改革開放以來中國(guó)國(guó)家治理理論的發(fā)展與變遷
——第三屆“政管—立格聯(lián)盟”高端論壇綜述

2019-02-18 19:52:18李明月

社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài) 2019年3期

李明月

2018年12月9日，由中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院承辦的第三屆“政管—立格聯(lián)盟”高端論壇在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)南湖校區(qū)成功舉辦。此次論壇以“改革開放以來中國(guó)國(guó)家治理理論的發(fā)展與變遷”為主題，圍繞國(guó)內(nèi)外有關(guān)國(guó)家治理的理論與思想、國(guó)家治理所面臨的新問題、中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐革新、國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)邏輯、全球治理與中國(guó)外交等問題進(jìn)行了激烈的討論。來自全國(guó)五所政法類大學(xué)（中國(guó)政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)和西北政法大學(xué)）政治學(xué)和公共管理學(xué)科的專家學(xué)者出席了論壇。“政管—立格聯(lián)盟”高端論壇是由上述五所政法類大學(xué)在2016年聯(lián)合發(fā)起成立，之前已在中國(guó)政法大學(xué)和西北政法大學(xué)成功舉辦過兩屆。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)承辦的第三屆論壇正值改革開放40周年之際，第一次采用了聯(lián)盟學(xué)術(shù)共同體會(huì)議的形式，圍繞改革開放以來中國(guó)國(guó)家治理理論發(fā)展與變遷這一主題進(jìn)行了探討。

一、國(guó)內(nèi)外有關(guān)國(guó)家治理的理論與思想

國(guó)家治理作為人類政治社會(huì)的普遍現(xiàn)象，具有因應(yīng)于歷史情境的結(jié)構(gòu)性維度和特點(diǎn)，不同時(shí)期的治理有不同的內(nèi)涵，同一時(shí)期不同國(guó)家的對(duì)于治理的價(jià)值判斷、制度設(shè)計(jì)等也不盡相同。

西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院康鴻副教授著眼于西方國(guó)家治理理論，探討了從亞里士多德的城邦治理理論到洛克以社會(huì)契約為核心的政治理論，再到孟德斯鳩的權(quán)力制衡理論，最后到杰弗遜的憲政民主理論的演進(jìn)過程。其中，亞里士多德城邦治理的最高目標(biāo)就是“善”，認(rèn)為法治是治理城邦最好的方式，混合政體是最好的政體。洛克是英國(guó)著名的哲學(xué)家、思想家、經(jīng)驗(yàn)主義的開創(chuàng)人，其治理理論以社會(huì)契約為核心，強(qiáng)調(diào)分權(quán)以及法治對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序的重要性。孟德斯鳩則是西方國(guó)家學(xué)說以及法學(xué)理論的奠基人，他最突出的貢獻(xiàn)是分權(quán)制衡理論，強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)分為貴族院和平民院，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)立法機(jī)關(guān)行使否決權(quán)，司法機(jī)關(guān)對(duì)立法和行政機(jī)關(guān)的行為享有監(jiān)督權(quán)。杰弗遜是美國(guó)第三任總統(tǒng)，民主共和黨創(chuàng)始人，其憲政民主理論主要強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)原則、民主性原則和多數(shù)決定原則。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政治學(xué)系羅雪飛探討了桃花源的政治意蘊(yùn)，折射出中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家治理思想。他指出，陶淵明在撰寫《桃花源記》時(shí)，即便內(nèi)心沒有指向現(xiàn)實(shí)中的任何地方，但從逃避國(guó)家統(tǒng)治藝術(shù)角度來看，卻構(gòu)建了一個(gè)有著諸多逃避統(tǒng)治藝術(shù)的作為非國(guó)家空間的世外桃源。大體而言，桃花源就是斯科特所說的“非國(guó)家空間”或“無國(guó)家空間”，其所擁有的逃避統(tǒng)治的方法也符合斯科特所謂的“逃避統(tǒng)治的藝術(shù)”。具體而言，桃花源逃避統(tǒng)治的藝術(shù)主要有三個(gè)，即選擇居住在有巨大地形阻力的國(guó)家不易進(jìn)入的邊緣地帶、種植適合逃亡地生態(tài)的逃避農(nóng)業(yè)、無等級(jí)的社會(huì)逃避結(jié)構(gòu)。

