我國公共行政研究的新進展

李釗

〔摘要〕 為了深化政府機構和行政體制改革，我國公共行政需要在突破西方主流理論局限的基礎之上，建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這就要求我國公共行政在以下三個方面獲得新進展：一要反思公共行政的客觀主義認識論：破除主流公共行政研究價值中立的神話，促進以解放為認知興趣的公共行政研究，將公共行政現象還原為社會建構的事實；二要克服公共行政中管理主義的弊端：以矛盾作為公共行政的基本背景，以辯證法作為公共行政變革的潛在動力，以想象突破公共行政工具理性的局限；三要引導公共行政研究的語言學轉向：以日常語言作為公共行政的通信媒介，以交往合理化原則改造公共政策的過程，以語言游戲的概念重構公共利益。

〔關鍵詞〕 公共行政，客觀主義認識論，管理主義，語言學轉向

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）01-0102-07

21世紀的中國公共行政學在廣泛借鑒西方主流理論最新成果的基礎之上，已經逐步實現了學科的專業化，但是當下所取得的進步并不意味著中國公共行政的研究者可以忽視西方主流理論的局限性。美國與歐洲因政治社會相對穩定，使公共行政研究走向了高度專業化的發展方向。行政與政治的分離、行為主義研究、精巧的統計分析與效法私營部門的改革措施都是專業化所取得的成果。與之相對，中國社會秩序還在不斷變遷、發展和完善的過程中。改革開放以來中國經濟的高速發展不能掩蓋其市場與其他領域的秩序還有待完善的事實。當下中國改革和發展進程中所涌現的問題雖然也包括管理技術方面，但涉及原則性與價值沖突的棘手問題卻更為顯著，這類問題通常在西方主流行政理論的關注之外。中國國家治理體系的現代化不僅要求管理技術實現專業化，也要求公共行政能夠在復雜環境中處理棘手問題。由于受西方主流理論中客觀主義、管理主義和工具理性的限制，我國公共行政難以發展出適用于復雜環境的理論和實踐。

我國公共行政研究需要在批判反思西方主流理論局限的前提下開辟出新的發展道路。當代政治社會因發展出精巧且強有力的控制技術，遏制了人類群體向有利于其本性完善的方向自我合理化的進程。主流的公共行政模式作為國家治理結構的組成部分，也參與并強化了遏制的過程。為了阻止行政國家的弊端在中國社會蔓延，我國公共行政學有必要為主流模式尋找替代性方案，以改善公共事務的人類境況。馬克思主義、實用主義和后現代理論都是對主流研究進行批判性反思的寶貴資源。這些理論傳統匯聚起來，不僅能夠推動我國公共行政認識論、基本框架與研究取向的轉化，還能通過語言學轉向促進該領域建構性思路的變革。在認識論方面，通過引入哈貝馬斯認知興趣的概念以及頗具后現代色彩的建構主義，可以重新對公共行政現象進行概念化解釋。這種發展不僅有助于緩解主流理論客觀主義“所予神話”對研究者與實踐者主觀能動性方面所施禁錮的途徑，還有助于實踐者創造富于意義的行政現實。在基本框架方面，矛盾、辯證法與想象的概念能夠使公共行政還原到政治與經濟關系的沖突背景與具體情境之中，以削弱管理主義對既存不平等權力結構的強化。這種變革不僅揭示出公共行政得以運作的真實環境，還為提出改善境況的替代性選擇創造了條件。在建構性思路方面，交往合理化原則能夠通過話語機制重塑政策過程，語言游戲也能夠揭示并改善公共利益商談中的不平等狀態。這種新方案不僅為我國公共行政過程的合理化提供了不同于工具理性的替代方案，還為學界對公共利益問題的研究提供了新思路。

