建設(shè)特別是大氣污染治理的任務(wù)要求，濟南市先后出臺了《濟南市大氣污染防治行動計劃》等一系列文件，立足“精準(zhǔn)治霾”，找準(zhǔn)污染源，精準(zhǔn)施策，構(gòu)建了包括調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化重點行業(yè)大氣污染治理，加強揚塵、秸稈焚燒、餐飲業(yè)油煙污染等污染源綜合治理，控制機動車等移動源排放，大力建設(shè)綠色生態(tài)屏障，創(chuàng)新環(huán)境管理機制，健全環(huán)境管理經(jīng)濟激勵政策，加強環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等內(nèi)容的全局性、戰(zhàn)略性政策體系，指導(dǎo)全市治霾工作取得了積極成效，逐漸實現(xiàn)了穩(wěn)步退出全國74個重點城市空氣質(zhì)量排名后十名的目標(biāo)。

3.微觀層面的具體措施（具體政策）

在戰(zhàn)略性政策體系的指導(dǎo)下，濟南市因地制宜，采取了一系列行之有效的政策措施。一是印發(fā)《濟南市深入推進(jìn)“十大行動”加強大氣污染治理十大措施》。將環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，通過媒體定期向社會公布；開展“啄木鳥行動”，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，宣傳先進(jìn)典型，曝光違法違規(guī)；建立約談機制，對各縣（市）區(qū)政府每月環(huán)境空氣質(zhì)量情況進(jìn)行排名并在媒體公布，連續(xù)2個月排名末位的，約談其主要負(fù)責(zé)人；完善問責(zé)機制，對屬地管理責(zé)任不落實、部門監(jiān)管不到位的，依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)。［7］二是發(fā)布《濟南市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》。在采暖季啟動Ⅲ級響應(yīng)時，鋼鐵、石化、電力、熱力、水泥、工業(yè)燃煤鍋爐、鑄造、醫(yī)藥等相關(guān)企業(yè)必須分類采取停產(chǎn)、限產(chǎn)、錯峰生產(chǎn)等措施。［8］三是出臺《關(guān)于加快推進(jìn)全市燃煤鍋爐淘汰改造工作的通知》，完成全市35噸及以下燃煤鍋爐淘汰、35噸以上燃煤鍋爐超低排放改造工作。四是出臺《關(guān)于開展高污染燃料控制區(qū)內(nèi)低空排煙設(shè)施集中取締行動的通知》，全力推進(jìn)低空排煙設(shè)施取締。五是出臺《關(guān)于深入推進(jìn)“小散亂污”企業(yè)、燃煤小鍋爐和低空排煙設(shè)施整治工作的通知》等，全力推進(jìn)“散亂污”企業(yè)取締。六是出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)濟南市重點行業(yè)揮發(fā)性有機物治理工作的意見》，推進(jìn)石化、有機化工、表面涂裝、包裝印刷等重點行業(yè)揮發(fā)性有機物治理。七是出臺《關(guān)于印發(fā)濟南市2017—2018年秋冬季工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)與運輸調(diào)控措施實施方案的通知》，深入推進(jìn)工業(yè)企業(yè)冬季錯峰生產(chǎn)。

（二）地方政府治霾政策的社會風(fēng)險因素分析

通過對山東省會城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制以及濟南市“精準(zhǔn)治霾”政策的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府治霾政策積極的政策效應(yīng)與潛在的政策風(fēng)險并存，必須加以科學(xué)研判和系統(tǒng)防范。

1.政策風(fēng)險意識弱化

沒有意識到風(fēng)險就是最大的風(fēng)險。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，治霾政策涉及到的相關(guān)政府部門、鎮(zhèn)（街）、（村）社區(qū)的干部普遍認(rèn)為，治霾政策措施是在嚴(yán)格執(zhí)行國家和上級的大氣污染治理工作部署，不會考慮是否引發(fā)社會風(fēng)險問題，缺乏專門的社會風(fēng)險評估程序和應(yīng)對措施。現(xiàn)實證明，治霾政策體系是由政府、企業(yè)、社會組織、居民協(xié)作配合形成的橫向與縱向交織的多元主體網(wǎng)絡(luò)，如果相關(guān)部門、基層干部缺乏足夠的政策風(fēng)險意識和防范機制，某一主體和節(jié)點出現(xiàn)的風(fēng)險問題，隨時可能通過政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全方位傳導(dǎo)和擴散，產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”和耦合效應(yīng)，從小風(fēng)險演變?yōu)榇箫L(fēng)險，從局部性風(fēng)險演變?yōu)槿中浴⑾到y(tǒng)性風(fēng)險，導(dǎo)致社會危機事件的發(fā)生。

