以人民為中心的中國精準扶貧機制構建邏輯與路徑再造

張立偉，王政武

（1.內蒙古社會科學院 雜志社，內蒙古 呼和浩特 010010；2.《改革與戰略》雜志社，廣西 南寧 530022；3.廣西社科聯 馬克思主義理論研究與工程建設基地，廣西 南寧 530022）

人類社會發展的過程就是人類追求自身發展和自我解放的過程，一切經濟活動和社會活動都應圍繞促進人的全面自由發展來展開，這是經濟發展的前提，也是經濟發展的目的。以人民為中心的發展思想強調人民的主體性、人民共建和人民共享，這是對中國以往傳統物本導向的經濟發展模式的反思和糾偏，是對中國未來經濟發展指導思想的確立，旨在通過推進以人民為導向的經濟社會改革，構建人與經濟、社會、自然協調發展的格局，從更實質層面推進人的全面自由發展進程。[1]精準扶貧及其向精準脫貧的躍進，是中國消除貧困、改善民生、實現共同富裕和全面建成小康社會的國家戰略，在本質上高度體現著經濟發展以人民為中心的目標導向，是落實怎么樣以人民為中心和保證發展成果由人民共享的具體實踐、重要途徑。中國精準扶貧機制和模式要在以人民為中心發展思想指導下進行新的調整和優化，在如何更好地落實發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享等方面進行機制創新和模式再造，把人民作為貧困治理的最根本推動力、最持久動力和最終受益主體，推動精準扶貧向精準脫貧、科學防貧和有效抗貧轉變并在實踐中得到貫徹落實。

一、中國社會主義市場經濟發展要堅持以人民為中心

“人民是推動發展的根本力量，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的。必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點，發展人民民主，維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發展權利，充分調動人民積極性、主動性、創造性?！薄氨仨殘猿职l展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感……”①參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。這與馬克思主義政治經濟學的特有品質、根本立場、基本原則是相一致的，體現了馬克思主義政治經濟學的基本原理，是中國共產黨領導中國人民在社會主義經濟發展實踐中形成、總結和提煉出來的集體智慧的結晶。中國是社會主義國家，要把堅持人民主體地位、實現共同富裕和每個人的全面自由發展放在第一位。馬克思主義政治經濟學以生產關系為研究對象，通過研究資本、勞動、價值的運動關系，揭示了價值規律和剩余價值規律，指出勞動產品是勞動者辛勤勞動的結晶，廣大勞動者才是社會財富的真正創造者，人民在社會生產活動中具有主體性地位，[2]并揭示了社會主義是一種高于資本主義的社會形態并最終取代資本主義的人類社會發展規律。

（一）發展為了人民：以實現人民共同富裕和每個人的全面自由發展為最高價值目標

經濟發展與人的發展的關系的核心體現為，經濟發展的目的是什么，經濟發展與人的發展孰為主體、孰為從屬地位。以人民為中心發展思想提出“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的；要把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點……使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。這是對經濟發展與人的發展的關系的科學總結和高度提煉。關于經濟發展的人民目的性問題，馬克思曾指出，“過去的一切運動都是少數人或為少數人謀利益的運動，無產階級的運動是大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”[3]“社會生產的最終目的不是財富的增加，社會生產效率的提高是為自由時間的增大，而自由時間是人用于能力與個性全面自由發展的時間。財富的生產只是滿足人自身的需要，是手段，人的能力與個性全面自由發展才是最終目的?！盵4]馬克思主義的相關論述也表明，馬克思主義始終把人作為出發點和歸宿點，人民是歷史的創造者，人民創造歷史的活動目的在于人的自由而全面的發展。[5]人類社會的歷史是自己創造的，社會發展必須以人的發展為中心，社會發展只有堅持人發展的目的導向性，才能真正有利于實現人的全面發展。[6]中國共產黨帶領中國人民之所以能夠建立社會主義新中國，創建富強、民主、文明的社會主義國家，并且躍升為世界第二大經濟體，根本原因就在于這一切社會實踐活動都是在尊重人、依靠人、發展人的條件下開展的，是為維護和實現最廣大人民群眾的根本利益進行的，即是為了“讓人民有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，讓孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好?！盵7]正如毛澤東指出的那樣：“我們是以占全人口百分之九十以上的最廣大群眾的目前利益和將來利益的統一為出發點的。”[8]而且，自人類產生以來經濟發展就一直為人的發展服務，雖然由于社會生產條件和生產力發展水平的制約及相關因素的影響，在不同社會發展階段、不同區域和不同群體，人所獲得的生存和發展的條件和發展水平會出現不同的差異，這并不是對經濟發展服務于人的發展的否定，只不過是人在發展過程中的階段性或者特殊性表現。當前，中國正在大力推進社會主義市場經濟發展，但經濟發展的目的始終沒有變，[9]始終是圍繞實現全體人民共同富裕和人的全面自由發展來不斷推進社會生產活動的。

