自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)歷程成效及啟示

文 祁苑玲 中共云南省委黨校干部教育學(xué)院院長(zhǎng)、教授

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是適應(yīng)開(kāi)放改革的要求，高規(guī)格以開(kāi)放促改革的載體，貫穿我國(guó)改革開(kāi)放破舊立新、勇于探索和創(chuàng)新的精神。自2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立，自貿(mào)區(qū)經(jīng)過(guò)六年五輪布局，空間布局基本成型，主動(dòng)承擔(dān)著適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化治理新趨勢(shì)新格局、參與引領(lǐng)規(guī)則制定、以開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系促進(jìn)全面深化改革的重大使命。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的空間結(jié)構(gòu)基本成型

第一批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2013年設(shè)立，共1個(gè)。即中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，120.72平方公里，又于2019年增加臨港新片區(qū)119.5平方公里，建設(shè)目標(biāo)是成為開(kāi)放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的園區(qū)。

第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2015年設(shè)立，共3個(gè)。包括中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，116.2平方公里，目標(biāo)是粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐和全國(guó)新一輪改革開(kāi)放先行地。中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.9平方公里，目標(biāo)是成為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)、全國(guó)改革開(kāi)放先行區(qū)和制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、面向世界的高水平自由貿(mào)易園區(qū)。中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，118.04平方公里，目標(biāo)是改革創(chuàng)新試驗(yàn)田，深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作的釋放區(qū)，建設(shè)21世界海上絲綢之路核心區(qū)，面向沿線國(guó)家和地區(qū)開(kāi)放合作新高地。

第三批于2017年設(shè)立，共7個(gè)。包括中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.89平方公里，目標(biāo)是成為提升東北老工業(yè)基地整體競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)外開(kāi)放的新引擎。中國(guó)（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.95平方公里，目標(biāo)是成為東部地區(qū)重要海上開(kāi)放門(mén)戶示范區(qū)、國(guó)際大宗商品貿(mào)易自由化先導(dǎo)區(qū)和具有國(guó)際影響力的資源配置基地。中國(guó)（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.77平方公里，目標(biāo)是成為服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開(kāi)放試驗(yàn)田和內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。中國(guó)（湖北）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.96平方公里，目標(biāo)是成為中部有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、全面改革開(kāi)放試驗(yàn)田和內(nèi)陸對(duì)外開(kāi)放新高地。中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.98平方公里，目標(biāo)是成為“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通重要樞紐、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略重要支點(diǎn)。中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.99平方公里，目標(biāo)是成為西部門(mén)戶城市開(kāi)發(fā)開(kāi)放引領(lǐng)區(qū)、內(nèi)陸開(kāi)放戰(zhàn)略支撐帶先導(dǎo)區(qū)、國(guó)際開(kāi)放通道樞紐區(qū)、內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新高地、內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開(kāi)放示范區(qū)。中國(guó)（陜西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.95平方公里，目標(biāo)是成為全面改革開(kāi)放實(shí)驗(yàn)田、內(nèi)陸改革開(kāi)放新高地、“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作和人文交流重要支點(diǎn)。

第四批于2018年設(shè)立，共1個(gè)。即中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，3.54萬(wàn)平方公里，目標(biāo)是成為我國(guó)面向太平洋和印度洋的重要對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶，未來(lái)可成為全世界最大自由港。

第五批于2019年設(shè)立，共6個(gè)。即中國(guó)（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.98平方公里，目標(biāo)是推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，形成對(duì)外開(kāi)放新高地。中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.97平方公里，目標(biāo)是加快“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)，著力打造開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.99平方公里，目標(biāo)是成為西南中南西北出海口、面向東盟的國(guó)際陸海貿(mào)易新通道、形成“一帶一路”有機(jī)銜接的重要門(mén)戶。中國(guó)（河北）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.97平方公里，目標(biāo)是國(guó)際商貿(mào)物流重要樞紐、新型工業(yè)化基地、全球創(chuàng)新高地和開(kāi)放發(fā)展先行區(qū)。中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.86平方公里，目標(biāo)是打造“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通的重要通道、建設(shè)連接南亞?wèn)|南亞大通道的重要節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)形成我國(guó)面向南亞?wèn)|南亞輻射中心、開(kāi)放前沿。中國(guó)（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，119.85平方公里，目標(biāo)是打造對(duì)俄羅斯及東北亞區(qū)域合作的中心樞紐。