二、國(guó)家治理所面臨的新問題

近年來，西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的治理等多個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)諸多亂象，很多專家學(xué)者、媒體都在探討這些治理問題的表現(xiàn)與根源。中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院龐金友教授探討了當(dāng)代歐美國(guó)家極化的趨勢(shì)。國(guó)家極化是指當(dāng)代歐美因利益分配長(zhǎng)期失衡造成貧富階層兩極分化，政治精英對(duì)峙決裂，政治觀念對(duì)立沖突，政治行為極端激進(jìn)，進(jìn)而導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)分歧加劇，社會(huì)群體裂痕擴(kuò)大，大眾文化對(duì)抗升級(jí)，地區(qū)合作和國(guó)際關(guān)系逐漸孤立化和緊張化的政治發(fā)展形態(tài)。他認(rèn)為，國(guó)家極化現(xiàn)象的演進(jìn)邏輯簡(jiǎn)單而線性，分配失衡和收入差距首先造成貧富階層的兩極分化，進(jìn)而引發(fā)精英分化、政黨分化和意識(shí)形態(tài)分化，最終導(dǎo)致社會(huì)分裂和文化沖突。國(guó)家極化的核心特征包括：貧富階層分化對(duì)峙、政黨政治亂橫叢生、精英與民眾階層裂痕擴(kuò)大、極右與極“左”思潮同步崛起以及社會(huì)斷裂危機(jī)加劇等。國(guó)家極化是現(xiàn)代民主政治的極端形式和變態(tài)發(fā)展，可能造成否決型政體出現(xiàn)，極端政治流行，政治信任危機(jī)升級(jí)，“后真相政治”的蔓延以及國(guó)際秩序緊張趨勢(shì)增強(qiáng)等不良的政治影響，這種沖擊和挑戰(zhàn)是長(zhǎng)期的、持續(xù)的。雖然國(guó)家極化使當(dāng)前歐美國(guó)家的民主政治遭遇危機(jī)，但也為未來政治發(fā)展提供了新的可能性。

新時(shí)代中國(guó)的國(guó)家治理也面臨著新挑戰(zhàn)。西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院周振超教授對(duì)形式主義進(jìn)行了探討。他認(rèn)為，在政府實(shí)際運(yùn)作過程中，并非一切會(huì)議、文件、檢查考評(píng)都是形式主義。要防止將形式主義作擴(kuò)大化的理解傾向，不能動(dòng)輒將正常的活動(dòng)歸咎于形式主義。需要力戒的形式主義是一種片面強(qiáng)調(diào)形式和表面而忽視實(shí)際內(nèi)容和效果的工作方法和機(jī)關(guān)作風(fēng)。求解形式主義的內(nèi)在發(fā)生機(jī)制這一命題，有利于加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

還有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家治理還面臨著誠(chéng)信困境。國(guó)家治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)治理力量的協(xié)作治理，這種合作互動(dòng)的基礎(chǔ)就是信任，即對(duì)規(guī)矩、誠(chéng)信、合作的社會(huì)群體的一種期待。但由于文化中的不誠(chéng)信因素、制度供給不足以及威權(quán)對(duì)誠(chéng)信的排斥等，使國(guó)家治理面臨著誠(chéng)信困境。解決這一困境的重點(diǎn)就在于誠(chéng)信治理能否實(shí)現(xiàn)制度化。