（二）發展依靠人民：人民參與社會生產活動是實現以人民為中心發展的最大動力和根本前提

堅持發展依靠人民是馬克思主義唯物史觀和實踐觀的核心要旨，是建設中國特色社會主義事業、全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的客觀要求，也是億萬人民群眾共同創造社會主義事業的基礎。[10]經濟發展堅持以人民為中心，必須做到共建共享，其中共建是基礎，共享是目的。勞動、勞動對象和勞動資料是人類進行生產活動必備的三大要素，三者之間并不是平等的關系，人類社會的生產活動也并不是這三個生產要素的簡單機械組合，起主導作用的是勞動即勞動者這個要素，通過勞動者把其他要素結合起來才能夠進行社會性的生產活動。人作為生產力中最活躍、最革命的因素，對生產力發展具有決定性作用，離開了勞動者，勞動活動無法進行，社會生產力也不能發展。馬克思正是通過發現、揭示資本主義社會靠剝削工人榨取剩余價值，將勞動產品和社會財富的創造歸功于廣大勞動者，從而確立人民在生產活動中的創造地位的。[2]列寧、毛澤東和鄧小平等也充分肯定了人民在社會生產和歷史發展中的作用，他們分別指出，“全人類的首要的生產力就是工人，勞動者”；[11]“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”；[12]“歷史是人民群眾創造的”。[13]中國共產黨成立以來，尊重人民、尊重勞動、尊重人民主體地位等思想一直貫穿于中國革命和社會主義建設的整個過程，而且逐漸成熟、日臻豐富和完善，成為進行一切社會生產活動的重要理念和指導思想。以習近平同志為核心的黨中央結合馬克思主義政治經濟學和中國特色社會主義實踐進一步總結、提升了以人民為中心的發展思想，并正式寫入“十三五”發展規劃。在中國社會主義經濟發展實踐中，堅持依靠人民就是要激發廣大人民群眾參與生產發展的積極性、主動性和創造性，挖掘人民的巨大潛能，讓人民真正成為發展的動力。重點是要進一步建立健全有利于實現以人民為中心經濟發展的社會生產關系，深化教育機制體制改革，提升社會成員的知識水平和勞動技能；完善就業制度和收入分配制度，盡可能保證具有就業能力和就業意愿的社會成員都能夠相對公平地獲得參與社會生產的機會與條件；推進社會公共服務均等化，創造平等發展、才能發揮的公平環境，讓廣大人民群眾有機會、有能力參與社會生產實踐，形成廣大人民群眾個體能動性、自覺性、實踐性的高度統一。

