加快推進中國（云南）自由貿易試驗區建設

文 杜 瓊 中共云南省委黨校經濟學教研部副教授

譚 鑫 中共云南省委黨校社會與生態文明教研部主任、教授

2019年8月26日，國務院發布《國務院關于印發6個新設自由貿易試驗區總體方案的通知》，新設中國（山東）（江蘇）（廣西）（河北）（云南）（黑龍江）6個自由貿易試驗區。云南作為三個沿邊自由貿易試驗區之一，肩負著建設“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通的重要通道，連接南亞東南亞大通道的重要節點，推動形成我國面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿的歷史重任。這是國家賦予云南的重大使命，更是云南深化改革開放的戰略契機，為云南帶來新的發展機遇。

充分認識中國（云南）自由貿易試驗區建設的重要性

《中國（云南）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）明確指出：“建立中國（云南）自由貿易試驗區，是黨中央、國務院作出的重大決策，是新時代推進改革開放的戰略舉措。”在當前外部環境日趨復雜，全球經濟處于百年未有之大變局，貿易保護主義、單邊主義抬頭的背景下，在國內經濟處于深度轉型、全面建成小康社會的關鍵時期，加快中國（云南）自由貿易試驗區（以下簡稱自由貿易試驗區）建設，對推進沿邊地區實現更高層次開放型經濟發展，加強與南亞東南亞經貿合作，深化“一帶一路”建設有著極為重要的現實意義。

自由貿易試驗區是我國探索沿邊內陸地區對標國際先進規則，實現制度創新的重要舉措。我國西部沿邊地區對外開放滯后于沿海發達地區，在與國際先進規則接軌，促進外貿外資發展方面，存在較大差距。通過自由貿易試驗區建設，可加快推進沿邊地區政府職能轉變和行政體制改革，在市場準入、開放投資、要素自由流動、貿易監管、跨境金融創新等方面，逐步構建起與國際經貿規則相互銜接的基本制度框架，為沿邊地區對外開放提供可借鑒的經驗和發展路徑，進一步推動沿邊地區融入經濟全球化，密切與世界市場聯系，拓展經濟增長空間，發展更高層次開放型經濟提供制度保障。

自由貿易試驗區建設是我國推進西向開放，促進東西聯動協調開放的重要舉措。隨著我國對外開放發展的進一步深化，沿邊開放獲得較快發展，但相對于東部地區來說仍然較為緩慢。在當前中美貿易摩擦不斷升級，世界經濟發展不確定因素增加的情況下，改變東快西慢、沿海強沿邊弱的開放狀況，就成為我國完善對外開放新格局的必然選擇。通過自由貿易試驗區建設，可拓展和優化區域空間布局，促進西部沿邊地區改善營商環境，吸引更多外來資金，密切沿邊與沿海地區經貿合作，促進云南產業結構調整，提升云南開放型經濟發展水平，形成“邊海”聯動、東西互濟的雙向開放格局。

自由貿易試驗區建設是推動“一帶一路”與長江經濟帶協同發展，把云南建成我國面向南亞東南亞輻射中心的重要舉措。《總體方案》明確要求自由貿易試驗區建設，要著力打造“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通的重要通道。云南地處長江上游，是長江上游的重要生態屏障。同時，云南與南亞東南亞毗鄰，是我國面向南亞東南亞開放的前沿地區，也是“一帶一路”建設中推進孟中印緬經濟走廊、中國—中南半島經濟走廊、瀾湄合作機制建設的重要區域。目前，云南省共有19個一類口岸、6個二類口岸，陸路、水路、航空一類口岸俱全，與緬甸、老撾、越南三國的國家一類口岸均形成對接，并在全國率先推行通關便利化“三證合一”模式，在不斷探索沿邊開放模式上取得良好效果。然而，由于受到基礎設施建設滯后，產業結構不合理、新舊動能轉換緩慢，跨境物流成本高、效率低，政策措施不配套，區域發展不平衡等問題的影響，云南將“一帶一路”和長江經濟帶建設統籌協調不夠。通過自由貿易試驗區建設，探索云南與長江沿岸省區經貿合作的新思路新途徑，發揮云南內聯長江腹地，外接南亞東南亞的樞紐作用。在經貿合作，科技創新，制度創新，5G產業體系構建，互聯網、大數據、人工智能與實體經濟深度融合等方面，將“一帶一路”和長江經濟帶建設有機銜接，推動云南形成我國面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿。

