第三方智庫應助力全面實施預算績效管理

文｜梁艦 陳輝 侯東

為加強預算績效管理，規范預算績效管理工作，中共中央、國務院制定出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》。《意見》指出“開展績效評價和結果應用。通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執行情況開展績效評價。各部門各單位對預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結果報送本級財政部門。各級財政部門建立重大政策項目預算績效評價機制，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，必要時可以引入第三方機構參與績效評價。健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用。”從意見中可以看出，中央層面已經越來越重視第三方機構參與預算績效管理工作。

一、第三方政府績效評價的定義

“第三方評價”源于20世紀20年代的英美發達國家，其實質是由政府以外的民間組織來評估政府績效，在發達國家，“第三方”一般是由專業評估公司或者非政府組織擔任，其評估活動獨立于評估對象，具有很強的專業性和獨立性。

在我國，“第三方評價”指的是與政府沒有隸屬關系和直接利益關系，專業上具有權威性的組織對政府績效進行的評估行為。第三方評估的對象是組織績效而不是個人績效，即第三方評估的是組織層面，多涉及公眾滿意度、行政效率、行政成本等宏觀因素。

二、第三方機構參與績效評價的作用

第三方參與預算績效管理是指獨立于政府或者接受政府委托，具備一定的政府績效評價工作經驗以及相關資質的企事業單位、社會研究機構、高校等社會組織，依托設定好的績效目標，運用科學合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政部門或其他主管部門安排的用于社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等具有特定用途的財政支出的產出與效果進行綜合測量和評價的活動。第三方參與績效管理的業務類型主要包括預算績效目標管理、預算評審、事前評估、績效跟蹤、績效評價、指標體系（庫）建設等。

第三方機構參與預算績效管理，是全面實施績效管理的重要環節，有助于提高預算績效管理工作質量，提升社會各界對績效管理結果的認可度和公信力。同時，通過引入第三方機構參與預算績效管理，有利于完善全過程的預算績效管理機制，保障財政資金安全規范，促進財政資金提質增效，更好發揮預算績效管理對經濟發展政策制定的參考指導作用。

三、第三方機構如何參與預算績效管理

1、樹立質量意識，增強自身實力

第三方機構應樹立質量意識，建立質量控制體系，對影響績效管理服務質量的因素，包括體制、機制、文化、制度、人員、流程等多方面進行把控。設立績效管理研究部門，研究制定績效管理項目操作模板及工作流程等文件模板。同時，加強對業務人員開展預算績效管理政策與實務方面的培訓，并采取一定的激勵措施以鼓勵業務人員主動學習其他行業相關知識。

2、加強自身的宣傳，變被動委托為主動出擊

服務質量是第三方機構的生命線，第三方咨詢機構經過多年的發展，大多在不同的領域都形成了各自的優勢，但隨著咨詢市場競爭的加劇，應主動加強對自身優勢的宣傳，大膽走出去，積極與財政部門對接，建立良好的合作關系，向市場要項目，一方面要引入國際先進的質量管理體系，規范第三方咨詢機構的服務程序，進一步提高咨詢服務質量，另一方面還要通過良好的服務贏得客戶的認可，增加市場對自身的認知程度，相信“沒有疲軟的市場，只有落后的服務”。

3、重視人才培養，組建專業團隊

要樹立以人為本的思想，大力重視人才的培養和人才儲備工作的建設，建立合理的人員組成模式，優化人才結構，按照委托業務類型、專業領域，合理配置與項目需求相匹配的項目團隊。尤其針對關系國計民生、社會關注度高、公益性強的重要項目或者各級政府確定的支持經濟社會發展的重大支出項目，應配備專業技術能力強、經驗豐富的項目組人員，以保證績效管理業務的服務質量。同時還要培養一批一專多能且具備操作高端業務能力的優秀人才，作為開展高端業務的后備軍。

4、加強學習，提升專業知識

在績效評價開展初期，為加強第三方評價機構的業務水平，財政部門會組織專家對第三方評價機構進行業務培訓，提升其知識的全面性，包括使其了解財政專項資金撥付的流程、用途，了解績效評價的目標。會定期或不定期組織開展對第三方評價機構評價過程的監督工作，包括現場評價、評價工作底稿、評估問卷數據真實性等；會建立檔案管理制度，定期或不定期組織對第三方評價結果的質量復核，并與第三方評價機構庫內的相關信息掛鉤。第三方評價機構從業人員要充分利用培訓機會，加強業務學習，提高自身的專業水平和職業素養。

5、完善互動合作機制

全面實施預算績效管理作為第三方機構新的業務范圍，普遍存在專業知識與業務經驗薄弱的問題，在服務過程中，要加強與國際、國內第三方機構，以及高校、企事業單位的交流合作，通過建立信息網絡平臺、人員交流機制、課題合作研究等舉措，強化開放合作，積極爭取外部支持，探索建立預算績效管理咨詢研究合作平臺。

隨著預算績效管理工作的全面推進，納入預算管理的業務類型和專業領域更為廣闊，如何更好的儲備優質的專家資源尤為重要。第三方機構要繼續加強績效管理專家咨詢庫建設，在拓展高校、科研機構及相關行業的專家資源的同時，嚴格篩選高質量的專家隊伍，并在行業內逐步實現專家資源共享，以共同推進績效管理服務行業發展。

6、優化績效管理工作過程，提高績效管理報告的權威性

良好的財政支出績效評估方法是制定績效評估指標體系的重要組成部分，可提升評估結果的準確性。隨著預算管理項目的多樣化與復雜化，目前運用較多的評估方法已不能滿足績效管理工作需求，如何尋求能夠簡便、精準地評價財政支出社會效益，滿足績效管理工作實際需求的方法，還有待各第三方機構在實踐過程中得到進一步驗證。

為確保評價結果的權威性，第三方評價機構應會同財政部門、資金使用主管部門，研究第三方評價指標體系設計思路，確立評價指標體系框架。指標設定應遵循“經濟性、效率性、效果性和公平性統籌結合”的原則，各項資金評價指標體系應全面反映了項目前期準備、資金使用管理、項目實施監管和項目實施后產生的經濟性、效率性、效果性、社會效益及可持續性等績效情況。

7、提高報告質量

第三方機構從報告撰寫的前、中、后期加強對績效管理報告質量的管控措施，前期完善績效管理報告模板，進一步提高報告的形式規范性；中期加強過程控制，保證報告內容完整、數據準確全面、重點突出；后期開展績效管理工作小組自審、互審以及質量控制部復核等流程，對報告質量進行把關，從而保證績效管理報告達到形式規范、內容完整、表述準確、重點突出、客觀反映問題以及中肯提出建議等要求。

推行預算績效管理作為政府績效管理的重要組成部分，是國家深化財政預算制度改革的重點，也是部門強化預算管理的新舉措，有利于增強政府、財政、預算部門集約化資源配置的績效理念和責任意識，對主動運用全過程預算績效管理模式，提高財政資金管理水平具有很強的現實意義。第三方機構作為獨立第三方參與預算績效管理具有很強的客觀性與公信力，能提升預算績效的可信度與權威性。目前，第三方機構參與績效管理已成為加強財政預算績效管理的重要措施，未來也將成為績效管理的“新常態”。如何提升業務能力和服務質量，增強自身執業競爭力，是需要第三方機構深思的問題；同時，如何通過健全第三方績效管理服務行業相關法律法規與監管機制，充分發揮第三方機構的“鯰魚效應”，也需要各級財政部門大力營造出“專家敢說、中介真評”的績效評價氛圍，為第三方機構全面參與到預算績效管理工作打下堅實的基礎。