重慶市住房制度歷史及政策展望

■ 孫秋蘭 楊 濤 徐中強

一、商品房發展歷程

20多年來，重慶市立足本地實際，積極貫徹落實國家房地產調控政策，牢牢抓住供求關系、土地調控、稅收調節、金融杠桿、雙軌配置等關鍵環節，優化城市空間布局和定位，以產城融合推動區域功能布局，以市場資源配置為主要方向調控房地產市場，為低收入群體提供住房保障，實現“規模適度、布局合理、供求平衡、增長平穩、監管有效、風險可控”的房地產發展目標。根據調控的著力點、手段、總體思路等特征，重慶商品房發展歷程經歷了以下四個階段：

（一）地房改革初具規模（1992年 ～ 1996年）

1992年春，重慶市城鎮住房制度逐漸全面實施和深化，土地使用制度改革率先突破，雙雙得以穩步推進。1993年 ～1996年，重慶市城鎮住房制度改革以逐步提高住房租金入手，制定出售公有住房的價格計算辦法，逐漸變成以出售城鎮居民自住公房為主要內容，基本實現了“成本出租、新房新租”。1994年底，重慶市人民政府《關于深化城鎮住房制度改革的決定》和《重慶市住房公積金管理辦法》，要求所有在渝行政、企事業單位及職工從1995年1月1日起建立住房公積金制度。1996年，重慶市被列為全國住房公積金規范化管理試點城市，住房公積金制度進一步健全，形成了“房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監督”的管理格局。同年，重慶市土地使用制度改革和城鎮住房制度改革圓滿實現了階段性預期目標，相繼建成了一批中、高檔小區，房地產開發初具規模，城鎮居民的居住條件有所改善。

（二）市場機制基本形成（1997年 ～ 2002年）

變為直轄市六年，重慶市經濟社會快速發展，城鄉總體規劃不斷修編完善，城鎮化進程迅速加快，高速公路、跨江大橋、城市道路、市政施設、園林綠化建設齊頭并進，城市格局進一步改善，有效促進了土地、房屋交易市場機制的形成，市場活躍，樓市升溫。建立的相關住房制度有：1999年1月，全面停止投資購建住房用于實物分配；同年2月，發布 《重慶市物業管理辦法》； 同年9月， 審議通過 《重慶市物業管理條例》，全市物業管理步入法治軌道；同時從市到各區縣基本實現了實施管理制度化、規范化，改進和完善了土地利用計劃管理，開展了農用地專用的規劃審查工作，落實了土地用途管理制度。2000年底，全市住房公積金實現規范管理。2001年9月，全市城鎮居民公有住房出售工作圓滿完成。隨著重慶經濟社會的快速發展，城鎮居民家庭經濟收入水平的逐年提高和住房消費觀念的改變，廣大市民逐漸成為商品住房的消費主體。2002年6月，建立和完善基準地價更新制度；同年8月，審議通過《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》，建立健全土地收購儲備制度，頒發《關于大力推進土地市場建設有關工作的通知》；修訂《重慶市城鎮房地產交易管理條例》，明確重慶商品房銷售以套內建筑面積作為計價依據，建立預售資金由銀行、工程監理機構、開發企業三方共同監督的機制。

（三）深化改革發展快速（2003年 ～ 2014年）

2003年～2014年，重慶明確提出“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的住房調控思路，建立“市場+保障”的雙軌制住房供應體系，在加快商品房建設的同時，構建“5+1”的住房保障體系，即廉租房、經濟適用房、危舊房和棚戶區改造安置房、“城中村”改造安置房、農民工公寓加公共租賃房，確保實現全體城鎮市民“住有所居”的目標。具體為：2003年8月，組建成立重慶市土地交易中心，負責提供土地交易場所、辦理土地交易事務、提供土地交易信息。2004年12月1日起，重慶土地房屋權籍統一登記，房地“兩證合一”。2008年，對《重慶市商品房買賣合同》格式條款進行了修訂，重點對購房價款的付款方式、期限、商品房計價方式、買賣雙方關于辦理合同登記以及辦證的權利義務等進行了修訂，使合同條款更加公平、公正，更能維護買賣雙方的合法權益。2009年，《重慶市物業管理條例》經重慶市人大重新制定出臺。2010年，頒布實施《重慶市物業專項維修資金管理辦法》。2012年1月，新《重慶市城鎮房地產交易管理條例》實施。2014年2月，《關于加強和規范商品房預售資金管理的通知》嚴格預售資金監管銀行選擇標準，規范預售資金監管賬戶設立數量，加強預售資金監管銀行前期審查，規范商品房預售資金收存行為，確保購房款全額進入監管賬戶；加強對預售資金運行情況的監督檢查。

