企業新型學徒制實施中的工會定位問題

喻術紅，趙 乾

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

當前，受世界范圍內整體經濟復蘇乏力和國內經濟結構調整加速的影響，我國經濟領域中的各類矛盾風險逐步釋放。傳統實體經濟陷入了效益下滑與人力資源質量不斷降低互為因果的邏輯怪圈，而共享經濟等新經濟形態催生的大量靈活就業人員，也因沒有接受系統的職業教育而未能實現高質量、規范化的就業。人力資源對增強一國國際競爭力的重要性早已不言而喻，故我國必須通過學徒制等各種制度形式以盡快提高職業教育質量，培育大量具有工匠精神的高素質人才。在此背景下，國家人社部、財政部于2018年10月12日聯合下發了《關于全面推行企業新型學徒制的意見》（下稱《意見》），提出要“從2018年起到2020年底，努力形成政府激勵推動、企業加大投入、培訓機構積極參與、勞動者踴躍參加的職業技能培訓新格局，力爭培訓50 萬以上企業新型學徒。”①《人力資源社會保障部財政部〈關于全面推行企業新型學徒制的意見〉》（人社部發［2018］66 號）。然而，作為學徒勞動權益集中代表的工會組織，卻未能在《意見》中有所體現。工會角色的缺失，一方面不利于該項制度之主導者（企業）、實施者（企業、職教院校）和主要受眾（學徒等勞動者）等各方主體間的利益協調；另一方面也無法運用工會組織在爭取社會資源方面的特殊優勢為制度的實施提供援助；同時也不利于激勵工會通過對相關治理體系的參與，來分擔政府在開展職業教育事業上的壓力。因此，有必要對工會參與企業新型學徒制實施的必要性、可行性以及具體途徑進行研究，以明確工會在該項制度實施過程中的定位和職責，從而使各項措施更具成效。

一、理論意義：工會組織參與企業新型學徒制不可或缺

工會參與企業新型學徒制的價值主要體現在以下方面：

（一）激發企業人力資源的內生動力

從《意見》內容可知，在推行企業新型學徒制實施的過程中，企業是最重要的主體。但囿于世界經濟發展持續低迷和我國經濟下行壓力加大的客觀現實，我國企業的生產經營狀況千差萬別。基于追逐利潤最大化的天性，企業對推行新型學徒制將大體呈現兩種表現：對于接納職校實習生、接受或指派經營指導人員、提供實習崗位等有利于生產經營的活動，絕大多數企業都會樂觀其成甚至主動開展；對于參與學徒制具體政策制定、新型學徒制發展規劃、行業職業標準制定、行業人力資源預測、學徒接受教育的監控與成果測定等不能帶來直接經濟效益的活動，大型企業或經濟效益良好的企業或可接受，而大量中小微企業迫于沉重的生產成本壓力而難以配合。這兩種表現，實質上反映出企業對學徒制短期內難以提高甚至降低其競爭力的擔憂。畢竟，我國“大多數中小企業處于產業鏈的末端，規模、人力、物力、財力、影響力相對欠缺，普遍面臨人才和資金短缺問題，從社會責任體系的建立到實施都缺乏足夠的專業人才和相應的資金支持”。[2]對此，工會作為具備一定實力的第三部門，有義務也有能力為暫時不具備或勉強具備企業新型學徒制實施條件的企業分憂解難，特別是可以通過其獨特的政治地位和社會地位，與政府部門和社會力量協作，為該制度的順利實施爭取廣泛的社會資源，從而降低推行新型學徒制過程中“成本歸企業，收益歸社會”的風險。這顯然將有助于激發企業投資職業教育的動力，從而實現企業凝聚力和競爭力的全面提升。

（二）減輕政府開展職業教育工作的壓力

從其內容來看，《意見》主要呈現出三個方面的特點：其一，指出了所謂“企業新型學徒制”之“新”，在于以“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”①《人力資源社會保障部財政部〈關于全面推行企業新型學徒制的意見〉》（人社部發［2018］66 號）。為主要內容，以“企校合作、工學交替”①為主要形式；其二，強調了我國將以“企業新型學徒制”為抓手，推動國家職業教育治理體系與治理能力的整體現代化，以對我國職業教育事業的改革與發展產生深刻影響；其三，明確了在具體實施過程中，要堅持“政府引導、企業為主、院校參與”的原則，清晰界定各個主體的職責，推動相關管理權力的分散化，構筑新型的政企、政校與企校關系。這三個特點，不但揭示了在人口紅利逐漸消失和創新逐步成為經濟發展新引擎的形勢下，高素質的勞動力將成為影響我國經濟改革的關鍵因素，而通過全面推行企業新型學徒制，培養出大批符合市場需求的高質量勞動者，將成為我國職業教育改革的新起點與終極目標；而且也顯示出傳統的政府對職業教育進行全面管控的壓力亟需分解，以企業、職教院校為代表的社會組織將擁有更多的自主權，多元化的治理格局正在形成。這就意味著，工會參與企業新型學徒制實施正當其時：一方面，工會可通過主動承擔起服務經濟發展的職能，在尋求職教院校合作、開展勞動技能競賽、選樹工匠模范和生產標兵以及為職教培訓提供經費支援等方面主動發揮作用，以減輕政府在宣傳教育和財政支持方面的壓力；另一方面，由于我國職業教育治理當前所面臨障礙之根源，在于長期形成的行政管控式管理模式，并主要集中在管理權力分配、辦教學模式設計、教育培訓質量提升等三個方面，而職業教育本應是一項全社會共同參與、共同應對的系統工程，行政力量應局限在服務與保障領域，而不應剝奪企業、職教院校和社會組織在具體管理中的話語權以及治理權，故大膽引進工會等社會組織參與到以企業新型學徒制為代表的職業教育制度建設中，賦予其充分的參與權，將有助于從第三視角為政府進行職業教育制度的改革與完善提供先進的理念與路徑選擇。

