國家權力實踐的誘導機制與糾偏路徑
——運動式治理再審視

范 潔

運動式治理是執政黨和國家依靠政治動員的方式短期內集中社會資源，進而實現國家一系列治理目標和各項治理任務的治理方式①。作為一種治國理政方式以及治理實踐，運動式治理曾長期存在于我國社會治理之中。作為一種治理理論，運動式治理近年來逐步被學界以及相關政策機構所關注。當前，國內針對運動式治理為分析對象的文獻，多偏重于研究我國運動式治理的定義及其特征，并在此基礎上研究成因與改革對策。但從總體上看，學術界對運動式治理的成因及改革對策，尚缺乏深入系統的剖析研究。本文試從雙重博弈結構的視角分析運動式治理的誘導機制，并在此基礎上分析運動式治理的運作機制，進而提出控制運動式治理的對策建議。

一、運動式治理誘導機制現有解釋的困境

從運動式治理的本身特點來看，它是一種特殊的權宜性舉措，可以在一定時期用來處理一些治理難題。但是，這種治理方式不能真正實現國家治理體系和治理能力現代化。一些學者將運動式治理的原因概括為一個根本性的問題，即運動式治理的誘因是什么？歸納起來主要有以下三種解釋模式。

模式一：缺乏足夠的治理資源。通過對過去的治理經驗進行總結，可發現治理規則化主要依賴于治理資源，若要使得監管越是有效，就越需更多的執法資源，反之則會出現監管缺位現象②。第一，假如治理模式的選擇取決于可用的治理資源，實際上我國區域間存在較大差異，尤其經濟社會發展的不均衡，從而導致區域間的治理資源差距很大。對于經濟發達的東部沿海地區而言，實現行政治理的制度化、規則化并非難事，但實際上，運動式治理依然是這些地區的主導治理模式。這就出現一個突出問題：即便在治理資源上存在較大差距，但在治理模式上仍然高度一致。第二，如果說治理績效嚴重依賴于可支配的治理資源，那么在可用治理資源既定的前提下，日常監管出現了缺失，但在重大事故發生后，整個治理機制卻擁有強大的動員能力。

模式二：實現治理預設目標。為實現計劃中的經濟、社會、政治發展目標，各治理主體會特別青睞運動式治理模式，從而便于對治理對象進行輕重緩急的排序③。若要使運動式治理能切實現治理目標，治理主體必須按照“手段—目的”的理性模式，并且治理主體會自然地讓它成為治理工具箱中的優先選項，“目標論”可能存在的最大問題是運動式治理不僅會損害法治應有的預期穩定與形式理性，更受公眾詬病的是它的治理績效，從而時常引發人們對治理機構決策的科學性與正當性的質疑。

模式三：治理懈怠的補充。之所以運動式治理的績效較差，主要是是因為治理主體在治理過程中往往不作為、遲延作為或部分作為。政府治理機構陷入組織失敗是運動式治理成為重大事故應對之道的根本原因④。實際上，運動式治理與治理懈怠是硬幣的兩個面，兩者相伴相生，相互依存，因而前者無法成為后者的原因。如果治理主體在監管上不到位，事故發生后就理所當然用運動治理方式來應對，而問題整改后，又會再次回到原來治理懈怠的舊軌道。

整體而言，運動式治理絕不可能孤立存在，它是社會綜合治理體系的組成部分，而不僅僅是公共安全風險治理的組成部分。從中國當前的情況來看，一個地區的社會經濟發展模式決定其綜合治理體系的形態，而社會綜合治理體系必須與經濟發展模式相適應。由公共選擇理論分析，一個地區的社會綜合治理體系在根本上正是由相應的經濟發展模式決定。從此意義上講，運動式治理研究的基本單元應是有決策權的主政官員。鑒于此，分析個人行為對于論證決策過程至關重要。事實上，就內在運動邏輯而言，運動式治理的生成機制遵循這樣的思路：在制度上對運動式治理方式的盛行進行分析，經濟發展主導模式可作為突破口，在研究中將具有重大決策權的地方主政官員作為主要分析單元，通過重點分析其激勵結構與制度約束，從而考察地方主政官員如何影響社會綜合治理體系，并在此基礎上有效探尋運動式治理的制度根源，且為優化當前行政治理模式提供可行性措施。