一、反思公共行政的客觀主義認識論

幾乎所有學者都希望在吸收西方前沿理論的基礎之上，將我國公共行政學建設成符合科學標準的學科。其中大部分人相信這種理想意味著要貫徹科學哲學中的客觀主義假設。這個假設包含兩方面內容：首先，認知主體必須具有超然的地位，他們可以在科學研究中擯棄所有價值或信念；其次，研究對象“就在那里”，主體能夠將其作為自在之物予以認知。客觀主義將公共行政研究規定為客觀地觀察事實的工具或手段 〔1 〕77。事實上，客觀主義的假設在科學哲學由實證主義向后實證主義的轉型中因遭到猛烈的批判而被很多學者所放棄。但遺憾的是，科學哲學領域的新發展還沒有引起多數公共行政研究者的重視。這個領域中從事變革研究的一小部分學者在吸收后實證主義的基礎上，對客觀主義的兩個命題在公共行政中的應用展開了批判。他們試圖通過闡明人類的認知興趣和客體建構的行動來推動公共行政向主觀主義變革。這項工作不僅有助于我國公共行政研究突破認識論的障礙，還為公務人員創造富于意義的行政現實提供了理論基礎。

（一）破除主流公共行政研究價值中立的神話

無論是在中國還是在西方學界，人們都期待公共行政領域的研究者將科研工作與個人的價值和偏好分離，以確保研究本身能夠符合科學研究的嚴格方法。這種方法要求合理地確定過去或現在的事實，以及存在于它們之間的因果關系或其他關系，而絕不能從倫理、文化或者其他觀點對它們作出價值判斷 〔2 〕10。與行政學研究對各種信念的排斥相應，價值中立的原則也要求公共行政置身于政治所專有的范圍之外，將自身建構為一種事務性的領域 〔3 〕。盡管價值中立的原則賦予了公共行政合法性與科學的權威性，但這個原則本身卻不過只是未經證實的假設。

我們必須認識到，公共行政的研究行為絕不能被視為一種價值無涉的客觀過程。后實證主義已經揭示出，不受人類經驗和價值影響并具有超然地位的認知主體不過只是理論理性的虛構。正如普費弗所言，研究者不可避免地將源自生活背景、專業訓練、同行影響以及研究機構的目標和結構的信念和價值帶入研究過程。正是這些信念和價值導向限制并建構研究的規范性認知，并催生了公共行政學中具有普遍性和支配性的知識形成方法 〔4 〕153。例如公共行政的研究者對信息的搜集看上去是價值無涉的科學活動，但是他們首先需要對信息的選擇與搜集的目的進行有意識的選擇，這種選擇可能服務于主流的意識形態或精英集團的目標。

后實證主義對價值中立神話的破除，有助于我國學界嚴肅地對待價值選擇，以將公共行政還原到國家治理結構的政治背景中。這場 “祛魅”行動反映出公共行政領域知識與權力之間的循環關系：當具有支配地位的精英集團對知識予以肯定評價，這類知識就會成為真理，并通過其廣泛傳播而鞏固這些團體的利益和價值 〔5 〕170。因此，我國公共行政的研究者不僅應關注管理效率的提升，還應當在搜集材料、議程設計等各個環節審查這些工作的受益者是誰，并與個人良心展開嚴肅的對話。此外，我國學界需要從這類研究的批判工作中看到，公共行政的價值中立與技術專家的統治根植于極右的意識形態 〔6 〕60。如果這種意識形態繼續蔓延，將會掏空公共行政追逐公共利益的重要選擇與國家建構的政治功能。

（二）促進以解放為認知興趣的公共行政研究

公共行政不但受價值因素的影響，而且任何被這個領域的學者視為客觀知識的東西，都在不同程度上成為研究者興趣的產物。認知興趣是公共行政研究具有首要意義的價值選擇。其發生在前理論的環節，并且主導概念的形成與材料的串聯。盡管公共行政的學者大都訴諸科學標準的客觀性，但他們的研究大都是在系統解釋與可靠預測的基礎之上 〔7 〕450，追求對人類事務的駕馭和控制人類 〔8 〕72。例如環境保護機構將搜集的信息用于評估某個污染領域的技術方案，并通過命令污染企業采用最可行的技術，以實現對這些企業污染行為的控制。這類興趣所導向的研究進路和政策措施因排斥污染企業技術專家的自主判斷，最終可能扼殺人們的主體性。