（三）發展成果人民共享：檢驗以人民為中心經濟發展的最高標準

與以人民為中心經濟發展、特別是發展成果由人民共享相對立的是以新自由主義經濟學為代表的西方經濟學倡導的資本收益最大化。西方經濟學認為，利潤最大化作為企業開展經濟生產最終目標的本質永遠不會改變，其主要通過剝削勞動者勞動力價值來實現。正是在這一理念的誤導下，長期以來中國的社會主義經濟發展出現了過度追求經濟發展規模和經濟增長效率、人的發展讓渡于經濟發展的現象，導致一部分人的發展被不同程度異化，巨額的教育成本、醫療成本、就業成本、住房成本、養老成本等嚴重限制了人發展的空間，環境污染、生態環境惡化、資源枯竭阻礙了人與自然、社會協調發展等問題也以前所未有的損害程度充斥于經濟社會和人發展的整個過程。上述問題嚴重顛倒了人的發展與經濟發展的關系，以至于經濟發展背離了服務于人的發展的本質規定。以人民為中心的經濟發展就是要糾正物本導向的經濟發展模式，把人的綜合能力與素質的提高，人的需求的滿足，人生存和發展條件的優化與空間的擴大，人與自然、社會、經濟、政治、文化協調發展可持續性的增強等作為一切社會經濟活動的出發點和落腳點，使人民有更多的獲得感，提高人民對經濟發展成果的共享度和可持續性，這是衡量以為民為中心經濟發展的最高標準。

二、精準扶貧是以人民為中心經濟發展的具體實踐

農村貧困是全球性話題，貧困治理也就成為世界各國長期致力解決的重要問題。中國有計劃、有組織、大規模開展的國家扶貧工作始于20世紀80年代中期，先后經歷了貧困縣扶貧、集中連片特困地區區域性扶貧等階段。2013年11月，習近平在湘西考察時提出了“精準扶貧”的概念，由此中國扶貧工作開始進入精準扶貧的攻堅階段。

精準扶貧是一種更精細的治貧方式，它通過對貧困家庭和人口有針對性幫扶，消除導致貧困的各種因素和障礙，增強自主發展能力，達到可持續脫貧的目標。[14]改革開放以來，雖然中國經濟發展實現了快速穩定增長，經濟總量居世界第二，生產力發展水平和人民生活水平日益提高，人民物質和精神需求不斷滿足，但仍然面臨著貧富差距懸殊，城鄉差距擴大，人生存和發展條件破壞嚴重，不同群體擁有權利、資源差異大等諸多問題。特別是中國仍然有7000 多萬貧困者生活在革命老區、集中連片貧困地區、大石山區、少數民族聚居區、邊境地區或生態脆弱區。[15]這些地區自然資源貧乏、生態環境脆弱、生存條件惡劣、基礎設施落后、產業發展嚴重滯后、信息閉塞、教育和醫療等社會事業發展程度低，貧困程度深，自我發展能力弱，扶貧開發成本高、難度大，是精準扶貧“最難啃的骨頭”。[16]中國是人民當家做主的社會主義國家，必須大力發展社會生產力，消除剝削與兩極分化，最終實現共同富裕。困地區的貧困人民群眾是人民的有機部分，發展依靠人民，發展成果如果不能實現人民共享，那么這樣的發展就不是為人民的發展，也不符合社會主義發展的目的。為了提高精準扶貧成效，黨中央多次對此進行部署，習近平提出精準扶貧要做到“六個精準”和實現“五個一批”，即“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”，“通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”。2015年黨的十八屆五中全會提出了從精準扶貧到精準脫貧轉變的戰略規劃；中共中央、國務院出臺了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，明確精準脫貧總體要求和具體部署實施方略；同年11月，習近平在中央工作會議中，習近平強調“要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效”“堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會”。[17]可見，精準扶貧具有長期性、復雜性和艱巨性，要在原來扶貧開發工作成果的基礎上，通過更加精細化的扶貧方式，由原來的“漫灌式”扶貧轉向“滴灌式”幫扶、由政府主導轉向以政府為主導的多元主體共同參與、由扶貧資金覆蓋轉向扶貧資源綜合治理、由解決經濟收入問題轉向實現全面建成小康社會，做到不落一村一戶，“真扶貧”“扶真貧”“真脫貧”。精準扶貧扶貧目標、扶貧方式、扶貧內容的創新和豐富，扶貧機制的完善，扶貧參與度的擴大等體現了中國精準扶貧思路的調整、方式的轉變和機制的完善，其最終目的在于改善貧困地區人民群眾的生活環境、生活條件，挖掘他們的潛能，調動他們參與社會生產的積極性、主動性和創造性，提高他們的能力素質和生活水平，讓更多人實現共同富裕，加快全面建成小康社會的進程。由此可見，精準扶貧已經成為解決中國貧困地區人民群眾生存和發展問題的國家戰略，以及促進人民共享經濟發展成果、最終實現共同富裕和全面建成小康社會的關鍵途徑。特別是精準脫貧戰略目標的提出，更加強調了脫貧目標的實現性、脫貧措施的有效性、脫貧對象的認同性、脫貧效果的穩定性、脫貧主體的人民性。[18]這高度表明，精準扶貧是中國社會主義經濟發展過程中為絕大多數人謀利益、為最廣大人民群眾實現共同富裕、全面建成小康社會的發展過程和具體實踐，這與以人民為中心發展思想的為了人民、依靠人民和發展成果人民共享的本真及社會主義的本質目的具有高度契合性。它既是實現以人民為中心經濟發展需要解決的重要問題，同時又要切實成為真正保障貧困地區人民群眾享受發展成果的科學機制，而能不能實現精準脫貧、精準脫貧的效果如何又極大地影響著人民共享經濟發展成果的程度，拷問著以人民為中心經濟發展的實際落實。