二、“雙重博弈”背景下的結構機理以及激勵效應

一般而言，地方主政官員扮演著雙重角色：一方面，在龐大的科層體系中需接受上級相關部門的考核、監督及約束；另一方面，作為地方的重要決策者，又要對其所轄區負有全面責任，需以轄區經濟社會發展水平和公眾的幸福感提升為主旨。根據制度角色層面而言，依靠基于地方主政官員為中心，可逐步產生分別基于上級部門和轄區公眾為博弈相對方的雙重博弈結構。

1.與行政科層上級部門之間的長期博弈關系

就“成本—收益”結構而言，地方主政官員的替代性明顯較弱，進而形成行政各個科層部門與上級之間的長期博弈。

（1） 行政科層制在福利待遇上的穩定性優勢。不同于企業等市場組織，行政科層的政治經濟待遇不僅僅取決于工作量，還與服務年限、科層級別密切相關⑤，而薪俸待遇穩定是行政科層的突出特點。

（2）行政科層制在心理上能使人有較強的獲得感。行政科層人員并非單純追求經濟利益，從某種意義上講，行政科層人員更為關注自身的社會地位、公共聲譽與影響力，尤其是重大決策權賦予其成就感、自豪感以及使命感，此類收益與行政科層級別密切相關，同時與行政科層主體的主觀感受緊密相連，其主屬性很強，因而一般無法從其他領域找到同等效應。

（3）行政科層制可使不同科層人員積累不同的行政和社會資源。由于我國政府科層組織十分龐大，因而沿著行政科層會逐級積累一定的資源。從我國當前的晉升模式看，實行的是逐級晉升制。如果在低層級就被淘汰，那么很可能永遠喪失進入高層級角逐的機會⑥。在這一過程中，那些上位的主政官員會逐步積累不同的資源，從而能在更高的級別競爭或角逐中勝出。

2.主政官員與其轄區公眾之間的博弈

為防止主政官員與其轄區形成不正當利益關系，當今世界各國吏治的一般性制度安排是有限任期制，從而大大避免形成權力網絡。盡管上述措施能在一定程度上防止主政官員與地方利益集團形成串謀，但與行政科層各級部門之間的長期博弈相比，較短的任期使得以主政官員為博弈主體的博弈長度會大大得以壓縮，從而造成退出成本非常低廉。因此，理性的主政官員會將這樣的短期博弈與上級部門之間的長期博弈進行比較。很顯然，主政官員與轄區公眾的博弈是一種短期博弈。

博弈主體的行動激勵是由博弈關系的時間長度所決定。就長期博弈而言，其典型特征就是它的無限延展性，博弈主體各方在未來可能還要進行多輪博弈，倘若博弈各方在某一輪博弈中采取不合作策略，那么在以后各輪博弈中，采取不合作的博弈方會受到懲罰，如果兩個博弈主體的地位平等，懲罰形式就是常見的“以牙還牙、以眼還眼”，從而使得建立在這種博弈關系之上的利益流失或全部喪失。因此，無論對方是平等地位的博弈方，還是行政科層上級的博弈方，長期博弈中的理性博弈主體都會采取合作策略。與長期博弈的情況相比，短期博弈則正好相反。經典博弈理論認為，倘若博弈主體與對方同時存在長期和短期博弈關系，那么長期博弈的激勵會沖銷掉短期博弈的激勵，從而造成博弈主體為適應長期博弈在短期博弈中采取機會主義策略，甚至懈怠等非合作策略。事實上，在制度實施的過程中，還需進一步細化這個理論模型。

