“放管服”視角下的行政審批制度改革

王叢虎　門鈺璐

〔摘要〕 當下我國政府職能轉變聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落實主要通過行政審批制度改革體現出來。政府職能的“放”體現為行政審批制度改革的“市場化”和“社會化”，政府職能的“管”體現為行政審批制度改革的“法治化”和“標準化”，政府職能的“服”體現為行政審批制度改革的“精準化”和“便民化”。實踐證明，近十多年漸進式的行政審批制度改革，不僅凸顯了政府職能的“放管服”改革精神實質和方向，而且也體現了我國治理現代化的能力和水平，使得人民有了實實在在的獲得感。

〔關鍵詞〕 “放管服”，行政審批，政府職能

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）01-0091-06

黨的十八大以來提出的治理現代化需要通過全面深化改革來實現。全面深化改革的核心是要轉變政府職能。當下我國政府職能轉變聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落實主要通過行政審批制度改革體現出來。

一、 問題提出與觀測維度

（一）問題的提出。中國改革開放的40年既是經濟體制改革開放的40年，也是行政體制改革開放的40年。然而，不管是任何領域的改革，其核心都離不開政府職能的轉變，即從計劃經濟時代的全能政府向市場經濟下的有限政府轉變。這是因為，“推進政府職能轉變，是我國全面深化改革、推進政府治理現代化的核心關鍵環節，也是我國政府管理體制改革的重點難點命題” 〔1 〕。

不可否認，政府職能主要通過各級政府部門的行政審批、行政征收、行政處罰、行政裁決、行政確認、行政獎勵、行政給付等方式來體現，這其中行政審批扮演著最為重要的角色。這是因為，行政審批決定著各類主體能否進入市場或社會，并進行正常活動；或者說，行政審批權直接決定著各類主體能否合法產生和正常活動。“轉變政府職能是我國當下行政體制改革的核心，而簡政放權則是深化政府改革、加快政府職能轉變的關鍵之舉，直接關涉行政體制改革的成敗。” 〔2 〕因此，通過行政審批制度改革來分析政府職能轉變具有典型代表性和理論合理性 〔3 〕。黨的十八屆三中全會明確指出：行政體制改革是全面深化改革的重要任務之一，要簡政放權，轉變政府職能，就必須以行政審批制度改革作為起點。因此，研究中國政府職能轉變，必須要關注行政審批制度改革，正如學者所言：“縱觀整個過程，經歷了由單純強調精簡機構和人員，到提出轉變政府職能，并加強行政法制建設；政府職能轉變由不注重、逐步重視，到以其為整個行政管理體制改革的核心和關鍵的過程。新一屆政府把行政審批制度改革作為轉變政府職能的突破口、關鍵處，并與法律改革結合起來。這樣，政府職能轉變才真正落到了實處，也強化了政府職能轉變的法制特點。” 〔4 〕

既然政府職能轉變和行政審批制度改革有著如此緊密的關系，那么到底該如何確立對于兩者的觀測維度、如何分析兩者關系、如何預測兩者關系的未來發展趨勢呢？對此，學者們已經進行了較好的研究，如有學者通過不同層級政府行政審批量化的數據來透視中國政府職能的變化，有學者基于國務院頒發的規范性文件通過文本分析法來尋找政府職能轉變的規律，也有學者通過某地行政審批制度改革實踐分析政府職能的轉變方式，等等。然而，如何基于定量和定性結合的研究方法，并從兩者關系的具體觀測維度出發來尋找政府職能轉變與行政審批制度改革的協同關系，仍是一個未曾涉及的領域，值得嘗試研究。筆者認為，要想清楚分析兩者關系，首先需要有清晰的線路，即要確立明確的維度和脈絡關系，然后再基于這個分析維度或稱觀測維度逐步展開各因素在具體維度上的關系，最后分析兩者在具體維度上的發展趨勢。為此，本文試圖基于這種思路，嘗試對政府職能轉變與行政審批制度改革關系的觀測維度展開研究。