三、堅持人民主體性：中國精準扶貧有效開展的基礎和前提

以人民為中心的經濟發展必須堅持共建共享的原則，而共建是共享的前提和保障，不能共建就無法實現共享。精準扶貧旨在消除貧困、改善民生、實現共同富裕，具有長期性、艱巨性、復雜性等特征，需要重點解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶、外部扶持與自主脫貧轉化、扶貧成果共享等問題，其核心體現為是不是堅持人民主體地位，有沒有發揮人民積極性與創造性，能不能讓人民共享發展成果。然而，這些問題在精準扶貧過程中都沒有得到有效解決，或者理應做得更好卻沒有做到。

（一）貧困者在精準扶貧中的主體地位被政府錯代

在精準扶貧工作中，人民特別是貧困者應該也必須成為扶貧主體，發揮主體和中堅作用。正如習近平指出的，“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動來實現。沒有比人更高的山，沒有比腳更長的路”。[17]從以人民為中心的發展思想來看，人民共享必須堅持共建原則并以之為前提，做到人人參與，人人盡力，人人享有。貫徹落實以人民為中心的發展思想必須把貧困者作為實現其脫貧致富的主體和關鍵，要充分挖掘貧困者的潛能，把貧困者的積極性、主動性、創造性轉化為推進精準扶貧的內生動力和實現精準脫貧的根本保證。現實的問題是，由于政府承擔著發展地方經濟、維護社會穩定和實現共同富裕等多重責任，而且擁有豐富的公共權力、行政資源可以借此調動社會資源開展扶貧工作，政府的職能和社會屬性已經事實地掩蓋或是誤導了其和貧困者在精準扶貧工作中的地位與關系，使政府在精準扶貧中形成了極為高度的話語權，而本應處于主導地位的貧困者卻被置于從屬地位，貧困者自身脫貧致富的積極性、主動性和創造性因為不當幫扶而被不同程度消弭，甚至產生過度依賴政府或社會幫扶的思想和行為，這些現象的存在相當普遍。在這樣一種扶貧模式下，簡單的物質型“輸血式”扶貧、扶貧成效失真、扶貧尋租、扶貧精英捕獲[19]等問題時而發生，導致扶貧作假、扶貧貪腐、“以貧困為榮”等頑疾難以根除。2015年，轟動全國的廣西馬山縣扶貧造假案發生的重要原因之一就是扶貧過程中政府過于強調和充當為扶貧工作的主體作用，而忽視了真實貧困者和社會力量的參與權、知情權和監督權。當然，主張人民群眾特別是貧困者在精準扶貧中的主體作用，不是否定、排斥更不是放棄政府的功能，而是強調要更加重視并更好發揮人民群眾在精準扶貧中的各種潛能，讓人民群眾在扶貧對象識別、扶貧政策制定、扶貧項目確定、扶貧產品服務供給、扶貧效果考核等方面享有更多知情權、決策權和監督權，構建精準扶貧的良好生態。