縱觀各種分析地方政府主政官員所面臨的激勵機制與行為模式的相關理論，其中經過細化的博弈模型的解釋力最強。由于主政官員的長期博弈與短期博弈是由其退出博弈關系的成本和有限任期所決定。因此，當處于與上級部門的長期博弈關系之中，上級部門的激勵會自然而然形成一種強有力的激勵。就短期博弈關系而言，轄區公眾的激勵又可分為兩個層級：與上級部門激勵兼容的部分能轉化為強激勵，即短期博弈激勵與長期博弈激勵兼容的部分會轉化為強激勵；而非兼容部分會轉化為弱激勵。就當前我國政府激勵機制的構成內容而言，對于任何科層組織成員的考核都要考慮到宏觀目標和信息費用這兩個重要指標。由于行政科層需重點考慮就業與改善民生等需求，因而保證一定的經濟增長速度就顯得十分必要。與此同時，在考核地方政府主政官員政治績效時存在較大的技術難度以及較高的信息費用，且相關定性指標十分模糊和不易量化，因而在考核地方政府主政官員時依然以經濟發展水平為主要內容。這樣一種考量指標在地方政府主政官員與上級部門的長期博弈中會對官員具有強激勵效用。與長期博弈不同的是，轄區公眾主要在社會保障、環境保護、公共安全、秩序維護等方面來對地方政府主政官員進行評價。通過上述分析，在地方政府主政官員與轄區公眾的短期博弈關系中，逐漸形成一個強激勵和一個弱激勵，它們分別是：轄區公眾基于短期經濟利益訴求與經濟發展水平考核激勵相兼容的強激勵，基于環境保護、公共安全訴求等而與經濟發展水平考核激勵相悖的弱激勵。由于強弱激烈并存，此時地方政府主政官員會以強激勵為中心，而對短期博弈的弱激勵做出不同反應，他們會根據長期博弈和短期博弈激勵結構的差異來對其治理目標排出事物輕重緩急的順序。近年來安全事故頻頻發生，其關鍵在于地方政府行政科層激勵異化造成決策者對于弱激勵項目的懈怠、不作為或部分作為，從而以此節約資源來應對強激勵⑦。在此情況下，一些重要的社會治理目標，如公共安全風險控制和環境保護項目會在一定時期處于休眠狀態。當發生重大事故時，政府決策者才會采取緊急配置資源來處理這些突發事故。

三、雙重激勵與運動式治理形成的異化

針對公共安全風險管理和控制，不同領域均有其專業監管部門及相關負責人，但整個公共安全風險管理和控制過程的建構和運行是一個系統工程，從而需各方面協調配合管理。尤為關鍵的是，政府發展模式會在很大程度上制約公共安全風險管理與控制的實施，在強-弱激勵的對比結果之下，其策略選擇決定本轄區公共安全風險管理和控制的治理形式以及制度實施效果。在這種情況下，政府多會采用“兵來將擋、水來土掩”的運動式治理來建構和運行公共安全風險管理與控制系統，這會導致治理過程產生一系列異化的“色彩”。

1.事先甄別機制失效

國境內公民開辦企業必定要經歷一定的前置程序，而不是個體能完全自主決定的。此程序的主要作用體現在政府對市場主體的甄別功能，從而形成能事先進行監管的甄別機制。但在近年來發生的重大安全事故中，政府為發展經濟的需要，從而為企業主創造寬松的政策環境與支持，進而導致甄別機制難以發揮應有的篩選功能。

2.事中監管缺位

企業經營者在獲得營業執照后，并不代表他們就必定會遵紀守法，因而必須在生產過程中注入公共安全規制動態管理，從而對于企業生產經營安全監管需常規化、穩定化，否則，監管過程中的一個小小疏忽就能釀造慘禍。就目前而言，我國公共安全風險管控法律已經出現多起治理懈怠現象，并不斷呈現出擴大化、彌散化的趨勢，政府監管機構部門的治理不作為、部分作為已經演變為常見的治理習慣。