哈貝馬斯所提出的解放興趣為主流公共行政研究的控制興趣提供了一種替代性選擇。解放的興趣預設大眾的價值和行為處于國家行政管理、市場和大眾媒介的塑造和支配下。這種興趣要求公共行政研究拒絕管理主義對技術和效率的片面追求，相反要重視人類實踐的創造性才能。解放的類型涉及多個方面，如從對具有支配地位的思想模式的挑戰和批判到提出漸進式兌現被管理者公共實踐潛能。而解放意圖的焦點不僅涵蓋科層制分工與獨裁式領導分工這類手段的改造，以及對經濟增長和管理效率等目標的設疑，也包括對支配性權力關系的認知和調整 〔8 〕 254-257。事實上，即使是微觀的解放，也會給公共行政的思想和行動帶來建設性變革。

公共行政變革研究為中國公共行政的微觀解放提供了可能途徑。盡管激進的解放興趣可能因主張對宏觀權力結構的全面拒絕而破壞公共行政的運作，但是，如果研究者能將主流模式的壓迫及自我挫敗的特征與行政過程的建設性目標結合起來，就能為社區層面的管理活動提供積極的改進方案。例如在缺乏問題反映渠道、僅圍繞管理技術問題組織起來的看管者社區中，土地開發商之間的博弈與合作主導著公共政策的議程，解放的興趣可能使研究者采取參與式的研究方法 〔9 〕。他們能通過描述社區公共議程受到支配的狀態，向居民提供有效信息，以幫助他們明確問題，使其表達以前未被認可的愿望，并尋找調整社區權力結構的建設性方案。

（三）將公共行政現象還原為社會建構的事實

我國公共行政要突破目前的研究瓶頸，不僅需要打破認知主體超然地位的神話，還需要認識到研究對象的客觀化進路對公共行政現象的誤解。極少有學者否認某些實存的事物外在于人，但問題在于人類只能通過自己的感知和理解來與事物相接觸。但很多研究者都會忽視這個要素，而將公共行政現象客觀化為不涉及人類行動的自然力量所運作的結果。然而正如盧頓所言，客觀現實可能只是公共行政現象中的微不足道的一部分 〔10 〕。公共行政的研究者只要略微了解現象學的發展，就足以認識到，像管理中心、公共組織和機構以及協會等公共行政現象并非是物質性力量強行從外部施加給人的實存，它們不僅是人為建構的事實，還是在社會層面所建構的事實 〔11 〕57。

盡管公共行政的科學性要求對現象進行定量分析，但研究者用以測量的概念卻是社會建構的事實。以公共健康研究對某地區嬰兒死亡率的統計為例。盡管個體嬰兒的死亡是確鑿無疑的事實，但嬰兒死亡的概念卻是社會建構的產物。統計任何時期個體嬰兒死亡的數量是毫無意義的，嬰兒死亡的概念必須由統計目的加以規定。這個比率往往是衡量社區健康的指標，所以因交通事故或火災而死亡的嬰兒不會被統計。這意味著嬰兒死亡的概念不是以客觀的方式存在于某處，而是社區健康指標的組成要素。由于這類指標是公共衛生的專業人員共同商議的結果，所以嬰兒死亡也是公共衛生領域通過社會過程所建構的概念 〔12 〕。