（二）扶貧精準度拷問精準扶貧成效

扶持誰、怎么扶等是考量扶貧精準度的重要方面。扶貧誰就是扶貧對象要精準，要把真正貧困的、符合扶貧標準的貧困者都納入精準扶貧的范疇；扶什么就是根據貧困地區和貧困者的實際貧困情況及真實需求提供與之相對應的產品或服務，創造脫貧的有利條件，真正做到“真扶貧、扶真貧”。隨著精準扶貧戰略的深入實施，特別是貧困瞄準單位由大片區、貧困縣到貧困區、貧困戶的遞進，扶貧方式由以貼息貸款為主的信貸扶貧計劃到區域開發計劃相結合的拓展，扶貧主體由政府的絕對主導到政府主導下的政府、社會、社區等多元主體參與的延伸，精準扶貧的人民元素日益顯著，扶貧精準度和有效性較之以前進步明顯。但由于多種因素的影響，應扶未扶、“扶富不扶貧”、扶貧內容與貧困者真實訴求有偏差等問題還存在相當普遍性。整體上來看，當前的精準扶貧工作實施的是自上而下的模式，扶貧對象識別采用的是規模控制的方式，這種方式主要是各省份按照2013年農民人均收入2736 元的國家農村扶貧識別標準以及2013年國家統計局調查總隊發布的鄉村人口數量和低收入人口發生率，將貧困者識別規模按到市到縣、到鄉到村的方式逐級分解。[19]應當說，這種方式具有較強的務實性，但由于精準扶貧工作成效是地方政府領導干部的重要考核內容，出于政績的需要，一些地方政府在實際指標分配中往往采取以往的向扶貧工作重點村傾斜的方式，如此一來原來的非重點村以及分布在經濟基礎較好村的貧困戶則被排斥在外。另外一個客觀事實是，不同區域因經濟基礎的差異，貧困戶和貧困者的分布率、貧困程度是不同的，如果按照統一的指標分配，一些貧困程度更深的貧困者也可能會因分布在經濟水平更落后的地區而被漏出。扶貧內容與貧困者真實訴求的偏差也是影響扶貧精準度的重要方面。精準扶貧的實踐表明，政府自上而下的扶貧方式已經事實地出現不同區域的扶貧政策、扶貧內容和扶貧力度具有較強的趨同性、甚至是一致性，由此便產生了一些扶貧內容與貧困村、貧困者真實需求契合性不高等現象，“真扶貧、扶真貧”的問題難以落實。

（三）外部“輸血”扶貧與內生脫貧能力失衡問題突出

扶貧方式由以貼息貸款為主的信貸扶貧計劃到由資金支持、產業發展、農戶教育與培訓、基礎設施建設、公共服務體系建設等同步推進，彰顯出了精準扶貧較之以往扶貧方式的進步和以人民為中心的深化。但不容否認的事實是，對于大部分地區而言，“輸血式”扶貧的思維和行為仍然占據主體地位，這是以往扶貧方式慣性思維、政府職能轉變不到位、資金與人力資源局限以及貧困者惰性思想等多種因素共同作用的結果。特別是在中國長期以來實行的以追求經濟規模擴大和經濟增長效率的經濟發展思維影響下，一些地方政府更多強調的是經濟增長速度，而對貧困地區、貧困村和貧困者脫貧具有更強內生力的可持續生計，自我發展能力，產業發展條件，公共服務建設，教育、醫療、文化、住房等方面重視不足。實踐證明，這種片面強調依靠經濟增長推動扶貧脫貧的模式難以為繼，它只能帶來短期性的、表面上的效果，無法根治貧困之頑疾達到真正的脫貧。

