從立法學視角談我國批準條約之主體

黃國梁

(華南農業大學 人文與法學學院,廣東 廣州 510642)

一、從批準條約的性質與效果考量批準條約的主體

法律的概念,在我國有狹義與廣義之分。我國廣義上的法律包括全國人民代表大會及其常委會制定的法律、行政法規、地方性法規、規章。狹義概念上的法律僅指全國人民代表大會及其常務委員會制定的除憲法外的規范性法律文件。同樣,立法的概念亦有廣義與狹義之分。廣義的立法指有關國家機關在其法定的職權范圍內,依照法定程序,制定、修改、補充和廢止規范性文件的活動。狹義的立法專指國家最高權力機關制定、修改、補充、廢止基本法律和基本法律以外的法律的活動。立法的作用。從規范作用而言,立法的作用就是制造出法律淵源從而調整一國的社會生產或社會生活的某一方面的法律關系。批準條約的概念。只要是一國的有權機關對于有關其相互之間權利義務關系的協議表示認可并同意該國承擔條約中所載明的義務的活動都可以視為是批準條約的活動。參考我國《締結條約程序法》的規定,批準條約的活動在我國既包括由全國人民代表大會常務委員會決定對條約或重要協定予以批準而由國家主席批準的活動,又包括國務院核準除由全國人民代表大會常務委員會決定對條約或重要協定以外的須經國務院核準的具有條約性質文件的活動。

依據條約必須遵守的國際法原則,一國在批準了條約且該條約生效后就必須履行條約所確定的義務,并且不得以國內法為理由而違背其依條約所應負的義務。我國已簽署并批準的《維也納條約法公約》第二十六條規定:凡有效之條約對其各當事國有拘束力,必須由各該國善意履行。《維也納條約法公約》第二十七條規定:“一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約義務?！惫饰覈坏┡鷾柿讼嚓P條約,就須受該條約所規定的義務約束,并且我國有義務使其國內法不與其所批準并已生效的條約所為其設定的義務相沖突。

當前國際社會中,絕大多數國家均通過以下兩種方式使其條約在國內得以適用:(1)自動納入,即簽署并批準生效的條約能夠直接適用于調整國內的相關法律關系;(2)個別轉化,即通過國內立法而將條約所確定的權利與義務適用于調整國內的相關法律關系。無論采用何種方式,一國批準的條約都能夠成為一國的法律淵源或據其產生一國的法律淵源,從而能夠對該國的社會生產或社會生活的某一方面的法律關系有所調整或影響,最終影響該國的經濟、政治、文化制度。例如，《聯合國貨物銷售合同公約》對締約國主體的涉外民商事法律關系有所規定,《巴黎保護工業產權公約》對締約國的工業產權保護制度有所要求,《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》對一國的刑事追訴與刑事處罰法律關系有所規范。據此,批準條約與立法都能夠導致一國法律淵源的產生,從而對一國社會生活或社會生產的某些方面的法律關系產生影響,都能夠影響一國的經濟、政治、文化制度。依據條約必須遵守的國際法原則,由于締約國不得以國內法原因來規避其承擔的條約義務。因此批準條約的活動甚至能夠約束一國最高權力機關或最高立法機關的立法活動。故批準條約的活動本質上應視為一種特殊的立法活動。

我國《憲法》和法律對條約是否屬于我國法律淵源,以及如何適用未作出一般性規定。但在許多領域,法律已明確條約可直接適用于我國,屬于我國正式法律淵源,甚至賦予了條約高于國內法的效力。例如，《民法總則》第一百四十二條第二款規定:中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的,適用國際條約的規定,但中華人民共和國聲明保留的條款除外?！睹袷略V訟法》第二百六十條規定:中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的,適用該國際條約的規定,但中華人民共和國聲明保留的條款除外。

綜上所述,在我國,條約是正式的法律淵源,批準條約的活動本質上所導致的效果與立法活動所導致的效果并無差別。因此,批準條約的活動本質上應屬于特殊的立法活動,對待批準條約的主體也應從立法學角度進行考量,對批準條約的主體的設置也應當符合立法學的基本理論。

二、從法律位階角度考量批準條約之主體

一國國內法的法律位階,通常遵循上位法優于下位法、特別法優于普通法、新法優于舊法的原則。但至于條約與國內法沖突時應適用國內法還是國際法的問題,各國有不同的觀點。主要有三種觀點:(1)條約優于國內法,應適用國內法;(2)國內法優于條約,應適用國內法;(3)條約與國內法效力相等,應適用新法優于舊法及特別法優于普通法的原則來確定條約與國內法沖突時的法律適用問題。就條約與我國國內法的法律效力等級而言,我國憲法與法律未作出一般性規定。但在民商事法律領域,民事訴訟法律領域,一般而言條約的法律效力高于我國國內法?！睹穹倓t》與《民事訴訟法》對此都有明確規定。因此,就條約與國內法的法律位階而言,完全可以從立法學之理論進行探討。依據立法學的基本理論,法的效力位階高低首先取決于其制定機關在國家機關體系中的地位,一般來說,制定機關的地位越高,其規范性文件的效力也越高。由于條約在我國屬于法律淵源之一,批準條約的活動從本質上來看僅僅只是一種特殊的立法活動。因此可以將《立法法》第八十七條、第八十八條、第八十九條對上位法優于下位法的具體適用的規定類推適用至條約與國內法的效力高低之問題。