（二）觀測維度的確立。“放管服”改革是我國政府職能轉變的方向、原則和要求，也是新一屆政府確定以人民為中心理念并實現國家治理現代化的內在要求。具體來說，“放管服”是指“持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能；‘放管服改革實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉” 〔5 〕。2018年6月28日，在國務院召開的全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上，國務院總理李克強再次強調要“持續深入推進‘放管服改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和市場活動的直接干預，創新和完善事中事后監管，提高政府服務效能” 〔6 〕。從政府職能角度看，“放”“管”“服”三個字各自具有其深刻內涵，我們可以將其作一概括（見表1）。

表1 政府職能視角下“放”“管”“服”的具體內涵

資料來源：根據規范性文件和文獻匯總自行編輯而成

行政審批制度改革作為當下轉變政府職能的重要形式，承載著 “放管服”改革落地生根的重要責任。有學者研究指出：“不同類型行政審批的改革方向是不同的。資源配置類審批改革的方向是減少國家對資源的控制和壟斷并保證國有資源分配的公平、公正；市場進入類審批改革的方向是降低進入門檻，打破進入壁壘，激發市場活力；危害控制類審批改革的方向是打破傳統體制下建立起來的審批管控制度，將審批范圍收縮到那些具有社會危害性且通過其他方式不足以有效控制危害的社會活動方面。” 〔7 〕盡管此論有其合理性，但不可否認，歷經17年（自2001年至2018年）、共12輪的中央層面行政審批制度改革取得了巨大成就，正在不斷地推動著政府職能朝著更加符合中國深化改革開放的方向發展。而就行政審批制度改革的方向而言，我們可以歸納如下（見表2）。

表2 行政審批制度改革方向的具體內容

資料來源：根據規范性文件和文獻匯總自行編輯而成

基于以上對政府職能轉變和行政審批觀測維度的確立，下文我們嘗試著從兩者各自的觀測維度尋找對應關系，并通過定量和定性方法來論證兩者之間在相關維度上的內在邏輯和協同關系。

二、政府職能的“放”與行政審批的“市場化”與“社會化”

（一）政府職能的“放”與行政審批的“市場化”。政府職能轉變首先體現在“放”字上面，即由全能政府下的“政府包攬一切”逐步還權給市場的過程。改革開放以來， 黨中央國務院深刻認識到政府職能轉變的重要性及緊迫性。黨的十一屆三中全會公報、十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，以及黨的十四大報告等都提出了“精簡機構、下放權力、尊重市場規律”等具體要求，尤其是《中共中央關于經濟體制改革的決定》更是明確指出：“中央和地方過多地承擔了許多不應該管的事，而許多本來應該他們管而且必須管好的事情又管不好”，“要將政府與企業分開，精簡、放開權力”，“價格是最有效的調節手段”。同時，政府職能被界定為“做好各層級政府、政府各部門與企業之間的協調梳理，宏觀把握能源、交通、原材料等重點工程的發展；運用經濟手段宏觀調控”， 等等。從中不難看出，關于政府與市場的關系早在行政審批制度改革開始前就有了清楚認識和明確要求，但具體落實則需要通過行政審批制度改革來實現。

黨的十八屆三中全會在政府與市場、政府職能轉變等基本理論問題上有了新的進展，進一步深化了對現代市場經濟的認識。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。” 〔8 〕而黨的十九大報告則進一步確定了政府職能轉變的“放”的方向，也進一步確定了行政審批制度改革的“市場化”趨勢，即“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用” 〔9 〕。

為了進一步觀測政府職能的“放”如何體現在行政審批的“市場化”上，我們將2002年至2018年所有的中央層面行政審批事項進行收集和整理，發現自2002年第一次行政審批制度改革起，到2018年最新一次改革，這期間共涉及3701項行政審批事項。表3為中央政府各部門行政審批事項數目變化情況，從表中可以看到，行政審批事項總數目整體上雖呈下降趨勢，但是其“取消”，即直接還權給市場、政府不再審批的數目則始終占絕對多數。這也是行政審批“市場化”最為重要的體現方式。

