“放管服”改革背景下地方本科院校校院二級管理研究

陳 芳，鄭常鱖

(寧德師范學院馬克思主義學院，福建 寧德 352100)

在傳統管理思路下，一級管理被視為一種主要形式，如今卻因為其適用規模過小、辦學內容過于簡單等弊端而遭到摒棄。相比較來說，地方本科院校的校院二級管理模式更關注于總體權力的適當下放，以此保證辦學管理更具靈活性，避免了責任劃分不清、管理層次冗余的問題，更值得充分的關注。2018年8月公安部宣布全面推行公安交管“放管服”，隨后這一概念迅速被大眾所認知，并很快被引入到教育領域，在此背景之下，地方本科院校校院二級管理有了更大的優化可能性。

一 “放管服”改革背景下地方本科院校二級管理的意義

首先我們需要明確地方本科院校二級管理的內涵。

“放”字意味著放權，指的是將行政權進行下放，使行政權得以厘清，部門職能得以明確。對于高校來講，這是具體工作得以順利開展的前提條件，高校只有腳踏實地地完成自我變革，才能真正使減權限權的決心在現實中得到體現，真正促使各部門開展適合于教職員工工作及學生迫切需求的各項教育改革[1]。

“管”字意味著各層次教育部門應當使自身管理職能變得更加明確，有效借助既有資源優勢實現監管系統的創新。也就是說，所謂的“管”是與“放”相結合的，“放”并非不“管”，“管”也并非不“放”，“管”要在取其精華、去其糟粕的前提下，集中精力管好當管之事，以對現代教育理念的堅持為前提，制定合理性更強的教育改革計劃，以此推動各教育部門的功能轉型。

“服”字意味著服務的優化，這是教育改革的最終目標，即管理型的高校職能過渡為服務型的高校職能，以期待高校權益的最大化，并使廣大師生的滿意度更高。

我們認為，對“放管服”改革背景的重視，是地方本科院校二級管理的必然選擇，只有明確了“放”的前提，“管”的基礎，以及“服”的目標，才能使三者各自發揮出優勢，共同構建形成理想的三位一體遞進體系，為高校教育改革服務。特別是近些年來，“放管服”相關措施已然同高教各領域發生緊密關聯，因此高教部門一定要隨時關注“放管服”的實施效果，使存在欠缺問題的部門及工作內容得到及時調整，從源頭上對“放管服”實效性進行優化，以做出符合自身真實狀況的改革成績。

二 地方本科院校校院二級管理的現狀及問題

地方本科院校在進行管理時，采取校院二級管理模式已經成為工作的常態，該模式在作用優勢方面非常明顯，能夠在很大程度上避免一級管理模式的弊端，而相對于加入系部組織的三組管理模式，其又有著精簡化的長處。然而在具體應用時，它也體現出一些典型問題，這些問題多是與“放管服”背景不相融的，現簡述如下：

(一)有組織的無政府狀態——“放”得不全面

地方本科院校在進行校院二級管理時，其本質在于得到權力再度分配的機會，利用管理方式的調整，讓學校同學院各部門間的權力運行情況更加清晰，權限更加明確，避免重復管理和冗繁環節的出現，也使原有的真空“地段”納入到有效管理范圍之內。可是實際操作中，權力分配的問題依然明顯[2]。比較突出的情況是有組織的無政府狀態普遍存在，這是造成管理格局混亂的最直接原因。比如首先很多院校沒能擬定細致化的權力清單，往往以主觀經驗進行判斷和陳列，這就直接導致“放”權過程與方式的混亂。除此以外，權力“放”得不夠徹底也是一個比較突出的問題，能夠做到事權下放而做不到人事與財務權的下放是普遍存在的現象。也就是只有平時教室使用、課程安排等日常事務交由學院處理，讓學院很難產生主體感和積極性，而在重要的問題決策方面，學院的決定權甚弱，極為突出地表明校、院之間沒能形成緊密的互信關系，導致“放”權只有其名而無其實。最后，學院對于得到的權力無力承擔是另一個比較突出的問題。因為地方本科院校各層次管理者在能力方面并不完全一致，能力強的管理者自然可以利用“放”的機會做出更大的成績，而能力弱的管理者則難以適應新情況，反而會因無所適從而導致管理上的模糊。

(二)重在基層——“管”得不明確

所謂“管”得不明確，最為突出的一點是在目標制定方面的高度困難性。在進行地方本科院校校院二級管理時，目標管理理論的應用范圍很廣泛，該理論的要義在于組織內部各成員能夠按照所期待的工作結果進行組織目標的參與制定，以此保證管理效果的優化。這種管理思維在企業、政府、事業單位中都有應用，然而它的應用前提應當是組織目標的清晰化與可量化。對于地方本科院校來講，其本身具有松散結合的系統特點，有時甚至處在組織無序的狀態，因而目標往往具有多元化甚至模糊化的特點[3]。比如地方本科院校在目標制定方面包括了兩種不同的形式。如從上到下的制定，即開始于學校層面而擴充至下屬各層級，使得學校發展目標脫離于實際，或者，任務分解時是強制命令的形式，難免使學院出現抵制心態，這對于目標的執行是非常不利的。再如從下到上的制定，雖然該形式有著民主精神的長處，可問題在于學院的目標制定往往只見樹木、不見森林，忽視學校宏觀目標的情況較為常見。這兩種目標制定方式，都有其不足之處，是“管”得不明確的集中體現。