2.管控政策針對性不足

根據(jù)《大氣污染防治法》和《濟南市大氣污染防治條例》要求，在重污染天氣條件下，政府可以采取企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)，限制部分機動車行駛等應(yīng)急措施。按照工信部和環(huán)保部的要求，采暖季期間濟南市對水泥、磚瓦窯、鑄造、炭素、醫(yī)藥、農(nóng)藥、火電、鋼鐵行業(yè)實施生產(chǎn)調(diào)控措施（停產(chǎn)、限產(chǎn)、錯峰生產(chǎn)）。當(dāng)前應(yīng)急管控和冬季錯峰生產(chǎn)政策存在“一刀切”問題，以行業(yè)來劃定停限產(chǎn)范圍，不以企業(yè)實際污染物排放水平來確定差別化的停限產(chǎn)范圍，缺乏針對性和科學(xué)性，不利于調(diào)動企業(yè)積極性，帶來企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)濟損失，引發(fā)商務(wù)糾紛，甚至導(dǎo)致行業(yè)市場波動，基礎(chǔ)原料價格上漲，帶來民生和社會穩(wěn)定問題。如齊魯制藥部分產(chǎn)品屬于國家基本藥物原料，如他唑巴坦國內(nèi)市場占有率超過70%，頭孢他啶和頭孢丙烯國內(nèi)市場占有率均在90%以上。采暖季停產(chǎn)造成市場短缺，臨床用藥告急，影響百姓正常用藥。

3.政策執(zhí)行不力

治霾政策執(zhí)行手段僵化、“加碼”執(zhí)行、政策資源不足等，可能引發(fā)社會風(fēng)險。以煤改氣、煤改電政策執(zhí)行為例。2017年是《大氣污染防治行動計劃》第一階段的收官之年，面對嚴(yán)格的考核問責(zé)壓力，各地方加快推進(jìn)完成煤改氣、煤改電工作，特別是處于京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市，工作任務(wù)較重。2017年底供暖季，山西、河北、河南等多地掀起新一輪環(huán)保風(fēng)暴，“一刀切”強制推進(jìn)煤改氣，居民被停暖受凍，一時間民怨沸騰，引發(fā)了嚴(yán)重的社會風(fēng)險問題。隨后，環(huán)保部緊急發(fā)文叫停“一刀切”，強烈的社會輿論才得以平息。同時，貧困地區(qū)煤改氣、煤改電工作存在較大難度。貧困用戶雖可享受部分補貼，但是開戶費、購買壁掛爐等費用較大，補貼政策結(jié)束后，散煤反彈的可能性較大，同時貧困地區(qū)距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)，氣源（電源）及管網(wǎng)（電網(wǎng)）建設(shè)難度大。煤改氣還存在氣源供應(yīng)不足問題。濟南市非采暖季日用天然氣流量達(dá)到85萬立方米，采暖季日用天然氣量將達(dá)到380萬立方米，極端天氣天然氣使用量將達(dá)500萬立方米，供氣的峰谷差比較大，嚴(yán)重考驗氣源的承載能力。

4.政策銜接不到位

工業(yè)燃煤涉及發(fā)改委、工信、商務(wù)、環(huán)保等部門，機動車尾氣涉及工信、公安、發(fā)改委、質(zhì)檢、交通運輸?shù)炔块T，“九龍治水”和監(jiān)管“碎片化”，難以形成監(jiān)管合力。一些部門出臺的產(chǎn)業(yè)政策與治霾減排關(guān)系不緊密，政策銜接不到位，環(huán)保部門政策參與程度低，執(zhí)法權(quán)力小。為治理工業(yè)污染源，各地對于鋼鐵等企業(yè)普遍采取停產(chǎn)搬遷、調(diào)整產(chǎn)能等政策，分流人員眾多，相應(yīng)的社會兜底政策銜接不及時、不到位，易帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險。如濟南市濟鋼集團搬遷，面臨兩萬多名職工的分流安置問題，社會兜底政策不盡如人意，有部分職工及家屬對安置政策不支持不理解，多次聚集上訪，影響社會穩(wěn)定。