（二）政府職能的“放”與行政審批的“社會化”。政府職能的“放”還具體表現在行政審批的“社會化”上。政府職能向社會分化是“放”的一種具體表現，是指政府有些職能可以交由社會組織承擔，或者說社會組織逐漸成為政府職能的載體 〔10 〕。也有學者將此界定為政府職能的“社會化”，即“政府改變大包大攬的傳統做法，將原來由政府包攬管轄的許多事情，通過社會轉移或委托代理等方式，改由（企業）、社會團體、群眾組織、社會中介來辦理，以節約財政支出，提高工作效率” 〔11 〕。有學者進一步將政府職能社會化解析為“五個方面問題：社會福利社會化、行業服務性職能的社會化、監督性職能的社會化、媒介咨詢性職能的社會化、機關后勤服務工作社會化。政府職能社會化又是與機構改革密切相連的，一方面要精簡機構，另一方面要積極培育社會中介組織” 〔12 〕。

概言之，改革開放40年來，我國政府職能的“放”即向社會分化，具體體現在行政審批的“社會化”上主要有兩個方面：一是從社會組織發展和變革來看，社會組織登記注冊隨著行政審批制度的改革而變得越來越便捷，社會組織的數量也逐步增加；二是從社會組織承擔的任務看，政府的許多公共管理、公共服務職能逐步向社會組織轉移。具體來說，社會組織獲得了比行政審批制度改革之前更多的可以承接公共服務的機會，同時也通過授權方式獲得了比行政審批制度改革之前更多的公共管理職能。

從社會組織的發育來看，在20世紀80年代有了初步的發展，數量上有所增加。到了1997年，民政部統計的社會組織為18萬個；進入21世紀后的2001年則增加到了21.1萬個；隨著行政審批制度的改革逐步深入，到了2013年則成倍增加，更是猛增到了54.7萬個。當然，具體分析其原因可以看出，這與2013年出臺的機構改革方案以及之前連續七次的行政審批制度改革息息相關。直接原因可以歸結于2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》中的一項規定，即行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織不經業務主管部門同意，即可直接向民政部門依法申請登記。這其實就意味著取消了行業主管部門的行政審批程序，社會組織可以直接注冊成立。正是因為有了該方案的明確指引，到2013年底，全國各省級行政區域都很快試行了社會組織直接登記制，也正是此項行政審批制度的改革才引來了社會組織總體數量上的快速增長。

2013年，中央政府還明確提出了通過行政審批制度改革來實現政府職能轉變的外向型路徑，即明確劃分政府與社會在行政事務、社會事務上的管理權限，把過去掌握在政府手中屬于社會自主管理的事務直接交給社會組織。這樣，社會組織實際上已經成為政府職能轉移的主要承接者和社會服務的主要提供者。在隨后的中共中央文件中這種政府職能的“放”與行政審批的“社會化”又具體對應起來，主要表現為2013年頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的明確要求：“推廣政府購買服務，凡屬于事務性管理事項，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。

從社會組織承接公共服務職能看，在日益強調政府社會管理和公共服務職能的改革潮流中 ，社會組織正在發揮著越來越重要的作用。在社會公共服務主體多元化的進程中，社會組織的力量和作用越來越凸顯，它已成為公共管理中一個不可或缺的重要角色。從李永亮、高紅兩位學者對于廣州、深圳、順德三地的調研統計情況看，社會組織承接政府職能事項如下（見表4） 〔13 〕。

表4 社會組織承接政府職能的具體事項

從上表所述的情況不難看出，政府職能的“放”具體而明確地體現在行政審批制度改革中社會組織承接政府職能上，即行政審批的“社會化”。

三 、政府職能轉變的“管”與行政審批的“法治化”與“標準化”

改革開放40年來，中國政府職能轉變的過程也是中國特色社會主義市場經濟體制逐步完善的過程。特別是進入21世紀以后，伴隨著行政審批制度改革的逐步深入，我國經濟正逐步邁向現代經濟體系。基于矯正市場失靈等問題應運而生的監管制度也正在成為現代經濟體系的重要內容。建立在法治政府、市場經濟、社會管理等制度前提下的監管型政府，越發成為現代國家治理的主要選擇模式 〔14 〕。不言而喻，監管改革在于建立或重建國家對于市場經濟的掌控能力，避免市場失靈，防范社會風險，并試圖在計劃與市場之間找到某種平衡 〔15 〕。因此，可以確定政府職能的“管”應主要體現在對市場主體的監管上。在全能政府下，“管”是無所不包的，尤其是對事前進入市場的“管”使得進入市場的門檻過高，制約了市場的活力、遏制了市場主體的創新能力。行政審批制度改革一方面要求減少管理職能、釋放市場活力，另一方面要求必須的審批事項要規范、透明，并符合法治化、標準化的要求。