社會建構路徑為我國公共行政提供了一種替代選擇，使研究者與行政人員可以積極參與建構具有意義的社會現實。如果人們認識到公共行政現象是他們通過互動對話所建構的現實，就會破除自己在官僚組織面前無能為力和意義缺失的疏遠感。社會建構途徑可以使研究者的注意力從控制和行政效率的提升方面移開，轉向職位、角色、制度、分類以及規章等公共行政要素在客觀化的過程中對意義和交流的阻礙 〔13 〕56。因此，研究者和行政人員得以在理解行政組織環境的基礎上工作，并從促進具有意義之交流的角度尋找問題的解決方案，因地制宜地借鑒這類研究與實踐可以提升我國公共組織的行政能力，去應對和解決改革與發展進程中以高度復雜性和多元價值沖突為特征的棘手問題。

二、克服公共行政中管理主義的弊端

管理主義在中國建設現代工業國家以及國家行政能力方面具有重大價值，受這種基本范式影響的公共行政研究致力于提升公共部門管理民眾和項目的能力。面對治理中出現的問題，管理主義訴諸對組織結構、功能和過程的重組或改造。這種進路在面對技術難題和單純的利益沖突時得心應手，而當涉及價值與原則性沖突的問題時則無所適從。面對當前改革和發展進程中不斷涌現的棘手問題，公共行政的管理主義取向總體上已經無法適應社會現實了。我國公共行政要想避免成為改革和發展的阻礙因素，必須將公共行政置于政治、經濟和社會領域的沖突背景下，努力探索現存事物向對立面轉化的條件和資源，并在某些時候越過規則去直面具體現實。從馬克思主義中繼承而來的矛盾與辯證法，以及從后現代理論中吸收的想象，能為我國公共行政突破管理主義藩籬提供概念框架和實踐指導。

（一）以矛盾作為公共行政的基本背景

我國多數公共行政研究都心照不宣地采取回避和壓抑矛盾的策略，以犧牲個體多樣性和潛在可能性為代價換取管理技術的提升。功能主義是公共行政學所普遍采用的社會本體論假設，該假設將社會視為廣泛的合作系統，個體、組織和其他單元都被視為共同維持社會機體運轉并相互關聯的功能要素。以功能主義為基礎的公共行政所關注的是如何維持整體性和功能適應性的問題，以鞏固和強化現有秩序為目標。然而功能主義公共行政學的問題在于忽視了人類事務的復雜性特征。這個特征使人類通常無法完全按照功能適用性整合進入公共組織或社會系統。事實上，即使是秩序井然的社會秩序也不可避免地包含潛在的壓抑和矛盾。正是這些矛盾展現著公共事務的多樣性，也孕育著社會未來的可能圖景。

現代社會的高度復雜性是公共行政得以運作其中的背景，公共行政所面對的就是一個復雜的現代社會環境。盡管公共行政必須在復雜的環境中通過政策和管理技術來創造秩序，但這并不等同于可以通過片面提升控制技術來壓抑矛盾。我國公共行政要正視人類事務的復雜性，就必須認識矛盾。這個領域所面對的是一個矛盾重重的世界，諸如行政人員和公民、土地開發商與社區居民、既得利益集團與社會邊緣群體這類體制性矛盾在既有秩序之內長久存在。與此同時，公共行政也需要認識到社會環境中包含種種對矛盾的遏制機制。博克斯將為了減少和壓制分歧而控制和模糊矛盾的行動稱為遏制 〔14 〕56。公共行政如果缺乏對這類體制性壓制矛盾機制的認識，也會輕易地使自身淪為社會控制的意識形態機器。

將公共行政的運作還原到矛盾重重的背景之中，有助于建設性地改善基層治理的政治環境。對矛盾與遏制機制的認識能夠使研究者與實踐者有的放矢地實施建設性變革行動，以緩解社會和經濟的不平等狀態。例如在社區治理中，認識到交換價值與使用價值之間的矛盾對于基層行政人員采取致力于推進社會公平的變革行動具有重大意義。那些將土地視為謀利工具的人首先注重的是土地的交換價值，他們期待從土地的買賣、開發和使用中獲得最大利益。而注重使用價值的人則希望利用土地為自己家庭創造寧靜愉快的生活環境 〔15 〕40。由于交換價值與使用價值的矛盾不可調和，因此通常只會有特定價值的代表群體壟斷社區政策的議程。中國社區治理通常是受注重土地交換價值的精英團體所壟斷，開發商通常會將居民排除出決策議程。因此對公共事務矛盾背景的認知能夠使我國公共行政研究刺透管理技術的面紗，直指其背后不平等的社會和經濟關系。