3.“運動補救”普遍化

運動式治理補救與事故前治理懈怠相伴相生，政府監管部門的不作為、部分作為必將導致運動式治理作為重大事故后的應急補救之道。從運動式治理過程來看，其顯示出超強的資源動員能力，這與疲軟的事前甄別、事中監管判若云泥，更令人唏噓不已的是，為給某些對GDP貢獻較大的企業提供寬松的環境與支持，會不自覺地出現治理懈怠現象，并讓運動式治理補救成為常規的治理形式。

4.行政相對方合法預期受到嚴重損害

政府使用運動式治理應對重大安全事故導致形式理性被扭曲，會將重大事故的整治推向極端的形式化，無論重大事故的因果聯系如何，只要某一群體與其有關，就會被追究責任，而政府往往以各種方式來推卸責任。表面上看來，政府在嚴格治理，但是實際上卻體現了治理能力不高，最終會極大地減低政府的公信力，公共聲譽也會嚴重受損。

當然，運動式行政治理在實踐中還常常出現“防范不能”的問題。運動式治理雖可在短期內獲得較為明顯的效果，但基于長期的角度考慮，它很難有效實現控制、防范違法行為的目的。這是因為運動式治理具有較為明顯的臨時性、應急性的特征，而違法分子也會逐步適應治理部門在“轟轟烈烈”的運動式治理中的動作規律，陸續形成“打時就躲，不打萬事大吉”的反打經驗，甚至在一定情況下利用治理方面的“漏洞”從事各種違法活動。此外，運動式治理與法治的邏輯相悖。法治在很大程度上表明政府的一切活動均應受制于預先確立且加以宣布的規則的限制，當然這一規則應可較為清晰地預見在一定情況下政府會怎樣行使特權⑧。法治要求法律應被看成是國民的普遍信仰，并要具備長期性、確定性的特征，而運動式治理常常按照的是部門政策以及領導批示，法律卻常常被視為政策、批示的表現形式與輔助工具。

值得注意的是，運動式治理還與市場運行規律相悖，且存在成本高、效率低的問題。任何制度、法律以及規則在履行中均會給當事人或行為帶來一定的收益或成本。依靠運動式治理對違法行為進行控制并非毫無成本，實際上需付出很大的社會成本。

總之，在我國國家治理體系中，運動式治理雖然具有存在的合理性，但毋庸置疑的是雙重博弈下的運動式治理與現代法治精神存在較為嚴重的沖突，進而對正常的法治秩序造成極大沖擊，導致一系列不良效應。所以，在建設社會主義法治國家的偉大進程中，應對我國運動式治理的國家治理邏輯進行深刻反思，將運動式治理嚴格控制在有限范圍內。

四、激勵結構革新與中國治理模式優化的路徑設計

近年來我國發生的一系列重大公共安全事故以及事后的運動式治理對政府行政治理能力提出嚴峻的挑戰。基于制度層面而言，政府決策者也是在特定激勵機制下的行為者，倘若在制度設計上能促使政府行政科層的強激勵與地方政府主政官員所屬轄區公眾基于改善民生目標的激勵在更大程度上兼容，通過行政手段使得公眾進入并影響政府科層激勵機制過程，那么將會大大改變轄區公眾基于改善民生目標的弱激勵局面，進而為地方政府主政官員追求經濟發展水平以外的改善民生目標提供充分的誘導，并最終實現改變運動式治理所賴以存在的制度環境。

1.重新編制綜合評估績效指標，不斷弱化行政科層的強激勵效應

對于地方政府行政官員而言，需與行政科層保持長期博弈關系，若能在制度安排上重新設計博弈的強激勵，可以從根本上扭轉運動式治理的誘導機制。我國現階段對于基層一級政府主政官員的主要考核模式還是基于經濟發展水平的計量與測度，包括GDP增長率、財政收入增長率、招商引資等指標。若要使地方政府主政官員的強激勵系統中強化公共安全風險管控等社會治理目標，那么必將地方政府主政官員的考核指標進一步細分。具體而言，可將衡量標準分解為以下幾個指標：重大刑事案件破案率、失業率、社會保障水平、居民收入增長率、重大安全事故概率、生態環境水平、處理突發應急事件的能力、義務教育水平和人口增長率等。從此意義上講，政府必須對當前具有不確定性的測度技術評估進行升級，針對當前重大安全事故發案率高、安全隱患多的態勢，可以在特殊的高風險階段實行“治亂世必用重典”方案，一旦發生重大安全事故，可對主政官員實行“一票否決制”。