加快自由貿易試驗區建設應注意的問題

對自由貿易試驗區建設的認識問題。自由貿易試驗區剛剛起步，如何界定自由貿易試驗區的概念、定位和功能，對于后續自由貿易試驗區的建設有著極其重要的作用。自由貿易試驗區是我國在當前復雜的國際國內背景下，為進一步提升對外開放水平所設立的特殊的開放型經濟發展試驗區。自由貿易試驗區突出的“試驗”二字，是我國進入新時代，全面深化改革的“試驗田”，肩負著在改革開放“深水區”積極探索制度創新，搭建更高水平改革開放平臺的歷史重任。我國設立的18個自由貿易試驗區，居于不同的區域，處于不同經濟發展水平，具有不同的功能和作用。因而，其內涵也不完全一致。由此，我們應充分挖掘中國（云南）自由貿易試驗區的內涵，既體現自由貿易試驗區的一般特征，又突出云南沿邊開放的特點，避免中國（云南）自由貿易試驗區建設走向一般化和同質化。

區內聯動與區外協調發展問題。中國（云南）自由貿易試驗區由昆明片區、紅河片區和德宏片區組成。從區域布局來看，三個片區處于三個不同的行政區劃內，涉及三個州市。三個州市的經濟發展水平、對外開放程度、市場經濟發育程度、交通便利程度等均有較大差距，在發展中各自的利益訴求各不相同。而自由貿易試驗區的建設，需要突破行政區劃限制，實現聯動發展，發揮整體效益。因而，如何處理好三個州市的利益關系，做好三個片區的分工定位，協調各方利益至關重要。與此同時，《總體方案》要求昆明片區加強與空港經濟區聯動發展，紅河片區加強與紅河綜合保稅區、蒙自經濟技術開發區聯動發展，然而，區內與區外在運行機制、改革措施、政策保障等方面并不一致，如果沒有相應的體制機制保障，要實現區內區外聯動協調發展難度較大。

各項改革舉措協同推進問題。自由貿易試驗區建設需要在制度創新、金融創新、貿易方式創新、投資便利化及監管模式等方面先行先試，而這些領域的任何一項改革，都會牽一發而動全身。與此同時，不同領域，不同部門改革的重點、次序、節奏不一致，如果調研不實，總體規劃不到位，改革措施就容易出現不統一、不配套、不協調等問題，甚至出現政策朝令夕改的情況。一旦不同職能部門之間，區內區外同一職能部門之間不能協同推進，自由貿易試驗區建設必然受阻。

政府主導與市場主體的關系問題。黨的十八屆三中全會指出，我國社會主義市場經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系。自由貿易試驗區建設是我國在新的歷史時期推進全面深化改革開放的“試驗田”。一方面需要政府主導推進各項制度改革；另一方面需要大量不同規模、不同類型的市場主體參與。由此，在自由貿易試驗區建設中，政府與市場就構成了一對矛盾統一體，沒有政府的主導，各項改革措施就難以推進；沒有市場主體的參與，政府的一切行為均毫無意義。因而，客觀上要求政府服務于市場主體，市場主體在一定的制度框架下有效運行。然而，在自由貿易試驗區建設中，政府的多目標追求與市場主體利益最大化的單一目標追求，并不能完全統一，如何處理好政府與市場的關系，就成為考量自由貿易試驗區建設的一個重要問題。

推進自由貿易試驗區建設的建議

統籌推進自由貿易試驗區建設準備工作。自由貿易試驗區建設是一項全新的系統工程，必須做好充分的前期準備工作。一是組建專家團隊，對世界經濟發展中所存在的一般意義上的自由貿易區及我國批準建設的自由貿易試驗區進行深入研究。一方面為對標國際先進規則做好理論準備，另一方面深化對我國設立的自由貿易試驗區的內涵、功能、運行機制、制度創新等問題的認識，厘清中國（云南）自由貿易試驗區與沿邊開發開放試驗區、邊境合作區、綜合保稅區等開放平臺之間的區別與聯系，從理論上搞清楚云南自由貿易試驗區的一般性與特殊性，突出云南“沿邊”與“跨境”特點，最大限度爭取國家支持。二是啟動調研工作，深入調研三個片區對外開放發展情況，充分了解三個片區擁有的基礎條件、發展優勢及存在問題，結合《總體方案》要求，突出重點，精準設計改革方案。