（二）以辯證法作為公共行政變革的潛在動力

矛盾的價值不僅在于展現公共行政運作的背景，還在于它是推動社會發展的必要因素。公共行政的變革研究用以在矛盾的背景下促進建設性變革的方式是辯證法，這種源自馬克思與黑格爾傳統的理論將既存事物視為社會發展中的表層現實以及人類自由和理性完善進程中的限制性因素 〔16 〕。我國公共行政學只要深諳辯證法的精髓，就能發現某些被表層現實所隱藏或壓制的可能性具有重大價值。這些現實的對立面是研究者與實踐者實現視域融合，促進社會實在向人類自我完善方向發展的積極因素。因此，辯證法的內在動力要求我國公共行政研究拒絕強化現存秩序中的控制與遏制因素，反而去發掘被壓制的事實，并關注現有行政現實向有利于人類本質規定性進行轉化的潛在可能性與條件。

歷史分析是在公共行政中應用辯證法的重要工具，斯蒂福斯與麥克斯懷特的變革研究為這種工具的使用提供了絕佳的范例。斯蒂福斯發現以社區為導向的女性角色曾經因活躍于美國進步主義改革運動，而可能將公共行政奠定在社群與聯合行動的基礎上。但隨著“客觀性、匿名專家、自律等”這些本質上男性化概念的崛起和勝利，公共行政最終還是走向了專業化與形式主義的道路 〔17 〕。通過發掘婦女組織在上世紀初美國政府的改革中對實質性議程的關注，斯蒂福斯的研究為當代公共行政的自我批判與完善提供了資源與動力。此外，麥克斯懷特曾描述聯邦主義對反聯邦主義的勝利，并向讀者展現當代公共行政如何在不同觀念的相互爭奪中最終奠定在聯邦主義的基礎之上。其通過重構反聯邦主義的社會合作理想，為美國公共行政提供了一種以聯合行動為原則的替代方案 〔18 〕146-147。我國盡管沒有類似于美國這樣的反聯邦主義思想遺產以及婦女進步改革運動的實踐資源，但公共行政的發展的確是在鄉土中國與市場化中國的辯證發展中不斷確立自身性質的。對這段歷史的發掘同樣可能為我國當下公共行政的發展提供視域融合的寶貴資源。

辯證法不僅能指導我國公共行政學界在歷史資料中發掘促進視域融合的資源，還可能為基層公務人員促進建設性社會變革提供分析方法。由于辯證法的思路有助于人們將公共行政放在歷史、政治和經濟的背景之中，從而可以使這些公務人員認識到是哪些群體從他們的工作中受益，又是哪些因素限制了符合價值期待的公共行政行動。以各種方式實現的視域融合又使基層行政人員通過辯證地使用理性和想象力，來尋找改善權力支配關系的替代性方案。鑒于基層公共行政人員不僅具有專業的管理知識，也可能擁有跨越公共組織邊界與公眾進行接觸或合作的機會，還可能因涉及管理層級的工作有機會影響公共決策，一旦他們具有解放的興趣，便處于判斷與采取建設性變革行動的最佳位置。辯證法所提供的動機與變革知識，能夠通過這些基層行政人員的實踐，參與到需求描述、運作程序的修改、方案與政策的提出以及實現公民參這些以變革為導向的行政行為中。