5.聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同不足

近年來，各地普遍建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，這種機制屬于松散型的行政合作關(guān)系，在現(xiàn)實中面臨“集體行動”困境，容易引發(fā)社會風(fēng)險問題。一是缺乏充分的法律依據(jù)。新《環(huán)保法》和《大氣污染防治法》都為跨區(qū)域協(xié)同治理霧霾提供了法律依據(jù)，但是關(guān)于“區(qū)域”的法律地位不明確，府際間簽署合作協(xié)議的法律地位模糊，對于協(xié)調(diào)聯(lián)動和權(quán)責(zé)關(guān)系界定，缺乏權(quán)威性和約束力，涉及跨行政區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)等難以落實。二是缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測監(jiān)控指標(biāo)及處罰體系。可能帶來企業(yè)從環(huán)境污染限制較高地區(qū)向較低地區(qū)轉(zhuǎn)移的問題，造成霧霾跨界傳輸，影響治理效果，帶來社會風(fēng)險。如北京市采取最嚴(yán)格的治霾措施，卻因為周邊污染傳輸而抵消其效果。三是缺乏統(tǒng)一的補償機制、配套資金和技術(shù)投入。霧霾治理屬于屬地管理，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，霧霾治理水平也存在差距，如河北省在污染治理投入與技術(shù)水平等方面明顯不如北京和天津，在京津冀協(xié)同治霾機制下無力實施相關(guān)治霾措施。

三、國內(nèi)外治霾政策社會風(fēng)險防范的經(jīng)驗借鑒

（一）國外的經(jīng)驗借鑒

1.注重法律和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

英、美、德、日等發(fā)達(dá)國家治理大氣污染，都建立了完備的法律和排污標(biāo)準(zhǔn)體系，并成立專門部門負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督，增強法律權(quán)威性和約束力，防止出現(xiàn)合法性風(fēng)險。英國在1956年頒布了世界第一部空氣污染防治法——《清潔空氣法案》，逐步淘汰落后產(chǎn)能、實施清潔生產(chǎn)。德國在1974年出臺了《聯(lián)邦污染防治法》，完善重工業(yè)企業(yè)準(zhǔn)入機制，制定最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。日本法律確立了較高的違法成本，只要污染危害超限即使無過失也要承擔(dān)賠償責(zé)任。美國形成了以《清潔空氣法》為基礎(chǔ)、《大氣污染控制法》和《大氣治理標(biāo)準(zhǔn)法》為標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防控法律體系，由環(huán)境保護(hù)署專門負(fù)責(zé)制定環(huán)保法規(guī)，進(jìn)行科學(xué)研究。

2.注重政策的針對性

西方發(fā)達(dá)國家都為高能耗、高消費的工業(yè)化之路付出了沉重代價，深刻認(rèn)識到大氣污染治理關(guān)鍵是改變不合理的能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，所以都出臺了一系列調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、提升科技水平的政策措施，針對性強，減排效果明顯，帶動了產(chǎn)業(yè)體系平穩(wěn)升級，降低了對于市場和社會的沖擊。

3.注重市場激勵

美國最早提出實施排污權(quán)交易政策，允許排污權(quán)利像商品一樣在交易企業(yè)之間進(jìn)行交易，通過立法明確相關(guān)企業(yè)的排放限額，以這種市場行為控制污染物排放，激勵和約束企業(yè)主動改變高耗能、高污染的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。相對于行政強制手段，排污權(quán)交易制度更加符合市場規(guī)律，變被動為主動，大大降低了治霾減排政策給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來的風(fēng)險，減少社會成本，政策效果明顯，已被國際社會廣泛認(rèn)可和實施。

4.注重合作治理

英國最早建立多部門聯(lián)合治理體系，在1996年成立環(huán)境署，對于空氣、土地和水資源進(jìn)行全面系統(tǒng)治理，使得大氣污染治理與大氣環(huán)境保護(hù)走向綜合性、統(tǒng)一性治理之路。同時，西方發(fā)達(dá)國家特別注重培育非政府環(huán)保組織參與環(huán)境治理，廣泛使用生態(tài)標(biāo)簽，引導(dǎo)居民樹立環(huán)保意識，形成綠色健康的生活和消費方式。多元主體合作治理可以減少強制減排的“社會摩擦力”，形成“向心力”，防范社會風(fēng)險。