2.實行公眾參與主政官員績效考核，不斷提升公眾弱激勵主體地位

在地方政府主政官員的績效考核過程中，主要由科層內標準與規則來對主政官員進行評判，整個考核過程是在行政科層內部完成，因而這個考核系統是一個封閉的評估系統。為徹底改變轄區公眾對地方政府主政官員的弱激勵地位，必須將主政官員的考核系統升級為一個開放的評估系統，這就需把公眾參與考核評估作為一道重要程序。如此行政科層上級部門與主政官員轄區公眾都成為重要的績效考核主體，從而在最大程度上防止出現短期博弈下地方政府治理懈怠現象。在具體制度設計層面，應從以下兩個方面來優化績效評估系統：一是在評估程序中必須納入公眾參與環節，而且要占一定的權重；二是為阻止公眾參與制度存在“搭便車”行為，可采用民主集中制的方式選取參與代表，并明確規定參與代表的構成比例，從而在最大程度上防止公權力主體代表比例過高的趨勢，進而避免公眾參與的民主約束和績效激勵效果被消除。從實踐操作層面，公眾參與代表以自愿報名方式為主、定向邀請方式為輔來產生，嚴格防止政府行政科層選擇性邀請公眾參與代表，公眾參與代表在自愿報名和定向邀請的比例要根據地方政府的具體情況來明文規定。

3.加強聲譽懲罰機制的建設，不斷優化轄區公眾的激勵結構

要完善績效考核機制就必須建立完整意義上的問責機制，其中行政處分與向轄區公眾公開道歉必不可少⑨，從處罰功能上講，行政處罰一般屬于職務處罰，而地方政府主政官員公開道歉屬于聲譽懲治，因而這兩個問責制處罰方式要區分開。從過去重大公共安全事故問責案例來看，絕大多數的處罰方式都是采取職務免除的形式，并未通過媒體對公眾進行公開道歉，這顯然對于瀆職、失職的地方政府主政官員的聲譽不會產生絲毫貶損效應，因而對于科層組織不會產生復合型的制約效果，從而很難在根本上扭轉轄區公眾的弱激勵地位。作為大眾媒體的頭版熱點，問責制下地方政府主政官員的公開道歉極易吸引公眾的視線，從而使得消息迅速在全社會傳播。如此一來，倘若處于短期博弈關系下的地方主政官員在弱激勵下采取不作為、部分作為策略，一旦重大安全事故發生后，在處理事故上采取“運動補救”的行為就會在公開道歉懲治形式下迅速被推向公眾輿論的風口浪尖。從制度設計的原動力上來講，主政官員的公開道歉是為平息公眾的憤怒與不滿，但它同時可形成巨大的輿論壓力。此外，在制度設計上，問責制應該將向公眾公開道歉和行政處罰置于平等地位，從而在最大程度上發揮問責制的復合約束效應。

注釋：

① 柏必成：《我國運動式治理的發生機制：一個宏觀層面的分析框架》，《學習論壇》2016年第1期。

②唐賢興：《中國治理困境下政策工具的選擇——對“運動式執法”的一種解釋》，《探索與爭鳴》2009年第2期。

③鄭春燕：《行政裁量中的政策考量——以運動式執法為例》，《法商研究》2008年第2期。

④ 周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

⑤ 王珺：《企業經理角色轉換中的激勵制度研究》廣東人民出版社2012年版，第183—191頁。

⑥ 馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2004年版，第30頁。

⑦ 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

⑧ 哈耶克：《通向奴役之路》，芝加哥大學出版社1994年版，第123—125頁。

⑨ 余凌云：《對我國行政問責制度之省思》，《法商研究》2013年第3期。