環境權入憲的冷思考

孔德震

(中共中央黨校 研究生院,北京 100091)

一、 環境權理論的變遷

(一) 環境權的概念及內涵

環境權是國際法和國內法廣泛使用的一個新型法律概念，對環境權存在兩種不同的認識：一種是“環境的權利”即自然環境擁有的權利，而不是人類對一個健康環境擁有的權利；另一種是“對環境的權利”即人類對環境的權利，是人類對環境認識的深化，充滿了對環境的重視和珍惜。

《斯德哥爾摩人類環境宣言》曾對環境權定義為：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”[1]1982年蔡守秋教授發表的《環境權初探》將環境權理論引入國內，關于環境權的定義問題引起了學術界的廣泛討論和研究，依據研究內容和范圍不同將環境權分為廣義環境權說和狹義環境權說。

持廣義環境權說的學者，有些主張環境權是環境法律關系主體有享用適宜環境的權利,也有保護環境的義務。[2]環境權是基本環境權利和基本環境義務的有機整體，相互聯系不可分割。有些主張環境權是人的一項基本權利，是新型人權，環境權的主體包括當代人和后代人，環境權的對象是人類環境的整體，環境權是由多項子權利組成的內容豐富的權利體系，它包括環境使用權、知情權、參與權、請求權。[3]還有些主張環境權是環境法律關系的主體享有適宜健康和良好的生活環境，以及合理利用環境資源的基本權利。[4]持狹義環境權說的學者，有些主張要對環境權在權利主體和內容兩方面同時予以限縮，環境權的主體應僅限于自然人,環境權內容僅限于實體性的權利，不包括經性權利和程序性權利。[5]

(二)環境權的產生及原因分析

環境權作為一項人類的基本權利不是憑空產生的，其產生與當時歷史的物質經濟基礎有密切的聯系。20世紀60年代，美國工業化進入快速發展階段，以消耗自然資源為基礎的工業部門快速發展，同時伴隨著自然資源的不斷破壞與浪費。聯邦政府奉行自由放任的市場經濟政策導致企業盲目無節制地開發、浪費資源現象日益嚴重。一些科學家和學者開始逐漸對環境問題表現出擔憂和關注。

1.環境權的提出。多數學者贊同，環境權的提出始于1960年，西德一名醫生就關于北海傾倒放射性廢物行為侵犯人權向歐洲人權委員會提出控告此行為違反了《歐洲人權條約》中關于保障清潔衛生的規定，屬于侵犯人權行為，進而引發環境權是否進入人權清單的大討論。

2.環境權入憲的原因分析。環境權的產生絕非偶然，背后一定有其產生的時代背景和原因:

第一，環境持續惡化。環境權的提出最直接的原因就是日益惡化的環境威脅到了人類生存，人類被迫反思人與自然的關系，擺正人類在自然界的地位。20世紀30年代開始，世界范圍內開始出現一系列公害事件：例如倫敦煙霧事件、疼疼病事件、洛杉磯光化學煙霧事件等；萊茵河、泰晤士河變成臭水溝；南極企鵝體內檢出DDT；格林蘭島冰蓋中，鉛和汞含量激增。60年代之后，局部的環境污染逐漸演變成了全球性的問題，全球性的環境危機頻繁發生，主要有酸雨、臭氧層破壞、全球氣候變暖、生物多樣性銳減、森林面積急劇減少、突發性環境污染事故及大規模生態破壞。20世紀60年代，國際上將環境問題列為世界第三大問題，在全球范圍內引起了人們對環境問題的警覺。

第二，環境資源的稀缺性。在生產力低下，人口較少的歷史時期，人對環境要素的需求遠低于環境資源的供給能力，所以在當時的觀念中認為環境資源是取之不盡，用之不竭的，并認為“在外部世界中，有一些物品數量如此豐富，使用其一定數量于一個目的并不影響使用其他數量于其他目的。例如：我們所呼吸的空氣即是這樣一種自由取用的物品。”[6]隨著時代的進步、科學技術的迅猛發展，生產力水平的大幅提升，加之人口規模的不斷擴大，征服自然的欲望逐漸膨脹，促使人類開發自然環境的能力達到前所未有的程度。人類賴以生存所需要的純凈的水、空氣和陽光等基礎環境資源開始逐漸顯露出其有限性和稀缺性，社會必須通過對權利的重新配置以緩解生存和發展之間的矛盾。