（一）政府職能轉變的“管”與行政審批的“法治化”。政府職能中的“管”，尤其是對市場監管的首要問題是依法監管，即“法治化”。這既是國家治理現代化的戰略，也是國家治理現代化的路徑。政府職能轉變中的“管”是否于法有據、依法進行，是判斷國家治理現代化的重要觀測維度和評判標準 〔16 〕。具體來說，“政府職能的轉變，要求以法律的規范形式加以明確，以具體的權力和職責的性質加以確認，以具體的崗位責任制加以保障，以市場主體乃至各個領域、各個層次的利益表達和利益實現作為監督制約” 〔17 〕。概括起來，政府職能轉變中“管”的于法有據具體體現在行政審批制度改革中就是“法治化”。這就要求，行政審批的設定要于法有據，行政審批的實施要依法進行。

行政審批清單制度就是“法治化”的具體體現。2014年2月，在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上，李克強總理強調，要處理好政府與市場的關系，逐步建立各級政府的權力清單制度。隨后國務院決定，向社會公開國務院各部門目前保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數”，接受社會監督。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。應該說，“權力清單制度的邏輯起點在于限制權力而非設定權力；權力清單制度本質在于，通過規范行政行為達到控制行政權力，實為行政行為清單” 〔18 〕。權力清單制度自正式實施以來，在實踐中有效制約和監督了行政權力的運行，產生了良好的制度功效 〔19 〕。其實，權力清單制度之所以能夠實施得益于“法治化”的要求，即國務院強調的行政審批要有明確的法律規定，并要列出具體的法律條款，堅決清除非行政許可審批事項等。

正是因為堅決推行依法行政、加強法治政府建設，才有了如下成就：“五年來，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層面核準的企業投資項目減少90%，行政審批中介服務事項壓減74%，職業資格許可和認定大幅減少。” 〔20 〕當然，客觀地說，權力清單制度只是解決了行政審批“法治化”中依法審定的問題，而具體到行政審批的依法進行、事中事后的監督同樣需要嚴格遵循法定程序、落實法律責任、保障法律秩序，實現行政審批實施過程的“法治化”。

（二）政府職能轉變的“管”與行政審批的“標準化”。政府職能的“管”除了依據法律法規外，還應基于技術和管理的標準，實現“標準化”。“標準化以技術理性的方式傳達公共服務的公平性價值和民主參與價值。作為政策工具的標準化可以提供執行動力，同時也可以提供制度價值，保障服務提供的全面性、持續性，克服離散性。因此，推進基本公共服務的標準化是一個治理過程、一種治理機制，在一定意義上也可以看作一種治理范式。” 〔21 〕行政審批作為政府提供的兼具政府監管和公共服務的雙重屬性同樣需要建立“標準化”的治理機制。具體來說，“標準化”要求：審批事項和審批權力設定依據明確、具體內容清晰、時限具體、程序公正、服務周到，等等。除此之外，審批權力清單的法律標準也屬于“標準化”的內容。審批權力清單的法律標準包括審批事項的合法性標準和審批設定權限的合法性標準 〔22 〕。

只有明確的服務和技術標準才能更好地實施政府的監管。確切地說，行政審批的“標準化”既是政府職能中“管”的客觀內在要求，也是行政審批制度改革的必然趨勢和發展方向。但是也應該看到，“在標準化實踐中，存在著審批標準科學性不足及其持續改進的動力機制缺失、聯合審批標準制定面臨法規和技術障礙、實質性聯合審批缺乏制度和體制支撐等問題”，針對這些問題， “需要通過政學合作，運用解釋技術和規范創制提升標準的科學性合法性；通過技術審批與行政審批相分離等路徑，為標準化建設提供更好的制度土壤；通過深化行政許可職能歸并和其他配套制度改革，推進部門聯合審批的實質性運作” 〔23 〕。其實，新一輪的國務院有關行政審批制度改革已經非常明確地提出了這方面改革的具體要求，全國各地也已經有了許多積極探索創新的案例，國務院2018年5月與6月連續出臺的有關行政審批的具體要求也為下一步行政審批的“標準化”提供了最佳指導原則①。