（二）國內(nèi)的經(jīng)驗借鑒

1.堅持全員聯(lián)動一盤棋

蘭州從霧霾深重的“黑蘭州”，迎來“蘭州藍(lán)”，穩(wěn)定退出全國十大空氣重污染城市，并在2015年巴黎氣候大會上榮獲“今日變革進(jìn)步獎”。蘭州模式的成功經(jīng)驗在于采取“人海戰(zhàn)術(shù)”，進(jìn)行網(wǎng)格化治理，把市區(qū)詳細(xì)劃分為1482個網(wǎng)格，所有街道、社區(qū)工作人員都兼任治污網(wǎng)格員，總?cè)藬?shù)達(dá)上萬名。除了各級黨委、政府外，環(huán)保、工信、質(zhì)監(jiān)、交通、公安等十多個黨政部門各司其職，干部對重點排污企業(yè)24小時駐廠監(jiān)察，紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對干部治污進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。通過全員聯(lián)動、群防群治，凝聚了社會共識與合力，降低了社會矛盾和風(fēng)險。

2.堅持聯(lián)防聯(lián)控系統(tǒng)治理

2000年左右，珠三角最早提出大氣復(fù)合型污染，針對PM2.5問題，制定系統(tǒng)減排方案，空氣質(zhì)量率先實現(xiàn)“整體達(dá)標(biāo)”。廣東省在國內(nèi)最早建立區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會議，將區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制寫進(jìn)政府規(guī)章，制定實施區(qū)域清潔空氣行動計劃。2014年，珠三角建立了世界上第三個（繼歐盟、美國南加州之后）區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)，其立體監(jiān)測、污染來源解析、污染預(yù)警預(yù)報、區(qū)域調(diào)控與決策支持等科技成果已廣泛應(yīng)用到國內(nèi)及港澳地區(qū)，走向珠三角、粵港澳區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控新時代。當(dāng)前珠三角、長三角、京津冀三個區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控國家科技支撐計劃項目，初步形成了系統(tǒng)化、精細(xì)化治霾機制和支撐技術(shù)體系，有利于治霾政策科學(xué)制定、精準(zhǔn)落實，實現(xiàn)環(huán)保、發(fā)展與民生同步發(fā)展，減少社會矛盾。

3.實施差別化管控

河南省在全國首創(chuàng)試行綠色環(huán)保調(diào)度制度，對大氣污染物排放實施差別化管控政策，以企業(yè)實際污染物排放水平來確定停限產(chǎn)范圍，綠色環(huán)保單位優(yōu)先生產(chǎn)，高污染單位限制生產(chǎn)。通過強化政策導(dǎo)向，鼓勵企業(yè)主動實施綠色環(huán)保改造，對違反管控要求的企業(yè)，依法依規(guī)查處，并通過必要的經(jīng)濟、行政手段，實施聯(lián)合懲戒和信用約束。這種差別化管控政策針對性和導(dǎo)向性更強，可以降低市場波動和社會風(fēng)險。

4.建立長效溝通渠道

成都市利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對治霾等熱點問題進(jìn)行深入調(diào)查分析，挖掘問題和矛盾的根源，制定應(yīng)對措施。并注重打造線上線下無線對接平臺，定期由政府主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和地區(qū)、市民代表、第三方組織和公共媒體共同參與，開展網(wǎng)絡(luò)理政面對面活動，“攤開來談”，傾聽民意民心民聲，解決民怨民憂民盼。市長兩次就霧霾問題在茶館召開座談會，與市民網(wǎng)友坦誠交流，現(xiàn)場參觀網(wǎng)友爭議最大的彭州石化企業(yè)，正視問題與矛盾，回應(yīng)社會關(guān)切，贏得了一致好評。

四、構(gòu)建地方政府治霾政策社會風(fēng)險防范機制的對策建議

面對高風(fēng)險社會的時代特征，為了回應(yīng)新時代人民對大氣環(huán)境的美好訴求，地方政府治霾決策必須將“防風(fēng)險”作為重大決策原則，構(gòu)建全面系統(tǒng)的治霾政策社會風(fēng)險防范機制，防范社會風(fēng)險轉(zhuǎn)化為社會危機事件。