(三)松散連接——“服”務管理評價不合理

松散連接是“放管服”改革背景下地方本科院校校院二級管理過程中的一個典型問題，它讓服務管理與評價呈現出一定的不合理現象。對于本科院校校院二級管理來說，應當是集權與分權的合理配合，其中集權強調了組織管理時的決策權與決定權集中，而分權則強調了這些權力應根據需要下放。二者各有優劣，并不存在絕對的分界線，但也正是因為分界線的模糊，導致了院校普遍松散連接問題的存在。這其中最為突出的一點在于政令不夠統一、標準不夠一致，無法做到方便指揮與令行禁止，從而損害了組織的宏觀目標與整體功能。特別值得一提的是，如何對服務過程與服務結果進行評價，是高校新型管理理念的重要一環，更是對管理成敗的基本檢驗形式，可以說，如果缺少必要的評估過程，那么以“服”務為目標的管理將會喪失本來價值。對于服務的評價包括評價體系與評價方法等項內容，然而地方本科院校的校院二級管理模式下，評估體系過于強調整體性，忽視了具體化的標準，學科與院系之間的差別也被抹殺掉，以統一標準應對具體的服務內容，難免會出現誤差，導致溝通效果的弱化，不利于協同服務效應的達成，使得學院部門間的責任擔當與利益共享明顯滯后。

三 “放管服”背景下校院二級管理體制改革思路

針對上述地方本科院校校院二級管理的幾個突出問題，建議做出如下管理體制改革思路的調整。

(一)管理者形成科學的“放”權理念

地方本科院校校院二級管理模式同傳統管理模式差異較大，因此管理理念亦應做出適當調整，避免傳統的命令與服從二元決定論思維，也不要始終以惟領導權威是瞻的觀點開展工作[4]。特別是學校管理者應當充分認識到，在學校不同領域，都有各自的權威，行政權只是其權威中的一項，因此應當堅信其他權威的自主管理能力，不過多干預學術科研權威、教學權威等，大膽下放權力。這并非意味著領導層權威的弱化，反而給學校領導者提出了更高的能力要求，使之進行及時的角色轉換，增強自身在觀察、分析、領導方面的能力和藝術，形成與學校共擔責任的思維，并在具體問題決策與解決時成為必要的參與者。

(二)必要的“管”理組織變革

管理組織變革針對基層“管”得不明確問題，進行調整組織結構、變革權力分配形式及組織職能等項工作。

首先，校院二級管理具體操作時，應當避免單純地把系改為學院的表面工作，還要適當調整學院設置，節約管理成本、減少管理幅度，讓本校學科融合與學科交流能力變得更強。

其次，對于學校行政部門來說，則要切實轉化職能，增加服務意識，使行政部門存在的價值真正顯現出來，以便更好地承擔起本校各項教學與科研任務的服務工作，而非以部門利益為中心。除此以外，應當注意各層次、各部門信息的收集與研究，使之為政策傳達及工作協調服務。

再者，學校行政部門完成職能轉變工作，還需要根據實際需要完成事權合并，以達到人員精簡的效果，保證工作效率的提高，并在此基礎上實現機構合并，將會更加方便后續的指導與監督工作，讓學校各成員均能理性地進入到教學與科研的基本工作任務統攝情境之中。

最后，“管”理組織變革要強調領導干部能力的發展。所有管理方式最終均要進入到人本視野，領導干部特別是中層管理者處在事權連接的關鍵點，其能力如何將會對地方本科院校校院二級管理產生重要影響，因此在進行干部培訓方面要注意下述幾項工作。一是使之接受“放管服”理念的革新。由既有的被動接收指令模式，轉化為主動投入決策的模式，讓其肩負起更重的責任，并明確權力與責任相統一的原則，避免將權力作為目標的觀念出現。二是努力敦促其提升管理能力。要求干部以更加自覺的姿態對先進決策理論進行學習，從而幫助其制定形成相對科學的決策，進一步調整全校教職員工的工作積極性。三是培養干部創新能力，使之做出更符合“放管服”背景要求的成績，且勇于突破傳統的束縛，以求新求變為使命，開辟出新的管理路徑，才能使院校在社會變革中保持活力。

(三)以健全的規章制度應對“服”務評價變革要求

地方本科院校的最終宗旨是服務于教師和學生，在此宗旨的牽制下，應當形成更加健全的規章制度，以便適應革新后的“服”務評價要求。制度的形成要求全體成員共同遵守、依規辦事[5]。事實也證明，越是健全度高的規章制度，越容易保證二級管理模式的順暢運行。以制度來確保權力下放的穩定性與效果，才會讓權力的應用避免隨意性問題的出現，有利于更好地服務于學校各項活動。而問題關鍵在于與評價要求相適應的制度制定過程建立于既往經驗及制定者的知識基礎，因此越是參與范圍狹窄的制度制定過程越不容易產生理想效果。為此要盡可能增加地方本科院校二級管理模式下的制度制定參與范圍，使民主精神充分發揮出來，以便真正提升各層次人員的參與積極性，使主導者理性缺陷得到化解，最終讓制度得到良好評價，在實踐操作中發揮更大的作用。