（三）促進我國職業教育法制的現代化

對現代職業教育的治理，要求具有“正式的規則、非正式的約束以及它們的實施特征（enforcement characteristics）”②North，Douglass C.Towards a Theory of Institutional Change，in W.Barnett et al（eds），Political Economy，Competition and Representation，Cambridge：Cambridge University Press，62.，因此其制度的構建與實施要求既要有法律法規等硬法（如勞動法、職業教育法、就業促進法等）的規范，也要有經由各參與治理主體以民主協商而達成的契約或協議等軟法的保障。具體而言，首先，企業新型學徒制的全面推行，要求制度的構建既要嚴格遵循憲法、勞動法、職業教育法等法律法規的要求，又要求這些法律法規以及相應的配套政策在制定或修改之時就應注意自身的合理性。由于社會自治是法治化的應有之義，從國際趨勢以及《意見》本身所體現出的指導思想來看，包括企業新型學徒制在內的現代職業教育制度建設將更加有賴于政府以外的社會治理主體的自主參與，這其中就包括工會組織。因此，前述法律法規及配套政策的合理性應在反映國家意志的同時，還應更多地反映企業、職教院校、工會組織以及勞動者個人主導或參與企業新型學徒制實施的權利，否則難以稱之為“法治化”，也不符合現代市場經濟對人力資源質量規范提升的要求。其次，法律法規等硬法通常表現出極強的原則性和權威性，使得職業教育治理秩序多傾向服從于強制執行，而不能適應現代社會治理體系之主體多元化、對象不確定的特征。因此，若想使企業新型學徒制的實施過程相對順利，就必須對各主體間關系的復雜性、管理范圍的有限性和原則性規定的可操作性有足夠的認識和充分的準備，而工會組織在協商談判和推行集體合同制度方面的優勢，恰可回應企業新型學徒制推行之“制度化”和“契約化”的要求。最后，實施企業新型學徒制只是我國職業教育制度改革的起點，其必將通過不斷的實踐與提煉形成一種現代化的理念與進路。這種理念與進路，建立在對基本國情的認識和對成熟市場經濟國家職業教育制度建設成熟經驗之借鑒的基礎上，它將運用“國家——社會——市場”這一三元關系理論，對我國職業教育治理之多元主體、組織建設、機構設置和自我調控等提出諸多制度性建議，從而使我國職業教育治理實踐得到現代化法制的保障與指導。

（四）體現與提升工會的參與能力

現代市場經濟國家的經驗表明：現代學徒制的實施有賴于政府、企業、學校、社會組織的深入合作，而此種合作關系又是建立在各方達成的社會性契約的基礎之上。《意見》已明確新型學徒制將以企業為主導，這就意味著相應的職業教育培訓合同具有雇工合同和教育合同的雙重屬性，學徒制也因此既具經濟性又具公共性；而如果沒有社會合作的契約，那么職業教育體系就只能體現少數甚至單一主體的意愿與利益，學徒制的經濟性和公共性也將難以體現。從此意義上說，工會參與企業新型學徒制的實施已不僅是工會出于維權的意愿，同時也是學徒制基于自身發展的考慮而對工會提出的要求。對此，工會應當積極提升自身的參與能力，以更好地滿足學徒制實施的客觀需求。具體而言：其一，工會應認識到自身不應屬于政府的組成部分或附屬機構，而是基于工會會員自愿締結的契約而構建，其對自身利益的追求原則上只需遵循法律的約束而不受行政力量的過度干預。進言之，工會的注意力應主要地放在提升勞動者的參與程度、企業的承受能力方面，盡可能地利用自身的第三方地位和社會影響力，積極培育勞動者的工匠精神、幫助企業降低人力成本壓力以及幫助政府實施有限但有效的作為。其二，我國現實國情決定了工會不應當作為企業利益的對立方存在，而更趨向與企業間通過一定的契約而形成一種伙伴關系。具體到企業新型學徒制實施，這種伙伴關系意味著工會有責任在不損害勞動者合法權益的前提下，盡可能地為企業培養高素質的勞動者提供必要的便利，例如可通過地方總工會協調政府有關部門對新型學徒制實施較好的企業給予一定的財政支持或精神獎勵等等為條件，換取企業對學徒勞動權益之尊重和對新型學徒制實施之支持。其三，“社會契約”的特點也決定了工會應當成為我國經濟社會治理體系的中間層次，而在市場經濟條件下扮演著自我管理和提供服務的角色。并應具備相應的能力，如可作為企業與職教院校以及勞動者之間的橋梁，保證企業對高素質勞動力資源的渴求與職教院校和勞動者提升技能水平的愿望順利對接；或者發揮特有的政治與社會資源優勢，將企業對新型學徒的期望與需求，以及產學研三方在落實新型學徒制具體過程中的經驗教訓實時地反映到政府有關部門，敦促政府在進行相關決策時可以更加科學合理。總之，工會通過體現與提升其參與能力，可以在政府、企業、職教院校和勞動者之間起到其他社會組織難以起到的橋梁紐帶作用，這將極有利于高技能勞動者的培養。