第三，自由市場經濟制度的弊端。自由市場經濟制度把整個社會關系商品化，按照等價交換原則，通過市場的供求關系來調節資本的流動和資源的配置。為了實現利益的最大化，自由競爭的市場主體，大多會選擇投資在最短的時間內產生最大收益的生產項目，這些生產項目又大多以瘋狂地掠奪自然資源和嚴重的環境污染為代價獲取利潤。在這樣的經濟制度下，市場主體只追求短期的暴利，不顧社會和自然的長遠發展。因此自由市場經濟體制下資本不會自發的流向需要大量的長周期的初期投入以進行環境保護，不可避免的出現“共有物的悲劇”,當每個人都在追求自身利益的最大化，當對共有物(如空氣、水)的利用超過了其承載力時，最終會給每一個人帶來毀滅性的災難。

第四，政府失靈。雖然通過政府的行政干預可以彌補自由市場經濟失靈帶來的弊端，在環境保護方面做出來積極的貢獻，但我們發現政府也不是萬能的，它也可能失靈甚至失控。這一時期，各國政府大多追求經濟的高速增長，并制定相關的政策與法律刺激經濟的快速發展，放縱人們高消費，高耗能。再加之政府的理性有限，面對環境變化的多樣性、偶發性、復雜性以及數據信息整合能力不足，使得政府對環境污染和破壞反應遲緩，有時甚至做出錯誤的決策，造成更加嚴重的環境污染，給企業和社會公眾產生了錯誤的引導。

二、學術界對環境權入憲的探索

(一)環境權入憲的法律邏輯

環境權作為一項基本的人權被國際社會所承認，如日本學者松本悅認為“《人類環境宣言》把環境權作為基本人權規定下來，環境權是一項新的人權，是繼法國《人權宣言》、蘇聯憲法、《世界人權宣言》之后人權歷史發展的第四個里程碑。”環境權是具有基礎作用的基本權利，是實現其他基本權利(生存權，生命健康權等)的必需條件。因此，環境權作為一項綜合性權利，包括政治權利、社會權利、文化權利、財產權和人身權等諸多內容，任何傳統的權利和憲法枚舉的基本權利都不能涵蓋環境權的內容，為環境權入憲創造了可能的前提條件。2004年的憲法修正案將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，為環境權入憲實現與人權一般條款的呼應提供了憲法支持和保障。

(二)國際人權公約的推動

由于人權自身的普遍屬性，使其很快得到國際社會的一致認可并成為各國的政治目標和行動指南。各國通過國際公約的簽署、批準轉化為國內法實施保障人權。目前,我國政府已經簽署了23個國際人權公約，雖然這些國際公約中沒有明確關于環境權的條款，但一些人權條款中已經有涉及環境權的具體內容。如《經濟、社會、文化權利國際公約》第十一條第一款規定：“本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住行及不斷提高之生活環境。”這里的提高生活環境包括國家有義務確保人民享有更少污染的空氣、水、土壤等。國家有義務采取切實措施予以保障已經批準的人權公約。環境權成為其他一切人權基礎的背景下，憲法僅僅設立人權的一般條款遠遠不夠，還應該進一步努力確認環境權的憲法地位，提高其法律保護的層級，這不僅可以彰顯我國對人權(包括環境人權)的重視，還可以展現我國作為一個負責任的大國積極履行國際公約的國際形象。

(三)我國環保理念的轉型升級

我國政府對環境問題日益重視。在1992年世界可持續發展思潮的影響下，我國政府提出中國環境與發展十大對策，認為實行可持續發展戰略是加速中國經濟發展和解決環境問題的正確選擇和合理模式。1994年國務院批準《中國21世紀議程》，十六屆三中全會首次提出：堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展。十七大首次提出生態文明，十八大報告中將“生態文明”列入建設中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，從國家層面提升了對生態環境的重視。十八大以來“綠色發展”成為熱詞，習近平在不同場合多次表達了生態文明建設的重要性、緊迫性、艱巨性。十九大報告強調創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。國家從人與自然是生命共同體的高度，尊重自然、順應自然、保護自然的理念已經得到國人的普遍認同，為環境權入憲營造了積極的社會氛圍。

三、環境權入憲的機遇與困境

(一)環境權入憲的新機遇

十八大以來，我國環境保護迎來了新的時代機遇，以習近平總書記為核心的黨中央做出一系列深遠的具有戰略意義的工作部署，全黨全國貫徹綠色發展理念，重視環境生態保護，加快生態文明建設。“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，節約資源和保護環境的基本國策不斷推進，綠色生產生活方式得到普遍接受。