（一）強化風(fēng)險防范意識、提高風(fēng)險化解能力

“備豫不虞，為國常道”。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要堅持底線思維，不回避矛盾，不掩蓋問題，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)。公共政策作為政府管理公共事務(wù)、分配公共利益的重要手段，直接關(guān)系人民的獲得感、幸福感和安全感。面對新形勢下我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險，各級政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部必須保持高度警惕，樹立全方位的風(fēng)險防范意識，將其融入公共決策和社會治理全過程之中，提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力。“既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。”地方政府要始終堅持“以人民為中心”的決策理念，嚴(yán)格遵循“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定”五大法定程序，關(guān)注解決人民最關(guān)心直接最現(xiàn)實的利益問題，變“關(guān)門決策”為“開門決策”，變“自上而下”決策為“自上而下與自下而上”決策相結(jié)合，協(xié)調(diào)不同利益群體、不同利益訴求的平衡點，求“最大公約數(shù)”，才能真正把風(fēng)險“擋在決策門外”。

（二）增強管控措施的科學(xué)性

治霾減排以行政強制權(quán)限制公民財產(chǎn)和出行權(quán)利、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，必須增強其科學(xué)性，保障企業(yè)和公民的合法權(quán)利不受侵犯。

1.嚴(yán)格治霾管控政策的法定程序

明確調(diào)研論證、征求意見、討論決定、公布實施等法定程序，對限行（限產(chǎn)）方式、處罰辦法、補償機制等具體事項，廣泛聽取公民和企業(yè)利益訴求、專家意見，保障程序和內(nèi)容的合法性、權(quán)威性。

2.建立符合地方實際的差別化管控政策

實現(xiàn)應(yīng)急管控“治標(biāo)”與常規(guī)管控“治本”相結(jié)合，加強科研團隊的科技攻關(guān)，根據(jù)能耗和環(huán)保指標(biāo)，建立污染敏感區(qū)和非敏感區(qū)，實現(xiàn)“一市一策”、“一企一策”，使企業(yè)錯峰、限停產(chǎn)條件更具針對性和精準(zhǔn)性，保障綠色環(huán)保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，限制高污染企業(yè)污染行為，引導(dǎo)企業(yè)和社會樹立綠色發(fā)展理念，維護(hù)正常的生產(chǎn)和生活秩序，降低生產(chǎn)調(diào)控帶來的經(jīng)濟波動和社會風(fēng)險。

（三）健全政策風(fēng)險的監(jiān)測、評估和預(yù)警機制

1.建立全方位的政策風(fēng)險信息監(jiān)測機制

目前我國還沒有建立起統(tǒng)一的政策風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系，各地都在積極探索。以濟南市為例，應(yīng)整合現(xiàn)有資源，依托12345市民服務(wù)熱線的大數(shù)據(jù)平臺，基層網(wǎng)格化綜合治理平臺，宣傳、公安、信訪等部門的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測平臺，發(fā)揮專家及第三方機構(gòu)政策風(fēng)險監(jiān)測咨詢的作用，盡快建立涵蓋全市治霾政策體系內(nèi)所有政府部門以及基層村鎮(zhèn)、街區(qū)的政策風(fēng)險信息監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，形成決策前和實施中風(fēng)險監(jiān)測全覆蓋，線上與線下全融合，實現(xiàn)風(fēng)險數(shù)據(jù)信息的實時收集、分類、匯總。