如前所述,批準條約實質上是一種特殊的立法活動,也應受上位法優于下位法的法理約束。而依據上位法優于下位法的法律位階理論,全國人民代表大會所制定的法律的效力理應要高于全國人民代表大會常務委員會所制定的法律的效力。依據目前的《締結條約程序法》的規定,全國人民代表大會常務委員會有權決定批準與我國法律規定不一致的條約。依據條約必須遵守的國際法原則,對該類條約或協定的批準將可能導致全國人大及常委會所制定的法律因與條約沖突而使部分法律條文無法實際適用的問題。并且在民商事法律領域、民事訴訟法律領域,條約的效力是高于全國人民代表大會制定的法律的。這意味著依目前《締結條約程序法》,全國人民代表大會常務委員會能夠通過批準條約這種特殊的立法活動對全國人民代表大會所制定的法律的效力予以限制,這從立法學角度考察是有違上位法優于下位法的基本法理的。因此，從上位法優于下位法的法律效力位階的基本法理進行考察,理論上對于與我國法律規定不一致的條約的批準應當由全國人民代表大會決定,這樣才能夠避免全國人民代表大會常務委員會的批準條約這一特殊的立法活動對全國人民代表大會的立法活動產生限制的有違基本法理之情形出現。

三、從立法體制考量條約批準之主體

我國采用統一而有層次的立法體制,依據所被制定的法律所調整的社會關系的重要程度及影響范圍確定立法主體。對我國基本經濟、政治、文化制度作出規定的,具有全局性或長遠性、普遍性、骨干性的事項由全國人民代表大會通過立法活動制定基本法律調整。對于其他事項則依據事項的重要程度以及影響范圍分別由全國人民代表大會常務委員會,國務院,《立法法》所規定的有權制定地方性法規的地方人民代表大會及其常務委員會,《立法法》所規定的有權制定規章的國務院部委及直屬機構和地方人民政府通過立法活動制定相關規范性文件予以調整。而我國《憲法》《締結條約程序法》對于批準條約的主體規定了三個國家機關:全國人民代表大會常務委員會、國家主席、國務院。對于友好合作條約、和平條約等政治性條約,有關領土和劃定邊界的條約、協定,有關司法協助、引渡的條約、協定,同中華人民共和國法律有不同規定的條約、協定,締約各方議定須經批準的條約、協定;其他須經批準的條約、協定,須由全國人民代表大會常務委員會作出批準決定,再由國家主席進行批準,該條約或協定才能對我國生效。對于上述須由全國人民代表大會作出批準決定的條約或協定以外的條約、協定、其他條約性質文件,且需要國務院核準的,須由國務院核準才能對我國生效。

筆者認為,我國《憲法》《締結條約程序法》對于批準條約活動的主體的規定不盡合理。理由如下:基本法律應當調整和規范國家和社會生活中具有全局性、長遠的、普遍的和起骨干作用的社會關系。我國《憲法》和《立法法》均規定基本法律只能由全國人民代表大會制定。我國參與的有些條約亦能對我國的國家和社會生活產生全局性、長遠、普遍影響,如《經濟、社會及文化權利公約》《關稅與貿易總協定》等?！毒喗Y條約程序法》第七條第二款第一項、第二項、第三項所規定的必須由全國人民代表大會常務委員會決定批準的條約或重要協定,均直接涉及我國國家領土主權或司法主權,從重要程度來看不壓于全國人民代表大會制定的基本法律。但對于上述直接影響我國國家主權的行使與我國社會基本制度的條約的批準,卻至多只需要全國人民代表大會常務委員會決定,這與我國國內立法的體制不相一致,是不合理的。

在我國簽訂的眾多的條約中,各條約對我國經濟、政治、文化制度的影響也各有不同。有些條約能對對我國的基本經濟制度、司法制度乃至領土主權產生影響,而有些條約僅僅只是宣言性條約,對我國沒有實際意義上的影響。因此,可以參考我國《立法法》對立法體制的規定,結合條約的重要程度和影響范圍來思考條約批準權行使主體的變動問題。涉及我國民事、刑事、司法等基本經濟、政治、文化制度的條約,例如《經濟、社會及文化權利公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》等應由全國人民代表大會決定批準。而對于其他不涉及我國基本經濟、政治。文化制度以及我國領土與司法主權的條約,應當分別依據其重要程度與影響范圍分別由全國人大常委會、國務院、國務院各部委或直屬機構進行批準或核準。

綜上所述,條約是我國法律淵源之一,對我國經濟、政治、文化制度均有影響。在民商事法律領域,條約的效力甚至高于全國人民代表大會所制定的法律。并且依據條約必須遵守的國際法原則和《維也納條約法公約》的相關規定,我國必須履行條約所確定的義務,且不得以國內法為理由規避條約義務。因此批準條約的行為本質上是一種特殊的立法活動,不僅能直接影響我國現存的法律制度,還能影響全國人民代表大會及其常務委員會的立法活動。故全國人民代表大會有必要修改《憲法》與《締結條約程序法》來對條約在我國的適用問題、法律位階問題予以明確規定,并調整批準條約的主體,以使得條約在我國的適用能更加明確且符合正常法理。