二、現實基礎：工會參與企業新型學徒制的可行性

（一）現行法律有規定

學徒制是職業教育的一種典型形式，而工會對職業教育活動的參與有著一定的法律依據。如根據《工會法》第5 條、第7 條和《中國工會章程》的有關規定，我國工會肩負著參與、維護、建設、教育等四個方面的基本職能。這即意味著，參與企業新型學徒制的實施，為培養高素質勞動者貢獻力量，不僅是工會組織應承擔的社會責任，而且也是其應認真履行的基本職能。此處所謂社會責任，更多地是指其通過基本職能的實現，將經濟社會發展賦予的任務盡可能圓滿完成，從而促使會員以及廣大勞動者認同其價值目標；在本文語境中，即要求工會組織通過履行其基本職能，特別是通過對企業新型學徒制實施的參與，為培養企業所需的高素質勞動者提供服務，并借此獲得企業的認同，推動勞資間形成良好互動。再據《職業教育法》第11、17、21 條規定，工會組織作為“有關部門”之一可以負責相關的職業教育工作，甚至可以直接舉辦職業學校和職業培訓機構，而縣級以上政府應當給予指導和扶持。值得注意的是，關于政府應當提供支持的規定亦體現在《勞動法》第67 條之中，即各級政府應當“鼓勵和支持有條件的企業、事業組織、社會團體和個人進行各種形式的職業培訓。”又據《勞動合同法》第4 規定，企業不僅有對勞動者進行職業教育的義務，而且在履行此義務時，“應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。”第51 條進一步規定了“集體合同”這一工會參與企業層級職業教育活動的具體途徑，即“集體合同由工會代表企業職工一方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導勞動者推舉的代表與用人單位訂立。”由此可見，即便是在企業一級的微觀層面，工會參與職業教育培訓也是有法可依的。此外，《就業促進法》第9 條規定，“工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會以及其他社會組織，協助人民政府開展促進就業工作，依法維護勞動者的勞動權利”；第47 條規定，“縣級以上地方人民政府和有關部門根據市場需求和產業發展方向，鼓勵、指導企業加強職業教育和培訓。”從該法條文來看，其并未提及學徒制或職業教育的其他問題，亦未明確工會的地位和作用，但學徒制作為職業教育的一種典型形式，其實施當然有助于實現勞動者的受教育權，并由此實現勞動技能的提升以達到充分就業和高質量就業的目的。從此意義上講，《就業促進法》是從幫助政府和企業開展就業促進工作的角度，間接賦予工會參與職業教育和培訓的權利。

（二）國內實踐有先例

工會的天然使命就是“維權”。工會通過對勞動者受教育權的維護，特別是通過新型學徒制的參與來幫助勞動者提升其勞動技能水平，是維護其經濟待遇權等勞動權益的前提和基礎。因此，我國各級工會組織已將用好職工教育經費，確保企業和職工能享受到工會教育培訓的紅利作為當前的一項重要工作。如為解決職業教育培訓經費保障不足的問題，中華全國總工會（簡稱“全總”）在《基層工會經費收支管理辦法》中明確規定工會經費主要用于為職工服務和工會活動，并進一步指明了具體用途，即“用于工會舉辦的職工教育、業余文化、技術、技能教育所需的教材、教學、消耗用品；職工教育所需資料、教師酬金；優秀教師、學員（包括自學）獎勵；工會為職工舉辦政治、科技、業務、再就業等各種知識培訓等。”①《中華全國總工會關于困難職工幫扶中心專項資金使用管理辦法（暫行）》（總工發［2009］36 號）。此外，為貫徹落實中央“十三五”時期扶貧計劃，實現2020年全國貧困人口如期脫貧之“精準扶貧”的目的，全總又明確規定“困難職工幫扶資金有30%要用于職工技能培訓、創業等培訓工作，并可將培訓補助資金直補到人。”①在全總的號召下，各級地方工會組織也在推動本地職業教育培訓工作方面進行了積極的實踐。如為了解決工會教育培訓難的問題，南京市總工會主動協調市財政局、市人社局、市教育局以及本地區部分國有大中型企業、職業教育院校等共100 多家單位成立了南京職教聯合會，并通過此平臺將企業和職教院校直接對接起來，使職業教育無針對性或實效性不強的問題得以有效解決。南京市總工會通過職教聯合會開創職工教育培訓新模式的經驗，受到全總的高度評價，也吸引了其他地區總工會前來參觀學習。相類似的，如昆明市總工會雖未成立專門的職教聯合機構，但也在借助政府力量大力整合各部門的職教資源，如聯合市委組織部、市電視大學等單位，以線上線下無縫結合的方式積極籌辦關于職業教育的學歷教育和有償培訓服務工作，所獲收入全部投入對下崗工人再就業或農民工技能培訓方面。海南省總工會則是積極爭取省教育廳的支持并與省華僑商業學校合作，通過職工培訓中心這一省總內設機構，舉辦了“家政服務與管理專業”中專學歷班，對來自全省各市縣的進城務工農民工、下崗職工、困難職工等多個群體的86 名學員進行為期三年的免費培訓。如此等等，顯示出工會在參與職業教育方面的努力始終不曾減弱，并在長期的實踐過程中積累了寶貴的經驗，可以對企業新型學徒制在“企校結合”、“產學研平臺搭建”、“勞動力市場信息提供”、“經費支持與使用”等問題上，提供經過實踐充分檢驗的解決思路。