2.建立科學(xué)的政策風(fēng)險評估機制

改變傳統(tǒng)的“成本—收益”政策評估標(biāo)準(zhǔn)，確立“收益—風(fēng)險”政策風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，建立定性和定量相結(jié)合的治霾政策風(fēng)險評估機制。一是根據(jù)中央關(guān)于重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求，建立定性評估機制。黨的十八大報告強調(diào)，凡是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大項目的決策事項，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，尤其是社會穩(wěn)定方面的風(fēng)險評估。治霾政策社會風(fēng)險的定性評估主要包括：其一是合法性評估，主要測評治霾政策制定是否符合黨的路線方針政策和法律法規(guī)，政策調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對象和范圍界定是否準(zhǔn)確，政策、法律依據(jù)是否充分。其二是合理性評估，主要測評治霾政策出臺實施是否符合五大發(fā)展理念的要求；是否反映絕大多數(shù)群眾意愿和利益需求，得到大多數(shù)群眾理解和支持；是否兼顧群眾現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益；是否兼顧各方面利益群體的不同訴求；是否遵循公開、公平、公正的原則。其三是可行性評估，主要測評治霾出臺實施是否征求廣大群眾意見；是否適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體水平；是否保持了相關(guān)有效政策的連續(xù)性和嚴(yán)密性；是否經(jīng)過嚴(yán)格的審查報批程序和周密的可行性論證，實施方案是否可操作。其四是可控性評估，主要測評治霾出臺實施是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否存在其它影響社會穩(wěn)定的隱患；是否有相應(yīng)的預(yù)測預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案；是否有化解不穩(wěn)定因素的對策措施。二是引入第三方評估機構(gòu)建立定量評估機制。發(fā)揮第三方評估專業(yè)的知識和技術(shù)優(yōu)勢，堅持獨立客觀的立場，設(shè)計制定符合地方實際的治霾政策風(fēng)險定量評估指標(biāo)體系，確定政策系統(tǒng)內(nèi)部和外部環(huán)境的風(fēng)險項、權(quán)重及相應(yīng)的風(fēng)險等級，得出可實施、暫緩實施或不實施的評估結(jié)論。暫緩實施、不實施或者終止實施的治霾決策重新決策時必須重新按照評估程序開展風(fēng)險評估。三是引入公民參與評估過程。通過公告公示、走訪群眾、問卷調(diào)查、座談會、聽證會、網(wǎng)上平臺等多種形式，將民意充分反映到政策風(fēng)險評估結(jié)論之中，實現(xiàn)“魚缸效應(yīng)”，避免“關(guān)門決策”引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險和現(xiàn)實社會風(fēng)險。

3.建立高效的政策風(fēng)險預(yù)警機制

根據(jù)治霾政策風(fēng)險監(jiān)測與評估的結(jié)果，對于存在較高社會風(fēng)險、可能引發(fā)社會不穩(wěn)定問題的治霾政策，列出風(fēng)險源匯總及分布清單，通過政策風(fēng)險信息監(jiān)測平臺，定期向相關(guān)政府部門發(fā)布政策風(fēng)險預(yù)警，并提醒督促采取政策調(diào)整、政策終止等化解風(fēng)險的措施。

（四）打造協(xié)商共治的政策風(fēng)險治理機制

面對高度不確定的公共決策環(huán)境，地方政府必須改變封閉保守、行政命令式的公共決策方式，建立多元主體協(xié)商共治的政策風(fēng)險治理機制，匯聚最大合力、減少風(fēng)險的破壞力。

1.實現(xiàn)政策風(fēng)險治理主體多元化

發(fā)揮地方政府、企事業(yè)單位、社會組織、專業(yè)機構(gòu)、公民等主體的力量，構(gòu)建多元主體對于治霾政策風(fēng)險的協(xié)商共治機制。一是實現(xiàn)省會城市群聯(lián)防聯(lián)控常態(tài)化。建立省會城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律和標(biāo)準(zhǔn)體系，健全區(qū)域間、部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，相關(guān)問題法律處理機制，建立區(qū)域統(tǒng)一的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、處罰體系、補償機制、配套資金和技術(shù)投入，強化屬地管理和部門權(quán)責(zé)，增強聯(lián)防聯(lián)控權(quán)威性和約束力。成立高效權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，共同制定區(qū)域空氣質(zhì)量改善目標(biāo)及治霾措施，共享資源和信息，共同防范社會風(fēng)險問題。二是做好風(fēng)險溝通。加大傳統(tǒng)政務(wù)媒體、“兩微一端”政務(wù)新媒體以及專家學(xué)者對于治霾政策信息的宣傳解釋力度，并及時回應(yīng)社會輿情，減少社會不滿，避免社會恐慌及信任危機。暢通企業(yè)、社會組織和公民的訴求表達(dá)機制，充分發(fā)揮各方的資源優(yōu)勢，各司其責(zé)、共擔(dān)風(fēng)險，形成風(fēng)險共治的良好氛圍。