經(jīng)過(guò)六年布局，18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的空間結(jié)構(gòu)基本成型，有效覆蓋沿海沿邊沿江等重點(diǎn)區(qū)域，既有服務(wù)全面深化改革的示范區(qū)“試驗(yàn)田”，又有加強(qiáng)內(nèi)外交流推進(jìn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放互聯(lián)互通的先行區(qū)、輻射中心、支點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)“以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求”，正在努力建成貿(mào)易投資便利、高端產(chǎn)業(yè)集聚、金融服務(wù)完善、監(jiān)管安全高效、輻射帶動(dòng)作用突出的高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量園區(qū)。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來(lái)所獲成效

實(shí)現(xiàn)了深化改革領(lǐng)域的制度創(chuàng)新并得到推廣。圍繞投資自由化、貿(mào)易便利化、金融開(kāi)放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管、完善營(yíng)商環(huán)境、科技創(chuàng)新和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略等7大領(lǐng)域150多個(gè)改革事項(xiàng)得到試驗(yàn)。主要思路是擴(kuò)大開(kāi)放，以開(kāi)放促改革，形成倒逼機(jī)制，隨著改革深入，進(jìn)而增加了科技創(chuàng)新和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略兩大改革領(lǐng)域。自2014年12月以來(lái)，國(guó)務(wù)院分5批發(fā)布全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)共109項(xiàng)，國(guó)家部委分4批發(fā)布的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)共63項(xiàng)，以及地方層面數(shù)千項(xiàng)可復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)，其中有許多試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是多個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共同提供的。

推進(jìn)了負(fù)面清單管理。負(fù)面清單具有簡(jiǎn)明、便于理解、透明度高、與國(guó)際規(guī)則接軌、配套管理明晰等突出優(yōu)點(diǎn)。自2013年以來(lái)，《外資準(zhǔn)入負(fù)面清單》每年一版已經(jīng)有6個(gè)版本，對(duì)外資開(kāi)放度不斷提高。國(guó)民待遇的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》有2個(gè)版本，與2016版相比，2018版的行政許可審批事項(xiàng)縮減了1/3。

獲取了差異化制度。我國(guó)地域?qū)拸V、人口眾多，各地發(fā)展優(yōu)勢(shì)及短板不一，各地因地制宜、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)工作與實(shí)現(xiàn)國(guó)家賦予的功能要求緊密結(jié)合。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等建立了完善的“問(wèn)題發(fā)現(xiàn)—課題研究—?jiǎng)?chuàng)新設(shè)計(jì)—任務(wù)分解—落地見(jiàn)效—評(píng)估推廣”良性制度創(chuàng)新機(jī)制，形成“課題+清單”工作模式，聘請(qǐng)一批有代表性的企業(yè)和國(guó)內(nèi)外知名專家學(xué)者擔(dān)任創(chuàng)新顧問(wèn)和建設(shè)顧問(wèn)，有效推出切中市場(chǎng)痛點(diǎn)、企業(yè)難點(diǎn)，契合國(guó)家改革創(chuàng)新大方向的差異化制度，使制度更貼近地區(qū)實(shí)際，有效解決“一刀切”政策困境。四川省加快構(gòu)建“四向八廊五樞紐”現(xiàn)代交通體系和信息網(wǎng)路體系，為四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供了用武之地，近兩年來(lái)，引進(jìn)了600多家高質(zhì)量外資企業(yè)，形成了400余項(xiàng)制度創(chuàng)新成果。陜西省西安市構(gòu)建“一帶一路”跨國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)交流推廣干旱和半干旱地區(qū)糧食種植的農(nóng)業(yè)技術(shù)，形成中國(guó)—哈薩克斯坦合作的種植、收購(gòu)、加工、物流、銷(xiāo)售全產(chǎn)業(yè)鏈。

培育了新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和新產(chǎn)業(yè)。通過(guò)投資自由化、貿(mào)易便利化和金融創(chuàng)新等，培育發(fā)展了一批新模式、新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)，以及融資租賃、保稅展示平臺(tái)、國(guó)際藝術(shù)品保稅交易、跨境電子商務(wù)的保稅備貨模式、汽車(chē)平行進(jìn)口、文化貿(mào)易、跨境人民幣結(jié)算和融資等。新建了一批貿(mào)易和金融平臺(tái)與大宗商品現(xiàn)貨交易平臺(tái)、進(jìn)口商品展示直銷(xiāo)平臺(tái)、技術(shù)貿(mào)易交易平臺(tái)，以及國(guó)際黃金交易市場(chǎng)、原油期貨交易中心、聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、國(guó)際金融資產(chǎn)交易中心、保險(xiǎn)交易所等。