（三）域外經驗可借鑒

1.德國工會在雙元制中的作用。在現代市場經濟國家中，德國之雙元制職業教育模式久負盛名，學徒制與其職業教育制度緊密相連，而德國工會在其中發揮著重要作用。根據其《聯邦職業教育法》，雙元制的職業教育模式要求奉行“產教融合”的原則，并規定了職業教育的具體標準規范等應由教育部門與企業、行業、工會等共同商定，共同組織實施，而各方的職責、權利義務以及履職方式亦經該法明確規定。①Berufsbildungsgesetz（BBiG），Zuletzt ge ndert Art.22 G v.25.7.2013 I 2749.引自 http：／www.gesetze－im－internet.de／afbg／.最后訪問日期：2018年11月12日。具體而言：一方面，依據德國法，工會是德國手工業行業協會的監事會、德國工商業行業協會的監事會和德國職業教育委員會的監事會的組成機構之一，也是德國聯邦勞動局管理委員會的三方代表之一，并是聯邦職教所決策委員會和職業教育與繼續教育聯盟的重要成員。德國工會在高層中的參與，使其在勞動力市場政策制定、職業教育培訓服務與咨詢、職業教育培訓具體措施的實施中擁有著不容小覷的發言權。另一方面，德國工會還積極與企業或行業協會簽署有關學徒崗位培訓期間的勞資協議，不僅將學徒報酬、職業培訓項目與計劃、具體培訓方式以及培訓質量評估與考核等列為協議主要內容，而且還跟蹤解決事關學徒利益的“培訓期間的福利待遇”、“勞動安全衛生保障”以及“出師后的就業政策與機會”等一系列問題。此外，德國工會還直接舉辦各種職業教育培訓，如德國工會聯合會在全國建立有多所工人教育學院，在各城鎮設置有地區職業教育與培訓中心，并開辦了不以營利為目的的職業進修公司，采取定期或不定期的周末制或夜間制形式實施職業教育與培訓。[3]

2.美國工會對學徒制的參與。在美國多種形式的學徒培養制度中，比較有代表性的是其“青年學徒制”和“協議學徒制”。前者主張有利益相關者參與到制度管理之中，這其中就包括工會組織、雇主聯盟等社會公共機構這樣的美國職業教育系統的特有元素。[4]具體而言，一方面，工會作為州學徒制機構（State Apprenticeship Agencies）和聯邦學徒制委員會（Federal Advisory Committe on Apprenticeship）的重要成員，發揮著管理、協調和運作學徒項目、協助政府制定學徒政策、擴展學徒項目等作用；另一方面，工會在學徒制的具體實施過程中也擔負著雇主與學徒之間關系協調者的使命，例如既勸說雇主為學徒提供物質資助，又勸說學徒接受低于熟練員工或正式員工的勞動報酬。至于注冊學徒制（Registered Apprenticeship），指的是“經過注冊的學徒按照既定的培訓計劃，在合格講師和熟練工人的指導監督下學習理論知識和生產技能（至少144 小時），并參加現場生產勞動（通常為2000 小時，達到規定要求而獲得熟練工種資格認證、相應崗位就業機會或進入更高層次學校深造資格的一種職業教育方式。”[5]該制度興盛于2014年4月，時任美國總統奧巴馬通過其直接參與制定的政府投資計劃，加大財政支付和綜合社會資源的力度，并要求行業、企業、工會、社區大學和各種培訓機構加強聯系，以全方位推動實現注冊學徒制在提升就業率和增加勞動者收入等方面的顯著優勢。

3.英國工會的學習計劃。英國學徒制發展至今已有數百年，歷史上該國公民之公民權的取得途徑即包括結業學徒、世襲與贖買。[6]而英國工會自產生之日起就一直影響著學徒制的發展進程。自1998年以來，英國工會陸續實施了一系列的學習培訓計劃，如資格培訓計劃、試驗學習計劃、企業辦學計劃、遠程學習計劃、快速反應計劃、網上服務計劃、簽學徒制計劃、幫助弱者計劃，等等。其中，“簽學徒制計劃反映出工會運動對學徒制的復興起到重要作用。2013年前，學徒制處于崩潰的邊緣，那年只有65000 人參加，25%的完成率；如今則有45 萬多人加入，其中16 到18 歲的青年人就超過13 萬，19 歲以下的學徒數量一年中增加了13%，19 至26 歲增加了26%，而整個畢業率則達到76%。”[7]英國工會此舉的目的，乃是出于對當前全球性經濟下行壓力持續增大的考慮，希望能夠通過“與企業簽訂學習協議和學徒制協議來創造更多的工作崗位，減少年輕人的失業率，使更多的人有機會發展其潛力。”[7]事實證明，英國這一由工會倡導的、建立在企業行政方、工會和勞動者互動合作基礎上的制度，的確為企業提供了大量較高質量的勞動力資源，并使勞動者擁有了具備一定質量的培訓和就業機會，從而成為在目前經濟條件下對抗經濟壓力的有效手段。

