在城市的可持續發展中看地鐵上蓋開發

文/莊巍

伴隨著軌道交通建設在中國城市發展中體現越來越重要的作用，地鐵上蓋開發、TOD也成為各大城市發展、規劃建設、地產開發等論壇中的熱門主題，作為一名從業人員，與有榮篶。

北上廣深四個中國一線城市，地鐵上蓋發展的規劃差不多同時開始于2010年前后，經過近十年的發展，也呈現出不同的發展態勢，回顧這些不同，我們可以看到城市管理者們不同的思路，這些不同的思路事實上也是對于超大城市可持續發展的不同認識體現，研究來頗為有趣。

地鐵上蓋開發是城市的需要

地鐵上蓋開發首先是城市的需要，城市需要地鐵上蓋開發來改變城市形態，提高城市效率。其關鍵是提高地鐵車站周邊可覆蓋的步行可達的就業和居住人口。

現代超大城市是人類經濟組織的最高水平的體現，在超大城市里，人類經濟效率、生活質量得到了極大的提高。在這里，城市管理者不應對超大城市有各種恐懼，而是應該熟練地應用現代城市各種發展管理手段，順應城市的發展規律。

地鐵是一種大容量綠色交通工具，它環保、安全、準時、大容量，簡直就是為城市度身定作。以超大城市普遍使用的A型車為例，如果行車間距為3分鐘，地鐵一小時可以運送的人數是48000人次。相當于150萬平方米住宅的規劃人口，如果按1/3人口通勤比例來算，地鐵一小時的運送能力可以承擔450萬平方米的規劃人口。地鐵作為大容量骨干城市交通工具，它的能力是被大大放空的。

能力放空的原因只有一個，城市規劃的不匹配。如果將450萬建筑量按2.0的平均容積率平輔在地面上，要占據225萬平方米的土地。如果這塊土地是正方型的，就是近1.5公里乘1.5公里的大方塊，而人愿意步行的最長距離是500米。容積率的控制就是對城市效率的傷害，也是影響地鐵效率發揮的最大原因。2008年有個統計資料，比較北京與紐約CBD地區地鐵車站覆蓋的就業人口，從車站出發步行20分鐘所能抵達地區里所覆蓋的崗位數量，紐約覆蓋的就業人口是170萬，北京是15萬，我估計上海也差不多。

因此，TOD也好，地鐵上蓋開發也好，是城市發展的需要，也是城市土地集約利用的需要。城市建在軌道上，才能可持續發展，才能去除交通堵塞、空氣污染等大城市病。用控制容積率的方式來控制城市人口是治標不治本，最終會犧牲城市的效率，損害城市的發展。

地鐵上蓋開發的主體如何確定

地鐵上蓋開發主體如何確定，才能最大程度保護城市土地市場的效率，城市發展的利益才能最大化。地鐵是城市發展的利器，有了它，更大規模和更高產出的城市才有了可能，它是城市競爭力的一部分。同時，地鐵也是非常昂貴的城市基礎設施，目前國內地鐵建設的公里單價普遍在10億人民幣，北上廣深更貴，而運營地鐵整個生命周期的投資是初期建設成本的2.5倍至3倍。地鐵巨大的社會經濟效益外部化、社會化，無法通過地鐵票價來體現，因此所有地鐵業主，其實主要是地方政府都有用地鐵上蓋開發來彌補地鐵虧損的強烈愿望和沖動。

作為超大城市，每個地鐵上蓋項目和城市的其他發展項目一樣，都是不可再生的資源。土地“招拍掛”制度作為市場公認的游戲規則，最大程度地調動了各個市場參與主體的積極性，體現土地的市場價值，也尊重土地開發者的專業水平。因此，為發展地鐵上蓋開發去打破原有的市場平衡，是需要認真權衡利弊的。