四、以人民為中心的精準扶貧機制再造的邏輯和路向

精準扶貧作為中國扶貧開發的重要戰略和改善民生、消除貧困的促進與保障機制，其實施效果與扶貧對象的識別精準度、扶貧對象需求滿足度、扶貧對象的扶貧參與度、扶貧資金落實與使用情況、扶貧成效評價監管等密切相關。面對精準扶貧過程中部分地區出現的人民參與度不高、扶貧內容與扶貧對象真實需求矛盾、貧困者扶貧依賴性過強等問題，中國精準扶貧只有堅持以人民為中心發展思想為指導，真正體現和保障人民群眾的主體性，構建貧困者自主脫貧內生機制和共享成果保障機制，促進精準扶貧政府供給推動機制轉向貧困者需求拉動機制，中國精準扶貧才能夠獲得更好成效，做到“真扶貧”“扶真貧”“真脫貧”。

（一）構建以人民為主體的精準扶貧多元共建模式

精準扶貧必須樹立堅持人民群眾主體地位的科學理念，這是落實以人民為中心發展思想、堅持人民共建與人民共享的基本前提；是促進扶貧開發由物質脫貧向物質精神脫貧，外部救助脫貧向自主治貧、防貧、抗貧躍進的內生力量；更是實現共享富裕和社會主義本質的根本要求。以人民為主體的精準扶貧模式必須把貧困地區人民群眾特別是貧困者作為精準扶貧政策制定的參與者、過程的監督者、成效評價考核的執行者。（1）人民群眾要參與精準扶貧政策的制定。落實習近平總書記提出的精準扶貧的“六個精準”的基礎和前提就是要保證人民群眾在精準扶貧政策的制定中有充分的參與權。脫離了人民群眾的參與，過度依靠政府自上而下簡單通過所謂的“調查評估測算”或者是“一廂情愿”方式制定的扶貧政策難以全面反映貧困者的真實狀態，難以做到對象識別精準、項目安排精準、因村派人精準、資金使用精準、措施到戶精準、脫貧成效精準。政府在精準扶貧工作中的角色應當是，根據扶貧的實際需要，利用自身擁有的公共權力、行政資源等制定行之有效的制度政策，處理好政府與社會組織、社區等相關之間的關系，組織、發動、引導、支持各種力量參與精準扶貧，形成政府主導的、多元主體共同參與的精準扶貧工作機制。因此，應通過選舉、推薦等方式把貧困者代表吸納到精準扶貧政策制定者隊伍中來，賦予貧困者扶貧政策知情權，扶貧對象核定權、審批權，扶貧項目選擇權，引導、鼓勵和支持貧困者發出自己的聲音，并認真對待和積極接納，做到精準扶貧真正對人民負責，確保精準扶貧行為與貧困者基本利益相一致，貧困者早日脫貧、有效脫貧、永不返貧。（2）人民群眾要全程監督精準扶貧過程。廣大人民群眾對精準扶貧的監督既是他們的自有權利，又是保證精準扶貧工作精準化、成效化、長效化的根本保證。因此，要積極拓寬人民群眾監督精準扶貧的渠道與平臺，這種監督應該體現出全程性、透明性、靈活性、動態性，覆蓋到精準識別、精準幫扶、精準管理、精準監督等環節，通過人民群眾的全程監督增強精準扶貧的公平性、公正性、科學性，使其真正起到預防扶貧異化、找準致貧原因、盯緊扶貧項目、提高扶貧成效的作用。（3）人民群眾是檢驗精準扶貧成效的權威標準。精準扶貧成效考核要跳出靜態的、僵化的考核指標，不能簡單以扶貧投入資金、扶貧項目數量、扶貧人數規模、扶貧檢查次數等作為考核的量化指標，而是要把廣大人民群眾的實際生活狀態、人民群眾對生活的滿足程度、人民群眾美好生活需求滿足的可持續性等作為最高、最權威的標尺。