除上述國家外，現代市場經濟國家基本上都會注重工會在學徒制等職業教育制度中的作用，并頒布了法律法規予以保障。例如，早在2008年，歐盟11 個國家就在《工作現場的職業發展》（Career development at work）的報告中提出要發揮工會作為社會團體組織在參與歐盟制定的就業政策、為職工提供職業生涯咨詢、指導和扶持弱勢群體發展方面所起到的重要作用，并通過專門立法，在具體的項目中直接或間接提供了有力的資金支持。在今天的歐洲，“建立社會合作伙伴多元參與的協調性治理體系成為當今國際職業教育改革與發展的基本趨勢。歐洲培訓基金會認為，職業教育治理的目的在于加強利益相關者之間的相互作用，改進政策的問責制、透明度、一致性、效率和有效性。經濟合作與發展組織（OECD）提出，職業教育治理體系建立的關鍵是職業教育的利益相關者與特定主體建立明確的交流合作機制的過程，這些主體包括政府或教育管理者、教育與培訓機構、勞動力市場和社會合作伙伴等。”[8]由此可見，工會對學徒制實施的參與并非一時一地的臨時舉措，而是已經成為現代市場經濟國家開展現代化職業教育培訓活動的通行做法。而在經濟全球化日益加快的今天，我們欲實現由人力資源大國向人力資源強國的轉變，就有必要借鑒國外的先進經驗，站在法治的高度對企業新型學徒制的設計、運行、監督、救濟等治理方面的問題進行研究，尤其是應科學理解《意見》的核心指導思想，對包括工會在內的各類社會組織如何參與到相關治理之中，并為企業或職教院校更好地發揮作用提供制度化援助展開深入研究。

三、多重困境：工會參與企業新型學徒制的障礙

盡管工會的參與對企業新型學徒制的實施具有重要價值，并已具有較為堅實的可行性基礎，但該制度于我國畢竟屬于新生事物，囿于種種歷史和現實因素，工會對該制度的參與將不可避免地面臨諸多障礙。

（一）制度上的障礙

1.法律保障不足。目前，我國《工會法》第5 條和第7 條規定了工會有參與和服務經濟發展的職能，作為直接影響企業新型學徒制實施的《職業教育法》在第17 條和第21 條簡單提及社會組織有舉辦職教院校或機構的資格，以及縣級以上人民政府應給予一定的支持。《勞動法》與《勞動合同法》僅間接地規定了工會參與企業新型學徒制建設的依據，如《勞動合同法》第4 條規定“用人單位在制定、修改或者決定有關……職工培訓……直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當……與工會……平等協商確定。”①《勞動合同法》第4 條：用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。但上述法條未對工會在職業教育方面的職責、權利、義務進行明確規定，這就使工會在參與企業新型學徒制實施過程中，面臨角色定位不明、職能發揮無據和組織運行不暢等諸多問題，從而影響該制度的實行效果。

2.政策指引缺乏。如前所述，企業新型學徒制的實施主體為企業、職教院校和具有學徒性質的勞動者，以《意見》為代表的國家政策只是起到宏觀調控的作用，影響的重點也只是在引導和規范各類主體的行為以及提供必要的經費支持等方面。然而，基于我國的國情，政府的意愿對企業新型學徒制的實施在一定時期內仍將起到事實上的主導作用；特別是關于責任主體方面的設計，仍將在客觀上決定著工會參與的機會、渠道和效果。令人遺憾的是，工會的角色并未出現在《意見》的表述之中，加之現行法律雖間接賦予了工會參與的權利，但對工會在企業新型學徒制實施過程中的具體職能、責任承擔及獎懲機制沒有細化，這就為工會參與的可能性與實踐效果埋下隱患。

3.參與機制缺失。在企業新型學徒制實施過程中，必然會涉及相關法律法規、職業教育政策或發展規劃的制定、修改或實施，這不但意味著企業、職教院校和勞動者的意見和建議必須完整地反映至決策層，而且也意味著工會組織需時刻做好準備為決策層提供最及時的咨詢服務。此外，現代企業管理制度也要求企業管理層在制定和實施事關勞動者切身利益的重大事項時，必須依法征詢或聽取工會的意見和建議，如此方能保證其生產經營決策的科學性和有效性。然而，工會的參與渠道并不成熟，突出表現為其參與權在實踐中并未轉化為制度化的運行機制；同時，獎懲措施的不夠完善也使得基層工會亦無足夠的動力參與決策咨詢。如此，不僅會使政府在引導企業新型學徒制實施的過程中有失誤失策的風險，而且也會加重企業在獲取勞動力市場信息和推行新型生產經營技術方面的成本負擔，從而影響到企業新型學徒制實施的良好初衷。