上海和北京的做法值得思考借鑒。兩個城市不約而同地采取了同樣的方式，車站上蓋項目仍然以公開“招拍掛”為主，而車輛段上蓋則以協議或者帶條件出讓的方式，提前確定為地鐵投資建設主體。這主要是因為，車站上蓋與周邊項目接建技術簡單、對建設工期制約小，更應發揮市場主體的作用，做成城市好的作品。車輛段上蓋與地鐵本身工藝結合緊密，難度更大。與建設工期制約很大，如不同步預留，基本沒有可能再建。

廣州和深圳作了另外一種選擇，地鐵投資建設主體同時也是地鐵上蓋開發主體，納入巨量的土地開發收益后，地鐵可以有機會實現自身的財務平衡，使地鐵開發運營主體成為更有活力的市場主體，其代價是一定程度地影響了城市建設的土地市場秩序，孰優孰劣，待市場和歷史檢驗。

地鐵上蓋開發的關鍵節點

地鐵上蓋開發是一個涉及城市規劃、土地、財政、產業發展的復雜利益綜合體，如果決定要做，城市管理者應盡其可能，留足空間，讓多方博弈時留有余地。城市管理者可以使用規劃、土地等工具，稍作調整就可游刃有余。試舉幾個關鍵節點：

（1）車輛段規劃選址優化，輕松減少動遷成本、優化運營組織。車輛段規劃選址的區位和規劃指標對上蓋開發的經濟可行性起決定性作用，是否位于區域發展中心、交通是否便利、周邊環境、商品住宅指標、容積率等都是關鍵。由于確定采取上蓋開發模式，規劃選址就可以考慮放在城市區域中心，不但更易取得城市產業集中、規劃業態集聚的成功，而且由于土地的一級收益和二級開發收益有了空間，就更容易吸引更好的市場主體參與，做出更好的城市作品。甚至，車輛段如果更靠近城市中心，對于地鐵運營組織和節能減排都有好處。

（2）盡早確定地鐵上蓋開發主體，巧妙安排規劃建設時序差異，節約上蓋開發預留成本。上蓋開發是在市政設施復合上部空間做開發，最佳情況是上下同步規劃、同步設計、同步建設。這里有個原則是，如果能讓企業自己協調的事，政府不參與，管理成本最小、投資產出最大。因此城市管理者不應去糾結上蓋建設時序，在完成上蓋規劃后，盡早地以合法方式確定上蓋土地開發主體，如能將開發主體和地鐵投資建設主體合一，就能做到同步設計和同步建設。根據以往北上廣深上蓋開發的實際數據，上蓋這塊板造價在8000-10000元/平方米，如能明確預留方案，采用上下一致的非均勻荷載預留，造價至少減少30%。

（3）合理安排上蓋開發規劃業態指標比例，做到土地及項目的經濟平衡。結合以往上蓋開發案例，由于軌道交通上蓋開發相比白地開發需增加板地的建設成本，故綜合考慮土地、建安等成本控制的同時，如要滿足上蓋開發項目自身能實現經濟平衡，開發業態中可銷售的商品住宅的比例也起到決定性作用，因此只要將該部分規劃業態指標比例增加到1/3，則項目的經濟指標可行。

（4）鼓勵地鐵投資建設主體在上蓋建設和運營階段與優秀的市場化主體合作，對接市場機制，把每個上蓋開發作品都建設成傳承和體現城市溫度的好作品。由于軌道交通市政設施和上蓋項目在同一塊土地上進行開發，兩者之間結構上也立體交錯。因此地鐵投資建設主體在確定規劃設計方案，做到上下協同方面有著獨特的優勢，但是對于上部大體量開發項目的規劃設計建設，地鐵主體則不是最好的團隊，因此應該鼓勵優秀和一流的市場主體以股權方式進入主導上蓋開發建設。這樣的模式充分發揮兩個團隊的優勢，國有資產對接市場機制后得到更好保值增值，也是國資混合所有制改革的最好實踐。