PPP合同體系在PPP項目風險管理的應用

于海蛟

【摘 要】PPP項目因投資規模大、合作周期長等因素有著較大的風險性，因此，對PPP項目進行風險管理十分必要。論文以識別PPP項目的風險構成和風險的分配為出發點，總結風險防范措施的一般原則，探討PPP合同體系中的一些具體風險防范措施，旨在通過PPP項目合同體系對項目風險進行管理。

【關鍵詞】風險管理;合同體系;措施

【Keywords】risk management; contract system; measures

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2019）01-0023-03

1 引言

PPP項目一般具有投資規模大、合作周期長、運營維護質量要求高等特點，在PPP項目存續期間存在著較大的風險性，因此，對PPP項目進行風險管理十分必要。通過文獻和日常工作總結可發現，合同是項目風險管理的主要手段之一[1]，而通過PPP項目合同體系對PPP項目風險進行管理是最為有效的，在PPP合同體系中加入適當條款，以達到對PPP項目風險進行有效控制的目的。

2 PPP項目的風險識別

由于PPP項目具有涉及的利益相關方多且利益關系復雜的特點，存在著較大的風險性，一般情況下，將PPP項目風險分為系統性風險和非系統性風險：

①系統風險代表與項目本身范圍之外的宏觀和微觀市場相關的風險。系統性風險包括政策風險、法律風險等。

②非系統性風險，代表項目各參與方自主控制甚至規避的風險，非系統風險可以通過分散化消除，具體包括項目設計、融資、施工、運營、移交風險等。

3 PPP項目的風險分配

3.1 政策文件對風險分配的要求

按照發改委和財政部相關政策“在PPP項目中政府和社會資本應建立利益分享、風險分擔和長期的合作關系，并按照政府主導，社會資本參與，市場運作，平等協商，風險分擔，互利互惠的原則承擔風險;在風險分配中綜合考慮項目風險收益等值和風險可控以及綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等因素”，為了更好地展示政府與社會資本的合作關系，確保項目的正常建設和運行，應建立合理的項目風險分配機制。

3.2 PPP項目風險分配原則

按照財政部《PPP項目合同指南（試行）》中PPP項目風險分配的基本原則：承擔風險的一方可以控制風險（如政府對政策風險的承諾）;承擔風險的一方可以合理轉移風險（如通過保險轉移風險）;承擔風險的一方對風險具有經濟利益或動機;承擔風險的一方可以控制風險（如社會資本對項目建設施工的風險）。

3.3 PPP項目風險的具體分配

按照財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中PPP項目風險分配的分配原則：項目設計、施工、財務和運營維護等業務風險由社會資本承擔，法律、政策和最低要求的風險由政府承擔，政府和社會資本合理地分擔了不可抗力等風險。但項目風險具體承擔要根據政策法規、項目合作條件、項目所在的領域、項目的市場環境等因素確定。

4 PPP合同體系在風險管理的應用

由于PPP項目投資規模大，建設、運營和維護周期長，技術要求高，涉及利益相關者眾多，利益復雜，PPP合同體系也較為復雜，涵蓋了項目的交易結構、多方的權利義務等，具有極大的權威性，它是PPP項目建設和運營整個生命周期的重要依據。因此，PPP合同相關合同條款可以作為項目風險管理的主要預控措施。

4.1 PPP合同體系

PPP項目的合同體系以項目公司成立為節點劃分可分為兩個階段（見圖1）。第一階段合同體系（項目公司成立前）為社會資本方與實施機構間的合同關系，根據PPP項目的性質，合同體系的構成也存在略微差異。

①非經營性項目政府不需要授予項目公司特許經營權，社會資本方與實施機構簽署PPP合作協議（或框架協議等），項目公司與實施機構簽署PPP項目合同（或合作協議的補充協議）;

②經營性項目政府需要授予項目公司特許經營權，社會資本方與實施機構簽署投資協議，項目公司與實施機構簽署特許經營協議;

③準經營項目政府也需授予項目公司特許經營權，社會資本方與實施機構簽署PPP合作協議，項目公司與實施機構簽署特許經營協議。

第二階段合同體系（項目公司成立后）為項目公司與實施機構、融資機構、承包商和其他項目參與方的合同關系。一般項目公司與實施機構簽訂PPP項目合同，與融資機構簽訂融資合同，與承包商簽訂總承包合同等，其簽訂的各類合同也在PPP項目合同體系中。

4.2 風險防范措施分類

對于PPP項目的風險防范措施，經過對大量相關文獻的閱讀和整理，可將其歸納為以下幾種方式：①風險規避，指當項目潛在風險發生的可能性很大，損失較為嚴重，又無其他對策可用時，主動放棄項目或改變項目目標與行動方案;②風險降低，指采用各種措施降低風險發生的概率，減少造成的經濟損失;③風險收集，指所有投資者在可能發生大量類似風險的環境中采取聯合行動，有效降低風險損失，有效降低風險發生時的成本;④風險轉移，指項目發生風險時損失自身承擔能力有限，風險承擔者需通過技術或經濟手段將風險轉嫁于第三方承擔;⑤風險保留，在不影響其他投資者的根本利益或大多數投資者的共同利益的情況下，對無法避免和傳遞的風險采取相應的應對措施，自行將風險承擔下來。

4.3 PPP合同體系中的具體風險防范措施

結合上述及在日常工作中的經驗總結，將PPP合同體系作為PPP項目風險管理的主要手段，在合同體系中加入適當的條款可有效應對潛在的項目風險，可起到風險防范的作用，部分事例如表1所示。

5 結論

由于PPP合同系統的特點，PPP項目合同系統可以作為PPP項目風險管理的主要手段。通過適當的規定，可以有效降低PPP項目的風險，通過PPP項目合同系統實現風險管理。但由于PPP項目的復雜性和多樣性，仍有一些條款不具備普遍的適用性，仍需要相關從業人員不斷探索和實踐。

【參考文獻】

【1】李麗，豐景春，鐘云，等.全生命周期視角下的PPP項目風險識別[J].工程管理學報，2016，29（1）：54-59.