（三）以想象突破公共行政工具理性的局限

管理主義是我國公共行政研究與實踐的主導范式，其中工具理性的支配地位使矛盾辯證法的運用難以開展。公共行政中的工具理性意味著在管理目標確定的前提下，依靠規則的制定和程序的執行，使產生最佳結果的手段一般化。隨著計算機技術的發展，以及中國公共行政研究在數據統計和分析方面能力的提升，工具理性的管理主義模式被不斷強化。我國政府在積累公共行政專業知識的基礎之上，在各個領域都制定了復雜的規則。盡管這些規則在提升國家治理能力以及增進社會的秩序化方面取得了顯著效果，但因使整個行政管理體系過分依賴規則，從而使個體在具體情境中的訴求和改變處境的替代方案都銷聲匿跡了。這樣就與我國深化行政管理體制改革，把維護人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點的基本原則背道而馳。

公共行政中的想象有助于削弱管理主義給治理過程帶來的負面效應。法默爾將公共行政中的想象從消極方面規定為超越規則的制定與執行的行政精神 〔19 〕261。這種精神是對經典官僚制度的理性主義模式的偏離，但這并不意味著會導向非理性或無政府主義。對于公共行政的研究者而言，想象的介入表現為人們懸置特定情境中社會現象的統計學規律，并深入對具體現象的理解。對于基層公務人員而言，想象要求他們在某些條件下，超越對規則和程序的依賴，直接與特殊情境中的人與物進行互動。通過突破工具理性的局限，想象的精神不僅可能使公共行政領域實現真正的知識增長，也可以幫助我國政府在基層治理領域中發現有利于建設性變革的方案。

我國公共行政學目前已經開始利用想象超越主流研究局限的方案。馬駿教授認為，中國公共行政研究需要通過五種類型的想象力來突破當下管理主義的知識瓶頸：歷史的想象力、宏觀結構的想象力、性別的想象力、人類學的想象力和批判建構的想象力 〔20 〕。前文在矛盾的背景和歷史分析等部分論述中已經涉及了前三種想象力，后文在符號學轉向中也會涵蓋人類學想象力的內容。前三種想象力能夠將中國公共行政學提升到二階觀察的平臺上，尤其值得一提的是，宏觀結構的想象力可以使研究者界定阻礙中國基層社會變革的權力和財富關系。這不僅能幫助研究者更加清晰地認識當代中國治理的基本特征，還能深刻揭示這個領域的內在局限性以及人們認知視角的盲點。批判建構想象力最終能在這種觀察的基礎之上，提出超越當下種種限制的替代性未來的圖景。因此，我們可以期待想象力為我國公共行政帶來的微觀爆發。

三、引導公共行政研究的語言學轉向

當公共行政鑲嵌于支配性權力所主導的社會結構中時，治理體系就只能在管理主義與工具理性之外發展出合理化的力量。符號學的最新發展揭示出，語言具有某種內在的規范性。當這種規范性不受阻攔地實現時，每個個體都會被當作目的受到尊重。個體通過溝通而產生的合理化力量能夠削弱并修正因政治經濟的結構性支配而產生的不平等，人們通過商談制定的為大家共同接受的規范則具有真正的合法效力。這些觀點為重塑中國地方公共事務的政策過程提供了理論指導。要使以語言為媒介的溝通成為公共行政的合理化渠道，我國學界必須首先回應語言在當下公共行政系統中日益邊緣化的問題。

（一）以日常語言作為公共行政的通信媒介

我國公共行政廣泛吸收和借鑒了新公共管理的經驗，但這并未有效克服官僚制度非人格化的根本難題。解決這個難題的突破口并非管理技術的提升，而是公共行政組織媒介的改善。隨著信息儲存和通信技術的高速發展，當代公共行政體系能夠實現對龐大人口與復雜事務的有效治理。但是很多學者并未注意到，信息在傳遞過程中不斷逸失的境況并未隨著技術的發展而獲得改善 〔21 〕77。因此在實踐中，為了減少單位時間之內信息的逸失量，公共行政不斷限制每個語匯單元所荷載的信息量。這意味著行政指令逐漸由日常語言轉向語義受到特定限制的官僚語言。對語義規則的限制雖然能夠滿足信息在行政系統中高速傳遞的需要，但同時也逐漸使整個系統喪失了溝通能力。