四、政府職能轉變的“服”與行政審批的“精準化”與“便民化”

行政審批制度改革實踐具體體現著政府職能轉變的成果，實現行政審批的“精準化”“便民化”更是政府職能轉變中“服”內涵的具體體現。

（一）政府職能轉變的“服”與行政審批的“精準化”。政府職能的“服”其實就是要構建“服務型政府”，就是要在以人民為中心理念指導下，把服務作為政府管理和社會治理核心價值的一種政府模式。具體而言，政府職能的“服”在公共管理的實踐中具體表現為“豐富服務內容，提高服務效能”。

政府職能轉變中的“服”越來越多地通過“精準化治理”體現出來。“精準化治理”是期望通過制度精簡和多元參與，在強化政治引導的前提下，盡可能激發基層活力，建立以社會問題和社會真實需求為靶向的社會治理方案 〔24 〕。行政審批制度改革同樣需要“精準化”，并且只有通過行政審批的“精準化”才能解決政府職能中“服”的問題。行政審批的“精準化”具體表現為：一是需求管理和問題導向，即緊扣社會大眾的需求，并從社會和民眾的需求出發，加強問題梳理，確定需求和問題導向；二是強化創新服務內容和形式，即注重創新服務的深度和廣度、本質和形式，不斷完善服務體系；三是注重提高服務質量和效率，即針對服務需求、制定服務計劃、嚴格管理制度、規范服務行為。

實現行政審批制度改革 “精準化” 的目的在于，在劃定政府與市場、政府與社會清晰邊界的基礎上，力求精準解決市場、社會的痛點、難點，以及民眾的關切點和具體需求。當下，全國各地積極推行的“套餐式服務” “網上審批直通車” “最多跑一次”等就是“精準化”的實踐表現。

（二）政府職能轉變的“服”與行政審批的“便民化”。政府職能的“服”可以進一步表現為如何有效地服務于人民，而具體表現在行政審批制度改革上就是“便民化”。“便民化”要求一切以人民群眾利益為中心，從人民的獲得感出發，去設計體制變革、機制運行、技術手段的應用和不斷發現問題等。

對于當下的行政審批制度改革而言，基于政府職能轉變的方向指引，理論和實踐已經證明，充分運用信息化技術，構建基于政府層面的行政審批供應鏈系統，實現審批業務集成、審批數據集成、政務服務集成，對促進政府職能轉變、推進行政體制改革以及建設人民滿意的服務型政府都有著顯著作用。為此，人民滿意即“便民化”已經成為衡量行政審批制度成敗的重要標準之一。

正是基于以上原則和標準，黨的十八大以來，地方各級黨委和政府都在扎實推進簡政放權、放管結合、優化服務的各項行政審批制度改革，都在積極探索“不見面審批”“馬上辦網上辦一次辦”“一枚印章管審批”“一門式一網式”等行之有效的措施辦法，以真正方便企業和群眾辦事創業，降低制度性交易成本，轉變政府職能和工作作風，提升政府治理能力和水平。

政府職能的轉變具體體現為行政審批制度改革，而行政審批制度改革則反映了政府職能的范圍和政府作用的方式。隨著我國政府職能轉變的逐步深入，隨著“放管服”改革深度和力度的加大，行政審批制度改革的趨勢和方向也愈加明朗，即代表著政府治理現代化方向的“市場化”“社會化”“法治化”“標準化”“精準化”“便民化”也已成為行政審批制度改革的必然要求和發展趨勢。通過改革，我國行政審批制度已經經過了17年的變遷與發展，實踐證明，這種緊密結合中國國情、分批分次的漸進式改革已經取得了巨大成功。它不僅使得我國政府職能轉變合理有序進行，并逐步顯現出其在邁向治理現代化的優勢，而且也使得廣大人民群眾有了實實在在的獲得感和幸福感。國際國內環境瞬息萬變，而改革也永無止境。黨的十八大以來提出的宏偉藍圖和“兩個一百年”奮斗目標仍需要通過不斷的政府職能轉變、行政審批制度改革來逐步而持續地實現。

注 釋：

①參見2018年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》及6月《國務院辦公廳關于印發進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發〔2018〕45號）的相關內容。

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責任編輯 周 榮