（二）建立以制度脫貧為核心的貧困者自主脫貧的內生機制和共享成果保障機制

精準脫貧是對精準扶貧的強化和提升，是推動精準扶貧共建共享再度躍進的戰略轉換。比較而言，精準扶貧是精準脫貧的基礎，精準脫貧比精準扶貧具有更深刻的內涵和更高的要求。過度依賴資金救助、外部支持的方式并不是也難以達到精準扶貧的真正目的，這只是農村貧困治理、促進全民共同富裕、實現全面建成小康社會目標的前期基礎和具體途徑。因此，完全寄托于政府和社會并不能真正實現脫貧，更關鍵的是要找準致貧根源，改變和消除貧困的動力，增強脫貧的信心，徹底解決貧困者的能力貧困問題，努力做到習近平總書記提出的“擺脫貧困，一定要找到‘內生動力’”；[20]“……要把發展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調動扶貧對象的積極性，提高其發展能力，發揮其主體作用”。[21]因此，精準扶貧要真正實現精準脫貧的目標，最關鍵的是要通過完善相關制度機制，培育和提高貧困者治貧、脫貧、防貧的能動意識和自主發展能力，讓他們有機會、有能力參與社會生產，進而獲得保障其生存和發展所需的資金和條件，在沒有外部資金支持依然能夠通過自身勞動創造出保障自身及其家庭成員生存和發展的條件。這才是真正脫貧，也才能夠防止貧困者再次“返貧”和真正享受到經濟發展的成果。從貧困者致貧原因和自主脫貧的條件來看，貧困者貧困的最直接的表現就是物質匱乏，而物質匱乏的深層次根源即為獲取物質資源的機會、能力以及獲取這種能力的權利的缺失，[22]再進一步就是沒有完善的制度來保障他們獲得提高可行能力的權利或者是公平獲得提高可能能力的權利。從這個意義上說，在精準扶貧的戰略機制中，物質脫貧、能力脫貧、權利脫貧和制度脫貧四者是依次遞進和深化的關系，前者貧困是后者貧困形成的基礎，解決前者的貧困要從后者脫貧尋求突破。當然，自然資源稟賦也是造成貧困者貧困需要注意的因素，但相比而言，對于人的可行能力、思維觀念、生活方式等的影響，社會制度比自然資源稟賦發揮著更為顯著的作用。而且事實上，中國農村貧困現象的產生與長期存在，就是中國場域下實行的明顯傾斜于城市的城鄉二元制度的結果和產物。[23]這就需要改革和創新精準扶貧的思維、理念和方式，優化制度安排，促進城鄉制度供給均衡，消除導致農村貧困的不良制度，建立貧困者自主脫貧的內生機制和共享成果保證機制，實現精準扶貧由外部帶動轉變為內部驅動。第一，加強思想宣傳教育，增強貧困者治貧、脫貧、防貧的意識和能動性。精準脫貧的治貧方式要由“輸血”戰略轉向“造血”戰略，把經濟扶貧、思想扶貧和能力扶貧深度結合。首先是要轉變貧困地區人民群眾長期以來形成的強烈的鄉土觀念、“等靠要”的懶惰性思想，教育和鼓勵人民群眾增強脫貧的意識和信心，發揚自立自強、艱苦奮斗、頑強拼搏的精神，增強貧困群體脫貧致富的積極性與主動性，提高治貧、脫貧和防貧的能動性。第二，發展貧困地區基礎教育和技能培訓，提高貧困人口自我發展能力。落后的農村教育及農村群眾受教育程度低是導致農村貧困群體發展能力偏低的重要因素，要加強貧困地區的基礎教育和技能培訓，根據農村、農業、農民發展的需要，完善貧困地區基礎教育、技能培訓的引資、投資機制，拓寬投資渠道，加大投資力度，提高投資成效。第三，建立健全貧困地區公共服務供給機制，推進城鄉公共服務資源配置合理化。要加大對貧困地區的財政轉移支付力度，建立健全財政資金流向貧困地區的激勵機制、導向機制，促進城鄉公共財政支付平衡，加強貧困地區教育文化、醫療衛生、基礎生產、生活設施等建設，促進貧困地區人民群眾享受到更加公平、公正的受教育權利、醫療衛生權利、養老權利，進而提高他們的知識水平和綜合技能等能力，增強治貧、防貧能力。