4.經費保障滯后。目前，工會參與職業教育活動的經費來源主要有三個方面：財政撥付、企業支持和工會自籌。由于《意見》并未明確工會參與的事項，故在新型學徒制實施的過程中，工會若想演好自己的角色就必須在職教經費自籌方面加大力度。這也就意味著（基層）工會在為學徒制的實施提供服務的過程中，將不得不承擔更大的經濟壓力；而如果過度依賴地方總工會的財政支援，那么基于“工會經費按工資總額2%計提”的客觀現實，這將反過來進一步加大企業的人力成本，影響其投資學徒制實施的積極性。此外，由于“企業新型學徒制”在一定程度上屬于新生事物，工會尚無參與其制度建設方面的經驗，這也就對工會在相關經費使用方面的能力提出了考驗，處理不慎則必將影響參與活動的合法化和常態化。

（二）企業方面的障礙

1.忽視工會參與產學研平臺建設的價值。我國當前的職業教育實踐顯示，企業通常不會通過工會而是直接與職教院校聯系，并主要以訂單形式提升人力資本。詳言之，大型企業通常會強化企業內部培訓，或者向職教院校直接發出熟練學徒訂單，以盡快解決職工的勞動技能水平提升問題，培養出符合企業需求的人才；而中小型企業因其經濟實力有限而通常選擇直接從勞動力市場招錄熟練勞動者。無論何種方式，工會在其中均無發揮作用的機會與空間。這種情況的存在，既是因為現階段我國工會（特別是基層工會）社會資源運用能力較低和參與職業教育經驗不足，影響了企業對工會的信心；也是因為職教院校基于同樣的疑慮，而更傾向于繞開工會而直接尋求與企業或政府合作。來自企業和職教院校的雙重忽視，使得（基層）工會長期缺乏參與職業教育各項活動的動力。這種狀況，從短期內來看似乎對企業新型學徒制的推行不會產生多大的負面影響，但由于工會的缺位亦即意味著勞動者（包括學徒）這一制度受眾的意見不能及時、完整地反映到制度的推行和修訂中，故從長期看來，將對企業新學徒制的全面應用產生不小的阻礙。

2.忽視工會對學徒標準化管理的建議。企業新型學徒制雖由政府倡導，但企業才是制度具體落實的主體。無論是勞動法還是企業法，均規定了企業享有完整的經營自主權；反映到新型學徒制這一企業提高生產經營效益的重要制度上，即意味著專業教學標準、課程內容設置以及學徒資格的賦予，均應主要由企業聯合職教院校通過一定的標準予以規定。其中，由于學徒亦為廣義上勞動者，而工會作為勞動者的組織，自然熟知長期工作在一線的勞動者在改良生產技術、統籌同類產品工藝水準、產品價格和勞動報酬水平等方面的需求與建議，故企業單獨或與職教院校共同進行標準化管理時亦應重視工會意見。然而，由于我國企業界普遍認為工會參與標準管理是對生產經營自主權的侵蝕，致使工會長期被排除在人才培養標準管理之外，無法對職業教育在實踐中的應用進行實時的跟蹤與反饋，以致企業對勞動技能人才的認定標準經常不能得到勞動者的認同。這種觀念和做法如不扭轉，則必將對企業新型學徒制的實施效果產生嚴重影響。

（三）工會自身的障礙

1.服務職能亟需強化。工會對企業新型學徒制的參與，主要體現在利用自身的社會資源優勢和政治地位優勢，為企業與職教院校的合作以及該制度中的實際應用提供服務。例如，工會可利用其熟知一線勞動者技術水平和個別生產效率狀況的優勢，為行業或職業領域的規范化和標準化發展提供意見和建議，從而使職教院校在設置課程與制定考核標準時更有針對性，以實現職業教育與企業生產實踐的有機結合；工會自身還可發揮其橋梁紐帶作用，為企業新型學徒制的推行搭建產學研政社多位一體的互動平臺，或者依托現有的各級職工服務中心組建專門適合學徒交流實踐的產學研集訓平臺等。但現實是，由于我國工會過于重視對傳統產業工人的生活服務，甚至長期淪為“文藝工會”、“福利工會”，而對企業生產經營技術的服務意識和服務能力明顯不足，缺乏適合新型學徒制下產學研互動的協調組織能力和相應的規范化工作機制，對勞動力市場信息和行業或職業領域內前沿技術的追蹤和分析能力的重視不夠，對利用社會資源搭建職業教育培訓綜合性平臺的意識淡薄。如此種種，使得工會服務職業教育工作的能力不斷弱化，如不改進，則將會進一步削弱其參與企業新型學徒制建設的實際效果。

2.自身參與能力有限。盡管中央反復強調要為社會組織參與治理和服務提供制度空間，并自十八大以來多次下文要大力推動包括工會在內的群團組織的改革。但是，企業對工會重要性的認可度始終難以提升，工會在包括推行新型學徒制在內的各項經濟政策中的話語權始終未得到應有的尊重。對此，我們不能僅一味歸責于傳統計劃經濟體制下公權力對各項經濟活動的影響過于強大；而更應當看到工會自身存在的諸多問題也是其參與治理能力不足的重要原因。例如，未能及時爭取政府在推行企業新型學徒制過程中的職能轉移；基層企業工會因專門機構缺位或專業知識缺乏而不能為企業培養新型學徒提供專業化服務；地方總工會雖有專門機構設置但仍未能擺脫過度行政化的影響而無法搭建真正符合產學研需要的培養平臺，等等。總之，工會自身運行機制的不規范，不但削弱了企業與職教院校對工會的信心，而且也使得勞動者在新型學徒制應用的過程中，無法享有工會的保護與支持。