構建三個片區聯動機制及區內區外協調發展機制。

一是形成1+3組織架構機制，高效推進自由貿易試驗區建設。高效的組織領導是自由貿易試驗區建設富有成效的首要條件。建議形成以省級領導為組長，昆明市、紅河哈尼族彝族自治州、德宏傣族景頗族自治州三州市相關領導為副組長的1+3的組織架構機制。定期或不定期召開聯席會議，解決實際工作中遇到的困難和問題。一方面統籌協調省級各職能部門工作，減少推諉扯皮；另一方面統籌協調三個片區利益訴求，發揮自由貿易試驗區整體效應。二是突破行政區劃限制，創新管理及服務機制。三個片區既統一于自由貿易試驗區之內，又具有各自不同的功能和建設重點。這在客觀上就要求我們充分把握自由貿易試驗區的建設本質，以市場為導向，構建自由貿易試驗區“統籌協調、分級服務、管理有序、利益共享”管理與服務機制，實現既有利于合力推動自由貿易試驗區建設，發揮整體效應，又有利于各片區獨立自主運作，突出片區特點的發展目標。三是創新事中事后監管機制。借鑒中國（上海）自由貿易試驗區建設經驗，圍繞營造法治化、國際化、便利化的營商環境和公平、統一、高效的市場環境。劃分政府與市場行為邊界，做好負面清單，構建權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后監管體系，避免政府越位、錯位、缺位，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等問題。深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，努力做到放得更活、管得更好、服務更優，充分發揮市場主體作用，使其在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，促進自由貿易試驗區快速健康發展。

呼應沿海發達地區自由貿易試驗區建設，加強沿邊與沿海深度合作。目前，云南已同中國（上海）自由貿易試驗區、中國（廣東）自由貿易試驗區簽訂了合作協議，力求與粵港澳、江滬浙等東部沿海地區對接合作，借力發展。其中，主要是學習借鑒上海市、廣東省自由貿易試驗區建設所體現出來的現代產業發展戰略思維及先進的管理經驗和方法。解放思想，敢為人先，先行先試，探索沿邊地區制度創新、金融創新、科技創新等政策。密切關注G60科創走廊與廣深科技創新走廊建設，爭取云南自由貿易試驗區成為二者在沿邊地區的科創飛地，引導各類創新主體到云南共建創新平臺。引進易于與云南本土優勢產業、優勢資源相結合的，具有長產業鏈、高附加值、技術創新能力強的高科技項目，加快構建5G產業體系。拓展貿易渠道、創新貿易模式，暢通與周邊國家交流合作的國際大通道，為各方開拓國際市場尤其是南亞東南亞市場創造一個包容、平等互利、合作共贏的開放平臺，在跨境產能、跨境金融、跨境旅游、跨境電商、跨境農業、跨境能源、跨境物流、跨境人民幣業務等方面形成可復制經驗。

充分尊重基層首創精神，為創新實驗者撐腰鼓勁。云南自由貿易試驗區建設的關鍵在“試驗”，而“試驗”的土壤在基層，基層是最接近事物發展本質的地方，基層工作者是最熟悉情況，最了解問題的人。許多有效的有益的改革措施均出自于基層。因而，我們要鼓勵基層大膽創新、大膽實踐、大膽探索，充分激發基層干部群眾的積極性主動性，充分發揮基層干部群眾的主觀能動性，形成自上而下和自下而上合力推動自由貿易試驗區建設的靈活發展機制。包括激勵與約束機制，解決基層工作者缺乏動力與亂作為的問題；為擔當者擔當的機制，解決基層工作者后顧之憂，大膽試驗的問題；糾錯容錯機制，“試驗”有成功也有失敗，在自由貿易試驗區建設中，許多東西需要突破現有的框框套套，需要打破常規，難免犯錯誤，我們要允許基層在改革中犯錯誤，在改正錯誤中邁向成功。

加強溝通交流協調，形成整體發展合力。云南自由貿易試驗區建設工作涉及國家多個部門，如國家發改委、商務部、外交部、海關、稅務、金融、交通等各個方面。在推進自由貿易試驗區建設中，要加強與相關各職能部門的聯系與溝通，努力爭得這些部門對云南基礎條件、獨特優勢、工作進程等方面的了解、支持和幫助。涉及自由貿易試驗區建設的云南省海關、外交、稅務、銀行、土地、工商、檢驗檢疫等部門應同時進行相關準備，組織人事部門也要進行人才吸收和引進方面的準備，出臺相關的實施細則和辦法。各地各部門要主動融入、創新服務，及時高效地開展各項工作。通過各方共同努力，協調推進，經過3至5年改革探索，將中國（云南）自由貿易試驗區建成我國西南地區貿易投資便利、交通物流通達、要素流動自由、金融服務創新完善、監管安全高效、生態環境質量一流、輻射帶動作用突出的高標準高質量自由貿易園區。