公共行政為了實現國家治理目標，通常都發展出溝通與交流的必備功能。然而隨著官僚制語言對日常語言的偏離，公共行政系統的通信方式逐漸由溝通轉變為通報。我國公共部門的辦公室雖然被行政人員所占據，但信息技術的快速發展使人們逐漸淪為了計算機的延伸。盡管計算機能夠高效處理相關數據，但即使是具有學習能力的反饋系統目前仍然不能參與人類經歷，從而無法理解其所處理的信息。語言的單位語匯所包含的語義越清晰，其傳遞的信息量越少，就越是適合計算機和自動化體系的運作。但是當得到精致限定的信息開始取代日常語言在官僚體制中往來傳遞時，公共行政就逐漸喪失了人類溝通和理解的能力。如果缺少了理解和溝通，我國行政管理體制改革也無法實現服務型建設的目標。

要充分使官僚體系具有理解與溝通機能，我國學界必須高度重視恢復日常語言并將之作為公共行政媒介的重大意義。相對于官僚語言的規范明確，日常語言則顯得粗糙隨意。這類語言單位語匯所包含的信息總量可能無法為單個發號施令者所掌握，而且通常也會阻礙信息傳遞的效率，但正因如此，其才可能為公共行政系統的溝通創造機會。當人們以日常語言為媒介處理行政事務時，將會發生不同視角和處境的匯聚，受到壓制的意愿也會涌現出來。如果這一切真實地發生，官僚體制作為遵循固定程序自動運轉之巨型機器的形象就會被逐漸弱化，而公共行政將再次被確立為由活生生的人通過溝通、互動與合作而形成的充滿生機與靈活性的聯合體。

（二）以交往合理化原則改造公共政策的過程

語義方面的調整雖然能為公共行政的溝通提供契機，但如果缺少了交往合理化原則因而無法在政策過程中發揮功效，公共行政系統的有效溝通便不會真實發生。我國公共行政由于對西方主流理論的技術理性傳統缺乏反思，普遍將政策過程視為解決當下問題而運用的技術規則。這種觀念忽視了在政策過程中通過溝通和對話來達成共識的重要性。我國當下公共政策在促進公共利益方面遭遇的挑戰主要與有缺陷的交往模式有關。盡管技術專家在政策過程中發揮著越來越重要的作用，但他們在分析和規劃中極少采用交往的態度，這使政策研究因攜帶過多的理性主義獨白特征而錯失了通達公共利益的重要途徑。即使在聽證制度或其他公民參與機制得到廣泛應用的領域，交往也可能因參與者背后不平等的權力關系而發生扭曲。

我國公共行政可以從交往合理化原則出發，探索改造政策過程的方案。這類研究通常以哈貝馬斯對策略行動和交往行動的區分為基礎。當行動者將世界視為達到其特定目的之可能手段的來源時，他所采取的就是策略行動。而當至少兩個行為主體以理解為取向通過互動建立人際關系時，交往行動就會發生 〔22 〕86。由于理解是語言內在的規范性要求和終極目標，所以交往行動而非策略行動對每個人的處境都具有自我揭示的根本重要性。又由于公共利益并非多數人可能具有的最大利益，而是每個個體基于其自身處境所認同的利益。因此，政策過程不應被視為功利計算的理性事業，而應成為交往行動合理化的場所。由于內在于語言的規范性要求具有自我合理化的力量，所以人們針對公共事務在理想言說情境中通過理性話語達成的結論就應當具有合法的政策效力。