2.打造共建共享的協(xié)商治理關(guān)系

黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，“推進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，遇事多商量、遇事好商量、遇事會商量。為了有效地整合各種政策風(fēng)險治理資源，加強對于治理主體間的通力合作，必須通過廣泛的協(xié)商民主形式，包括政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等多種形式，開展平等對話，達(dá)成政策共識。如濟南市政協(xié)探索創(chuàng)建“商量”平臺，選擇關(guān)系全市經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾切身利益的題目，邀請政協(xié)委員、各界群眾、有關(guān)部門定期開展，新聞媒體全程參與，充分了解民情、反映民意、集中民智、增進(jìn)共識。濟南市城鄉(xiāng)社區(qū)基本形成了村（社區(qū)）——網(wǎng)格（樓宇）——樓單元三級協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，對于實現(xiàn)治霾政策風(fēng)險治理可以發(fā)揮積極作用，有助于防止風(fēng)險社會中存在的“有組織不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象，也就是責(zé)任主體不清、責(zé)任不明確問題，實現(xiàn)多元主體作為責(zé)任主體和監(jiān)督主體，共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險。

3.發(fā)揮第三方機構(gòu)的專業(yè)咨詢作用

建立第三方機構(gòu)專業(yè)風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警機制，規(guī)范第三方機構(gòu)行業(yè)管理，徹底清理“紅頂中介”，通報第三方評估機構(gòu)相關(guān)工作和等級評定情況，篩選確定實力強、業(yè)績突出的第三方評估機構(gòu)及其案例，優(yōu)先向社會推薦。并加大責(zé)任查究力度，對違反有關(guān)要求、出現(xiàn)重大問題的第三方評估機構(gòu)及其責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)，倒逼相關(guān)事項評估主體和第三方評估機構(gòu)有效落實各項措施要求，引導(dǎo)第三方機構(gòu)發(fā)揮科學(xué)性、客觀性、獨立性、公信力強的專業(yè)咨詢作用。

（五）建立風(fēng)險治理的責(zé)任分配和追究機制

政策風(fēng)險治理主體責(zé)任意識不強，加上風(fēng)險管理的績效難以實現(xiàn)量化考核，政府部門之間互相推諉、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁等問題加大了社會風(fēng)險危害的可能性，必須建立一套嚴(yán)格的風(fēng)險責(zé)任落實保障機制，明確各個主體的責(zé)任與義務(wù)。

1.強化各級黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

發(fā)揮黨委定向把關(guān)作用，守土有責(zé)、守土盡責(zé)，加強頂層設(shè)計和組織保障，推動加快構(gòu)建省、市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）多級聯(lián)動的治霾政策風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。

2.強化政府部門的主體責(zé)任

涉及環(huán)保、城管、信訪、交通、公安等相關(guān)部門，嚴(yán)格遵循“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定”法定決策程序，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策、治霾政策與社會托底政策有效銜接，加強內(nèi)部風(fēng)險評估和防范，打破部門之間、行業(yè)之間、政府與公民之間的“信息壁壘”和“數(shù)據(jù)墻”，實現(xiàn)治霾政策風(fēng)險的信息共享與多元共治。

3.明確企業(yè)和商戶的社會責(zé)任

改變一關(guān)了之、一拆了之的簡單做法，繼續(xù)大力推行企業(yè)“藍(lán)綠名單”，讓環(huán)保信用優(yōu)秀企業(yè)安心生產(chǎn)，對違法違規(guī)“散亂污”企業(yè)，依法關(guān)停取締，倒逼企業(yè)主動轉(zhuǎn)型升級。對與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的畜禽養(yǎng)殖、家庭小型加工點、群眾生活急需的小型經(jīng)營項目，如養(yǎng)殖場、洗衣店、餐飲店、饅頭店、洗車店等行業(yè)企業(yè)，兼顧部分群眾合理環(huán)保訴求與廣大群眾正常生產(chǎn)生活，尋求“最大公約數(shù)”。

4.發(fā)揮公民的參與和監(jiān)督責(zé)任

持續(xù)開展“啄木鳥行動”等形式多樣的公民監(jiān)督活動，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧化參與平臺，通過線上線下多種參與渠道，引導(dǎo)公民主動參與和監(jiān)督治霾行動，理性表達(dá)利益訴求，積極提供政策建議，緩解社會負(fù)面情緒，增進(jìn)包容理解，從源頭上減少社會風(fēng)險因素。