3.組織形式有待革新。新型學徒制在我國提出雖已有多年，“工會參與”的理念亦非首次提出，但事實上，由于我國工會組織形式過于強調等級分明，行政化的組織模式根深蒂固，故難以及時跟進新產業革命下人力資源培養制度改革的需求，更遑論發揮工會在協調政、企、校、勞等各方利益與要求方面的作用。對此，盛行于現代市場經濟國家與地區的職業工會制度提供了經驗借鑒：在英國、荷蘭、美國等國家，勞動者按照各自的職業共性組成職業工會，建立本職業領域內的工藝價格標準，并且為從事本職業的會員發放執業證照（如美國某一勞動者如欲從事電工職業，則必須取得當地電工工會發放的執照，否則無法從業）。[9]為切實履行此項職責，其職業工會一般會設立專門部門或專業人員，對欲取得執照的人進行有針對性的培訓，并對其經參加考試后取得的證照予以認證。但遺憾的是，我國工會法仍未對職業工會有所規定，這就使得工會無法針對職業屬性強烈的學徒提出有價值的培養建議，即便勉強建起的產學研平臺也將因無實際效用而多流于形式。

四、功能定位：工會參與企業新型學徒制的具體路徑

（一）營造良好的制度保障環境

1.明晰工會的主體地位。各級立法機關應當明確工會在新型學徒制建設中的主體地位，并主動尋求或者接受來自工會組織的建議，進行層次分明的立法或修法活動：宏觀上，將工會之企業新型學徒制“重要參與者和服務提供者”的定位與職能、權利和義務、利益和責任、方式和手段等列入勞動法、就業促進法和職業教育法的具體條款中；微觀上，將前述內容細化，例如就工會參與新型學徒制的組織機構、工作機制以及在產學研合作平臺建設、職教課程設置、實習實訓指導和學徒職業資格認定等方面的具體職責制定專門的條款。此外，由于工會的參與必然會涉及人力、財力、物力的支配和相關社會資源的運用，故對此應予以法律的保障和監控，使其參與權的行使受到立法和行政的監督，并接受來自企業、職教院校和學徒的評價。通過構建這樣一種法律之綱領性規定和具體實施細則相結合的制度體系，以到達保障和規范工會參與新型學徒制建設之權益與行為的目的。

2.細化工會在落實《意見》中的職責。企業新型學徒制的實施不能只依靠政、企、校、勞等主體中的一個或數個，而是應當集合所有主體各自的資源優勢以共同推動。因此，盡管《意見》是由國家人社部與財政部共同制定，但這并不妨礙在各地制定落實細則時，將工會組織也納入進來，以使具體的推行措施更為科學、合理、全面和具可操作性，也更能獲得各方認同與積極踐行；在此基礎上，再充分考慮本地區經濟發展狀況的現實，特別是要立足于本地的企業生產經營情況和勞動市場發展狀況，積極探索適合本地實際的具體措施。例如，在立法時機尚未成熟的情況下，可在本地出臺的《＜意見＞實施辦法》中明確工會組織的職責及其與企業、企業聯合組織、職教院校之間的權限劃分，地方總工會亦可利用三方協商機制，共同制定關于工會參與企業新型學徒制實施之方式與途徑的詳細政策。此處需要強調的是，為避免《＜意見＞實施辦法》陷入“原則性過強而針對性與可操作性缺失”的陷阱，各級地方政府和地方總工會應當不斷提高政策制定技術水準，既應有對工會參與企業新型學徒制實施的原則性倡導，也應有對工會參與的具體操作條款、職責劃分、考核評價標準和獎懲機制的明確規定，以解決政策內容空洞和操作性差的問題。

3.改革經費的保障方式。資金充裕程度，是一項制度能否順利實施的關鍵因素。作為職業教育的典型代表，企業新型學徒制本質上屬于具有公益性的公共產品，故工會（尤指基層企業工會）參與之經費應由法律明確保障，如此方有推動該制度全面、有效實施的實力與動力。然而，工會畢竟不具太多公益性，其在參與企業新型學徒制這一具有公益性質的職業教育時，理應得到相關財政政策的支持。如前所述，工會在這方面的經費主要來源于財政撥付、企業支持和工會自籌三個方面。三者中，基層企業工會或行業工會并無充足經濟實力，而企業囿于我國經濟企暖回升長期化的客觀現實亦不能為此再添人力成本負擔，而唯有政府及一定級別的地方總工會可予財政支持，故法律應明確規定此財政支持的規模與方式、工會經費使用的效益比浮動幅度，并可針對新型學徒制實行較好的企業加大工會會費返還力度，以在保證工會擁有參與資本的同時，提高企業對工會參與的認可與接受的程度。

（二）彰顯工會參與的主體價值

根據《中國工會章程》的規定，我國工會的基本職責是“維護職工合法權益”，并具體體現為“建設”、“參與”、“教育”和“維權”等四個方面的職能。值得強調的是，這四項職能并非同等位階：其中的“維權”職能處于最基本的地位，其他三項則是從不同角度對“維權”職能的詮釋。這就意味著，工會作為企業新型學徒制的重要參與者，其主體價值將體現為不同方面的功能，并最終指向“維護職工權益”這一最基本和最重要的職能。