（三）精準扶貧政府供給推動機制要向貧困者需求拉動機制轉變

在精準扶貧過程中真正落實以人民為中心的發展思想，應使貧困者呈現出以下狀態：獲得真正參與扶貧開發的機會；扶貧開發過程中具有一定決策權、監督權；扶貧方式和扶貧內容具有自主選擇權；能夠共享扶貧成果即成為精準扶貧受益主體并實現真正脫貧。中國各地精準扶貧基本實行的是政府主導型的供給推動機制，即扶貧對象識別按照政府的既定標準進行界定，扶貧方式和扶貧項目由政府資助供給，扶貧成效以政府制定的績效考核標準進行評定……這種政府供給型精準扶貧機制的弊端在于其能夠產生貧困群體識別不全面、扶貧資源供給浪費且與貧困者真實需求契合度不夠高、扶貧方式共性化與貧困者差異化需求矛盾、貧困者扶貧共建參與不充分等問題。這就需要推進精準扶貧機制由政府供給推動向貧困者需求響應轉換，以真正響應貧困者需求并使之成為脫貧主體。貧困者需求響應機制是一種以廣大貧困者及其所在社區的基本需求為出發點，能夠讓貧困者及其所在社區有效參與、扶貧資源供給與貧困者真實需求高度契合并且扶貧方式為貧困者樂意接受、扶貧成果真正普惠于貧困者的精準扶貧的制度安排。[24]相較于政府供給推動機制，這種需求拉動型或需求訂單型的精準扶貧機制的優勢在于兩個方面。一是貧困者對扶貧開發的主體性更強、參與度更深。他們不但是精準扶貧項目的參與者，而且還是項目的決策者、實施者和受益者。在扶貧開發過程中，貧困者對于實施什么項目、以什么方式實施、實施的時間和進度安排、項目如何管理、項目成果如何分配等具有較高的選擇權和決定權。二是扶貧精準度更高，有利于提高精準扶貧資源配置效率。由于貧困者需求響應機制本身就是把貧困者作為扶貧開發的主體，他們對誰是真正的貧困者、貧困程度、致貧原因等具有更高的話語權。精準扶貧過程中所要解決的主要困難、問題或者項目由貧困者及其所在社區提出并確定，這能夠更準確地反應貧困地區的實際困難和貧困者的真實需求，體現出了不同貧困者及其社區需求的差異性和邊緣貧困群體的兼顧性，有利于避免政府供給推動機制下可能產生對貧困者及其社區多樣性和需求差異性的忽略，以及邊緣貧困群體的排斥等問題、進而有利于提高精準扶貧資源的配置效率并由此降低扶貧成本。貧困者需求響應機制的建立要達到以下條件。第一，貧困者要充分、準確了解精準扶貧的政策、貧困條件界定、貧困指標分配、產品與服務信息供給、成效評價考核機制等內容，這是貧困者根據精準扶貧政策提出自身需求的前提。這就需要建立從中央到省、市、縣、鄉鎮、村屯、組（社區）的垂直一體化的信息傳達和宣傳通道，保證政策和相關信息的準確、快速流通，這也是強化精準扶貧監管的重要方面。第二，建立貧困者與精準扶貧資源出資主體信息反饋與需求響應的雙向通道。貧困者及其社區要有能夠進行需求表達的有效平臺，精準扶貧資源出資主體要能夠及時、迅速地掌握貧困者的真實需求，以便形成更多主體參與的精準扶貧格局。第三，建立貧困者需求的評估論證機制。對于重大或特殊項目，政府和有關部門要組織相關專家進行專項論證和評估，確保項目實施的可能性和價值。