因此，我國公共行政需要探索使政策過程有利于交往合理化的機制。對于政治、經濟等因素所導致的結構性不平等，政策過程應當關注如何向邊緣化的利益相關者開放。此外，政府也可以考慮將政策過程向具有話語潛力的政策網絡開放。例如圍繞特定議題形成的社區小組可以在基層行政人員的參與、引導和幫助之下發起并推動政策的議程。最后，為使普通公眾能夠有效參與政策商談，人們需要對相關公共事務具有全面的認識。盡管使公眾獲得某些信息可能會帶來潛在危險，但告知公眾有關當前境況、實踐的最佳方案以及替代性未來的知識是在信息不對稱的境況中促進交往合理化的必要途徑。

（三）以語言游戲的概念重構公共利益

盡管我國學界已經開始重視在治理過程中推動不受扭曲的話語和交往實踐，但合理建構的話語情境無法獨自確保基于公共利益之共識的形成。原則性的沖突難以在辯論和商談的框架之內得到合理裁決 〔23 〕，這類沖突通常是由權力的結構性不平等所造成的。支配性權力結構在發展并表達主流利益群體道德觀念的同時，也壓制邊緣群體的價值觀念。由于邊緣群體通常缺乏使自身價值表達進入公共利益話語的途徑，他們只能任由政策辯論未經反思地圍繞主流利益群體的道德觀念展開，并導致自身的價值觀在公共行政中被持續忽視。

語言游戲概念的出現為我國公共行政突破主流話語的瓶頸提供了有效的分析工具。維特根斯坦將進入規則的語言連同與其編織成一片的活動所組成的整體稱作語言游戲 〔24 〕 7，當研究者將公共利益視為特定的語言游戲時，就會發現任何群體都能圍繞重要的價值建立起獨特的方法和概念。當某個群體在特定社會結構中具有支配性地位時，圍繞公共利益展開的價值話語通常有利于這個群體。而當此群體的支配性地位被取代時，價值與公共利益也可能會被重新界定。因此，離開了語言游戲的概念，公共利益和相關的價值就會喪失實際意義。在相同地域和文化的背景下，不同群體用以表述公共利益和相關價值的語言之間具有家族相似性，這促使邊緣群體不假思索地接受主導的價值話語。

我國公共行政可以利用語言游戲的概念重新界定公共利益，并探索實現公共利益的最佳途徑。當研究者與行政人員注意到公共利益的話語特征時，就會放棄從羅爾斯、諾齊克和沃爾澤等人的正義理論中尋找公共利益的本質規定。他們可能會發現，公共行政的某些做法在實現公共利益方面可能同時具有正效應和負效應。為了因地制宜地界定公共利益，研究者與實踐者需要與不同群體以及多樣的環境進行互動。要有的放矢地促進公共利益，公共行政人員就需要在界定和實現公共正義的不同觀念和方法中進行調節和裁定。因此，我國公共行政就可能以之為基礎，探索發展出涵蓋城鄉結合部居民、老年人、貧困者等邊緣群體或弱勢群體價值追求的公共利益概念及其實現機制。

我國公共行政研究正處于發展的十字路口，需要學界作出正確的選擇：是繼續緊隨西方主流行政學理論的步伐，還是通過反思這些理論的局限，因地制宜地探索具有中國特色的行政學理論。如果我國公共行政研究和實踐在認識論方面不斷倡導客觀主義，在方法和取向上強化管理主義，在行政過程方面獨尊工具理性，這不僅會導致對中國當下具體情況的忽視，還會形成對先進管理技術的預支。換言之，我國公共行政研究如果盲目追求主流的西方理論，就可能在需要通過聯合行動創造嶄新的行政現實時，不合時宜地強化管理和控制；在需要通過建設性利用沖突推進社會秩序合理化的時候，南轅北轍地研究各種遏制矛盾的機制。因此，我國公共行政學只能在批判西方主流理論因其特殊社會歷史背景所致局限性的基礎上，才能取得新的發展。唯其如此，我國學界才能在結合本國國情的基礎之上，探索出一條有助于中國行政管理體制深化改革的可行之路。

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責任編輯 周 榮