具體而言，“企業新型學徒制”的特點不僅在于注重“學徒”的培養，而且也在強調“新型”二字，亦即《意見》所要求的“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”模式。這就意味著：其一，在政策制定方面，（大型）企業工會、行業工會和未來的職業工會可經由地方總工會，通過三方會議等平臺，積極參與政府或企業聯合組織關于新型學徒制的管理機構或者專門會議，并以提供咨詢或建議的方式影響地方性法規、政府規章、政策或企業（包括行業協會等企業聯合組織）章程的制定與修改，政府有關部門亦應重視工會之決策建議提供者和咨詢服務者的身份，賦予其參與制度建設的權利和資源；其二，在平臺建設方面，充分發揮工會（特別是地方總工會和大型產業工會）在運用社會資源方面的優勢，積極開展針對企業新型學徒制建設的專項調研、召開專門的理論與實務研討會、舉辦各類的勞動技能比賽，并通過搭建產學研合作平臺扮好信息樞紐的角色，推動線上線下的信息交流和資源交換，積極為勞動者尤其是在校學生尋找“學徒化”的實習機會以及就業機會，甚至還可利用一帶一路建設的契機推動企業新型學徒制的國際化合作；其三，在參與途徑方面，工會既要大力提升對勞動力市場現狀分析和對人才需求預測方面的能力，為培養企業新型學徒的課程開發和教學實踐提供專業性的意見或建議，又要在參與的過程中始終堅持發揮輔助類作用，特別是要切實轉變其內設職教機構之“勞動者培訓應當以我為主”的觀念，由過多依賴自設機構的作用轉為積極參與企業和職教院校聯合設立的管理機構，主動將工會意見反映到企業及職教院校確定的學徒培養規劃和考核標準之中，大力推動企業新型學徒制在市場經濟框架下成功運轉。

（三）提升工會自身參與能力

1.健全工會內部的職業教育組織機構。當前，我國地方總工會對其內部設置的職業教育組織機構之管理不夠清晰，有的歸屬于經濟技術部門，有的歸屬于宣傳教育部門，有的設置了專門的職工培訓中心，還有的呈“多家共管”的樣態。如此，顯然不利于實現參與步調的一致和資源的統籌投放。對此，工會（尤指地方總工會）應秉持“法治、自治、制衡”的原則，積極探索在本地區一定層級（省級及以下）內建立職業工會制度，在強調職業屬性的基礎上打破特定職業領域內單一企事業單位之間的壁壘，嘗試設立統一的新型學徒培訓指導機構，并實行科學的決策、表決以及向企業和職教院校提供或反饋信息的機制，保證人財物使用的制度化和透明化，使工會對新型學徒制的參與有序、高效。

2.建立公平公正的監督制度和獎懲機制。隨著我國企業和勞動者權利意識的覺醒以及法治建設的逐步完善，工會對企業新型學徒制建設的參與也必然要依靠規范的制度管理走向正規。美國經濟學家和社會學家曼瑟爾·奧爾森曾提出要通過“強制”和“選擇性誘因”的方法來保證治理行為的制度性和規范性。借鑒其理論，我國亦應通過法律、法規、章程等制度規范，對工會組織參與企業新型學徒制實施的全過程予以監督，對其積極的意愿和實際行動給予精神或物質獎勵，對其不作為或者不依法作為的行為給予懲處，以此來保證工會參與的制度化和規范化。

3.提高工會專職人員的職業素養。由于工會是有勞動者這一天然弱勢群體組成的群眾性組織，公權力的權威和強勢不宜在工會體現，且職業工會以及現行的行業或產業工會已跨越企業的界限，所以提升其專職工作人員尤其是領導者的職業素養，對于提升工會在企業新型學徒制實施乃至整個職業教育工作中的地位和公信力具有重要意義。對此，地方總工會一方面應當積極引導職業工會、行業工會、產業工會以及較大規模的企業工會，按照各自的組織特點建立科學的人才選拔機制，加大社會化工會工作者的培養力度，將具有高水準職業教育工作能力的人才吸納到工會領導層；另一方面應當協調政府和企業聯合組織，在勞動報酬、養老醫療、職稱榮譽等方面實施具有吸引力的政策，支持工會工作者綜合能力的提升。總之，應通過不斷提升工會工作者在職教培養方面的專業化和職業化水平，來實現工會參與企業新型學徒制實施的科學性和實效性。

五、小結

根據《意見》的主要精神，“企業新型學徒制”作為職業教育制度的一種，其實施應是在市場經濟框架內依法進行的市場化行為。有學者對于“市場化”提出質疑，認為我國職業教育面臨的問題錯綜復雜，“市場化并非是明智選擇，政府應當從戰略高度承擔起主要責任。”[10]故企業新型學徒制的實行亦應在各個階段都要以政府為主。但實踐證明，在當前深層次制度仍不夠完善的情況下，如主要依賴政府的資源扶持或企業的自覺，其實并不利于激發各主體參與新型學徒制以及其他職業教育制度建設的積極性，以及提升各項具體制度運行的實效性。況且，現代社會治理“不再是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”，[11]故對職業教育亦應實行“多中心合作治理模式”。[12]而工會作為包括“學徒工”在內的勞動者的利益代表，顯然應成為“多中心”中的一個，并通過以上路徑來成功扮演這一角色。