主動(dòng)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。成為服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、推動(dòng)市場(chǎng)主體走出去的原動(dòng)力。在加強(qiáng)港口和交通樞紐建設(shè)，開(kāi)展教育、文化交流，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，共建科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)貿(mào)園區(qū)等方面有效激發(fā)了市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力。上海建設(shè)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作、金融服務(wù)和總部經(jīng)濟(jì)三大平臺(tái)，廣東和福建成為“21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐和核心區(qū)”。

助推地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。推進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)向高級(jí)化合理化轉(zhuǎn)型升級(jí)，賦予地方新的發(fā)展動(dòng)力。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一期120平方公里，經(jīng)濟(jì)集聚度高，單位土地產(chǎn)出率高，以上海1/50的土地創(chuàng)造了全市1/4GDP（約7500億元）和2/5貿(mào)易總額，形成了以貿(mào)易業(yè)為核心的多元化產(chǎn)業(yè)集群。湖北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)120平方公里，以全省0.065%的土地，實(shí)現(xiàn)了13.5%實(shí)際利用外資、30.9%進(jìn)出口、23.5%專利授權(quán)。從全國(guó)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在新增企業(yè)數(shù)量、新設(shè)外商投資企業(yè)、實(shí)際使用外資額等方面，都取得了良好的實(shí)績(jī)。

高水平高質(zhì)量高層次推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

高水平承擔(dān)高階經(jīng)貿(mào)規(guī)則的測(cè)試。作為“試驗(yàn)田”，試點(diǎn)高水平開(kāi)放新政策、中國(guó)倡導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、政府監(jiān)管新方式，尤其是在全國(guó)全面推行明顯不具備實(shí)施條件的背景下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有責(zé)任大膽去嘗試和發(fā)揮“壓力測(cè)試”的作用，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)可控式先行先試和試驗(yàn)性制度構(gòu)建。

高質(zhì)量推進(jìn)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要成為所在省（區(qū)、市）改革創(chuàng)新的最佳典范和集成平臺(tái)，進(jìn)一步提升開(kāi)放功能，探索建設(shè)“境內(nèi)關(guān)外”的離岸經(jīng)濟(jì)區(qū)域，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)最低干預(yù)原則，提高行業(yè)準(zhǔn)入開(kāi)放度，更多強(qiáng)調(diào)“一線放開(kāi)”，打造全球的資本服務(wù)、貨物和人才的匯聚地，爭(zhēng)取突破離岸金融、離岸貿(mào)易和離岸外包等，從投資、貿(mào)易、金融和事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域，構(gòu)建與國(guó)際通行規(guī)則相銜接的基本制度體系。注重“點(diǎn)”上的制度突破，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)實(shí)施精準(zhǔn)開(kāi)放，以產(chǎn)業(yè)鏈集成深化制度創(chuàng)新，布局高質(zhì)量的價(jià)值鏈、開(kāi)放鏈、創(chuàng)新鏈，使制度創(chuàng)新成果切實(shí)轉(zhuǎn)化為區(qū)域和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)力。

高層次實(shí)現(xiàn)法治化試驗(yàn)。改革要于法有據(jù)。在過(guò)去六年的實(shí)踐中，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)“暫停實(shí)施部分法律法規(guī)相關(guān)條款”的方式，為開(kāi)放創(chuàng)新提供法律保障。由于相應(yīng)的調(diào)法程序主要參照法定的一般程序，調(diào)法周期相對(duì)較長(zhǎng)，導(dǎo)致有些改革措施不能及時(shí)落地。2019年3月，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)《外商投資法》，將于2020年1月1日起實(shí)施。其中明確規(guī)定“國(guó)家根據(jù)需要，設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，或者在部分地區(qū)實(shí)行外商投資試驗(yàn)性政策措施，促進(jìn)外商投資，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放”。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為“實(shí)行外商投資試驗(yàn)性政策措施”的“部分地區(qū)”，既要在“促進(jìn)外商投資，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放”上加大先行先試力度，更要以《外商投資法》為上位法，在全國(guó)層面適時(shí)研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的專門(mén)法律法規(guī)，為差別化探索提供差別化的法治保障，將制度創(chuàng)新成果以法律法規(guī)的形式進(jìn)行固化。