三、中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐革新

與會(huì)專家學(xué)者對(duì)中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐革新的探討聚焦在生態(tài)治理與社會(huì)治理兩方面。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院萬健琳副教授探討了生態(tài)治理的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。她指出，中央政府主導(dǎo)的壓力呈現(xiàn)為政治激勵(lì)、政治約束、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)懲戒四種方式，而地方政府會(huì)根據(jù)中央政府及領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)生態(tài)治理的重視程度、重大事件產(chǎn)生的影響、民眾對(duì)生態(tài)的訴求以及媒體對(duì)生態(tài)治理問題的報(bào)道頻次對(duì)生態(tài)治理的壓力強(qiáng)度進(jìn)行判斷。在環(huán)保政策執(zhí)行中，地方政府可能會(huì)選擇迅速表態(tài)、象征性執(zhí)行或選擇性執(zhí)行抗壓策略。在績(jī)效導(dǎo)向下，壓力傳導(dǎo)路徑優(yōu)化呈現(xiàn)出中央施壓—地方應(yīng)對(duì)—中央調(diào)整壓力傳導(dǎo)—地方治理行為優(yōu)化的過程。具體來說，中央政府可以通過實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理政策的清晰性和科學(xué)性，加大對(duì)地方政府的環(huán)境督察力度，提高生態(tài)治理考核指標(biāo)的量化程度等方式來優(yōu)化地方政府在生態(tài)治理中的行為。

華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院吳新葉教授重點(diǎn)關(guān)注了社會(huì)治理中的政黨。他對(duì)國(guó)家—社會(huì)范式、黨建范式和法治范式進(jìn)行了比較，認(rèn)為三者都不否認(rèn)政黨作為治理主體的地位與作用。政黨是社會(huì)治理的當(dāng)然主體，但是包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有政黨都需要受到約束。然而，三者有關(guān)政黨在場(chǎng)的方式與定位方面存在差異。國(guó)家—社會(huì)理論范式不認(rèn)為執(zhí)政黨具有“領(lǐng)導(dǎo)”地位，只是多元治理主體中的一員，不主張執(zhí)政黨以掌握的政治強(qiáng)勢(shì)資源介入社會(huì)治理。黨建理論范式則試圖制度化社會(huì)治理的方方面面，使其進(jìn)入執(zhí)政黨的制度體系，成為執(zhí)政秩序的一部分。法治范式強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨需依法執(zhí)政，依法進(jìn)行社會(huì)治理。總之，各理論范式對(duì)于黨作為治理主體的共識(shí)并不能掩蓋彼此立場(chǎng)的差異，這種分歧屬于實(shí)質(zhì)民主的范疇，對(duì)實(shí)踐中政黨的在場(chǎng)方式存有爭(zhēng)鳴。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)邏輯

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這里第一次把國(guó)家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化聯(lián)系起來，著眼于現(xiàn)代化，并以現(xiàn)代化為落腳點(diǎn)，揭示了現(xiàn)代化與國(guó)家治理有著密切的內(nèi)在關(guān)系，即國(guó)家治理離不開現(xiàn)代化，現(xiàn)代化構(gòu)成國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義。

華東政法大學(xué)張明軍教授提出了四個(gè)問題：為什么提出國(guó)家治理現(xiàn)代化、國(guó)家治理現(xiàn)代化的隱性價(jià)值、民生政治參與的功能、民生政治參與與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)系。他認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出有主動(dòng)和被動(dòng)兩個(gè)層面的原因。從主動(dòng)方面來講，主要是從經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、矛盾的化解和執(zhí)政的合法資源來考慮。從被動(dòng)方面來說，則是在國(guó)外制度、文化沖擊和內(nèi)部權(quán)利訴求壓力增大，而政治體制改革難以深入推進(jìn)的情勢(shì)下，回應(yīng)和化解問題的迂回戰(zhàn)略。國(guó)家治理現(xiàn)代化包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，其顯性價(jià)值在于提質(zhì)增效，隱性價(jià)值在于替代部分政治體制改革，奠定現(xiàn)代民主的基礎(chǔ)。