黨中央高度重視生態文明建設，中央深化改革領導小組38次會議中有20次提到了生態文明體制改革，通過改革促進我國生態環境質量不斷改善；各級環保部門積極落實中央環保政策，并執行大氣、水、土壤污染防治行動計劃，堅決打贏藍天保衛戰，深入推進水污染、土壤污染治理;環保社會組織和新聞媒體參與環保積極性提高，主動發揮監督、宣傳、維權職能；人民群眾對環境質量的要求越來越高，生態環境問題已經成為重要的民生問題。隨著人們的物質和精神水平的不斷提高，綠色生活方式被普遍接受，人民群眾對優質生態的需要越來越迫切。

從全國范圍內來看，綠色發展理念深入人心，從中央到地方，從總書記到每一名人民群眾，都認同并愿意為建設美麗中國而奮發努力。生態環境改革的不斷深入，環保觀念的不斷強化升級，都為環境權入憲提供了現實的依據，為環境權入憲營造了良好的社會氛圍，使環境權入憲具有了現實可能性。

(二)環境權入憲的現實困境

我國1982年憲法中涉及環境的條款多為環境政策和對自然資源歸屬問題初步判斷，主要側重于政治宣誓。近年來，盡管我國現代化進程不斷深入，但是長期粗方式的發展帶來了環境問題的集中爆發，嚴重影響人民群眾的幸福感和獲得感。雖然主張環境權入憲的聲音越來越多，但環境權入憲仍存在不少阻力和障礙。

1.環境權理論體系架構不完善。我國環境權研究起步晚，學術界又對環境權的一些基本范疇未達成共識。對環境權性質的認識，就有肯定說和否定說之爭，肯定說中又有不同的學說觀點。否定說認為，環境保護只需通過擴大傳統的人格權和財產權的保護，并完善侵權理論，沒有必要再確立一個模糊的環境權；主張肯定說的觀點也分為不同的學說：人權說認為公民的環境權是一項新型人權或者是人權的重要組成部分；人格權說認為環境權的主人是公民，公民的環境權益包括人身權益，侵犯環境權的后果又往往表現為身體健康的損害，因此認為環境權屬于人格權；人類權說認為環境權是指人類作為一個整體或地球上的所有居民共同享有的權利，不僅環境權性質和內容不確定，而且還存在環境權概念模糊、環境權主體不清晰等理論問題。所以環境權理論研究還不能為其入憲提供堅實的理論支撐。

2.科技水平相對落后。西方發達國家在預防和治理環境問題方面運用了大量的先進科學技術，努力協調和平衡經濟發展和環境保護的關系。隨著西方社會對環境問題進行了深入的反思及對環境保護的重要性進一步認識之后，他們開始將高新技術產品運用到環境保護之中。現階段我國在環保科技、治污手段方面和西方發達國家距離較大，僅僅是空洞的進行“環境權入憲”可能會導致更多的環境問題。

3.近幾年我國環境保護制度的構建取得一些成就，學界已從多角度對環境權進行宏觀的制度化探索和構建,從私法保護到確立以公眾參與為主的程序保障,從環境專門訴訟機制到公益訴訟制度的建立等。我國地方立法也出現涉及一般環境權的條款，例如2005年修改的《上海市環境保護條例》第八條規定：“一切單位和個人都有享受良好環境的權利,有權對污染、破壞環境的行為進行檢舉和控告,在直接受到環境污染危害時有權要求排除危害和賠償損失。一切單位和個人都有保護環境的義務。”2002年修改的《福建省環境保護條例》第九條規定：“公民有享受良好環境的權利和保護環境的義務。一切單位和個人有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告;有權在受到環境污染損害時要求賠償。”這些法律規定層級較低，適應范圍較窄，影響力有限，我國在環境保護制度建設上與西方發達國家仍有較大差距。

對環境權入憲的冷思考，不是反對環境權入憲，而是對環境權入憲的堅定支持。環境權入憲是公民切實享有環境權益的關鍵立法環節，我做的工作就是想通過反思并有針對性的克服環境權入憲的障礙，從基礎層面推動環境權入憲的進程。通過分析論述，筆者認為，現在環境權入憲條件尚未成熟，需要理論上克服環境權理論研究的弊病，總結實踐中環境公益訴訟的法律經驗，積極構建相關的環境權保護的制度；需要每一位公民轉變觀念，提高環境保護意識，踐行環保理念。雖然中央現在積極推動和倡導綠色發展理念，但我們不僅要轉變發展觀念而且要從生活實踐中做起，踐行綠色生活方式，拿起法律的武器積極維護自己的環境權益，從而倒逼我國環保制度建設不斷完善。只有當環境權理論和環境保護實踐都得到較為成熟和穩定的發展，才是環境權入憲的最佳節點。