西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院侯學(xué)華教授則從另一角度對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了闡述。他認(rèn)為，治理體系是治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，治理能力現(xiàn)代化是治理體系的目的和結(jié)果，要想實(shí)現(xiàn)真正的治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)是建立健全一套完整、合法、有效的國(guó)家治理體系。然而，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化亟需政治學(xué)科學(xué)化。從系統(tǒng)論的角度來看，政治學(xué)的研究對(duì)象，無論是城邦、國(guó)家、政府，還是社會(huì)，都是一個(gè)自我組織的、有著內(nèi)在規(guī)律的獨(dú)立領(lǐng)域，為政治提供了有力支撐。從方法論的角度看，政治科學(xué)是關(guān)于政治現(xiàn)象、政治事物間因果聯(lián)系及相關(guān)性的認(rèn)識(shí)，是客觀存在可驗(yàn)證的。政治科學(xué)借助其他學(xué)科的方法，如調(diào)查統(tǒng)計(jì)、博弈論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論等，在解決實(shí)際問題的過程中探索和歸納政治規(guī)律，從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中抽象出理論。總之，每一次方法論的革新，都會(huì)帶來政治學(xué)研究對(duì)象和研究結(jié)論的創(chuàng)新。

五、全球治理與中國(guó)外交

內(nèi)政外交不可分，大國(guó)治理需要內(nèi)外兼修。國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治之間的明確界限相對(duì)模糊，國(guó)家治理與全球治理也緊密聯(lián)系。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政治學(xué)系李明月認(rèn)為，無論是國(guó)家治理還是全球治理，其實(shí)際上都是“規(guī)則治理”。國(guó)內(nèi)治理與全球治理的互動(dòng)，首先體現(xiàn)在許多傳統(tǒng)上屬于國(guó)內(nèi)治理范疇的事項(xiàng)進(jìn)入到全球治理領(lǐng)域，全球治理的實(shí)現(xiàn)也依賴國(guó)內(nèi)治理。全球治理就是國(guó)際規(guī)則制定和實(shí)施的過程，也是規(guī)則在國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面流動(dòng)的過程。通過國(guó)際規(guī)則向國(guó)內(nèi)流動(dòng)與國(guó)內(nèi)規(guī)則向國(guó)際流動(dòng)，國(guó)際治理與國(guó)內(nèi)治理緊密聯(lián)系。不斷加深的全球化不僅是國(guó)家治理的重要背景和推動(dòng)力，也強(qiáng)烈沖擊著國(guó)內(nèi)治理機(jī)制。全球化背景對(duì)國(guó)家治理提出了新的挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)和國(guó)際問題交織，國(guó)家治理需要重視國(guó)內(nèi)規(guī)則與國(guó)際規(guī)則的銜接，也要充分重視和利用國(guó)際規(guī)則在國(guó)家治理中的作用。國(guó)家治理對(duì)全球治理不是單向的被動(dòng)接受影響，實(shí)際上不同國(guó)家與政府的治理思維、治理實(shí)踐也塑造著全球治理。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政治學(xué)系鄧紅英教授對(duì)中國(guó)和印度這兩個(gè)國(guó)家的全球治理理念與實(shí)踐進(jìn)行了比較。她指出，中國(guó)參與全球治理的目標(biāo)訴求是調(diào)整改革全球治理體制機(jī)制，走向國(guó)際關(guān)系的民主化、法制化以及合理化，增加新興國(guó)家在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的投票權(quán)和份額。中國(guó)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的路徑主要是合作共贏，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，強(qiáng)調(diào)大國(guó)合作，并將“一帶一路”戰(zhàn)略作為重點(diǎn)。印度參與全球治理的理念是參與全球治理規(guī)則制定，推動(dòng)國(guó)際關(guān)系民主化，增加新興國(guó)家在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的投票權(quán)和份額，尤其注重南亞地區(qū)的安全治理。在實(shí)踐層面，鄧紅英認(rèn)為，中印兩國(guó)都是改革舊體系而不是打碎舊體制機(jī)制或者重建新治理體系，兩國(guó)在全球治理機(jī)制中的話語權(quán)較弱，但印度并不必然與中國(guó)形成聯(lián)盟。中印兩國(guó)力量存在差距，參加全球治理的意愿、能力以及目標(biāo)訴求都存在差異，中國(guó)從參與者、追隨者轉(zhuǎn)向貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。中國(guó)通過加入國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)積極參與全球治理，但印度參與的國(guó)際機(jī)構(gòu)有限，并在國(guó)際機(jī)構(gòu)參與方面與中國(guó)存在矛盾和競(jìng)爭(zhēng)。