（四）供給側結構性改革——調整發展（2015年至今）

2015年4月，《關于推進城市棚戶區改造貨幣化安置的指導意見》規定主城區棚戶區改造居民可自主選擇購買政府集中采購的市場存量商品住房或存量保障房；同年5月，《關于調整項目資本金和預售資金首付款監管優惠政策的通知》繼續執行對無不良記錄房地產企業項目資本金和預售資金首付款降低80%監管比例的優惠政策。同時，《關于切實加強當前房地產市場監管工作嚴格落實監管責任的通知》加大對違規售后包租、售后返租行為的查處力度，堅決防范和打擊房地產領域非法集資活動，加強商品房網上簽約的執行檢查力度，重點查處一房二賣和挪用預售資金違法行為等；同年12月，《關于完善房地產用地配套政策的通知》規定完善房地產項目用地用途轉換配套政策、土地價款分期繳納配套政策，加大市場秩序和土地供后監管力度。2016年12月，《關于加強主城區商品房預售方案管理的通知》，嚴格預售方案備案，加強備案價格審查，嚴格預售方案變更和嚴格預售方案執行。2017年1月，《重慶市關于開展對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》和《重慶市個人住房房產稅征收實施細則》關于“征收對象”和“稅率”中的“在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房”修改為“在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的首套及以上的普通住房”；同年5月，《關于優先保障職工家庭首套住房公積金貸款需求的通知》規定住房公積金優先保障剛性住房需求。

二、保障房制度改革歷史

隨著住房制度的不斷改革，重慶的保障房建設也隨之經歷了六個發展階段：公房私有化、開始審批經濟適用房、廉租房納入“八大民心工程”、擴大廉租房保障范圍、加大廉租房建設力度、確定以公租房為重心，逐步走上了具有重慶特色的保障房建設發展道路。

（一）公房私有化（1994年）

公有住房主要由直管公房和單位自有公房組成，它曾是解決我國城市居民居住問題的最主要途徑。1994年7月，國務院頒布了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，指出把住房實物福利分配的方式改變為按勞分配為主的貨幣工資分配方式，建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系，由此拉開了住房制度改革的序幕。同年，重慶出臺了《重慶市公有住房出售管理辦法》，逐步實現公房私有化。

（二）供應經濟適用房（2001年）

1998年，國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）正式提出建立和完善以經濟適用房為主的住房供應體系。2001年，重慶開始對經濟適用房項目進行審批；到2007年底，全市共審批300余個項目，竣工700多萬平方米。

（三）廉租房被納入“八大民心工程”（2002年）

2002年底，出臺了《重慶城鎮廉租住房保障辦法（試行）》。并在2003年將廉租房建設納入到政府的“八大民心工程”之中，強力推進廉租房建設，確保困難家庭住有所居，確定了以渝中、江北、九龍坡、巴南及南岸5個區為試點區。

（四）擴大廉租房保障覆蓋面（2007年）

2007年底，《關于解決城市低收入家庭住房困難的實施意見》要求逐步擴大廉租住房制度的保障范圍，規定“十一五”期間，確保保障面積標準為人均使用面積10平方米，其保障對象為重慶主城人均使用面積10平方米以下的低保住房困難家庭以及區縣（自治縣）廉租房人均使用面積6平方米以下的低保住房困難家庭。并要求在2007年底前，對城市低保家庭基本做到能保盡保；2008年底前，區縣（自治縣）基本做到能保盡保；2009年，主城和有條件區縣（自治縣）將保障范圍擴大到低收入住房困難家庭；2010年，全市保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭的建設發展規劃。

（五）加大保障房建設力度（2008年）

2008年，重慶加大經濟適用房、廉租房建設，同時加大力度對危舊房和棚戶區進行改造，計劃當年建設經濟適用房約201萬平方米、廉租房約34萬平方米、建設危舊房改造還建房約250萬平方米、棚戶區改造新建房約120萬平方米以及農民宿舍（公寓）約25萬平方米。截至2015年底，重慶累計發放租賃補貼4.8億元（補助資金均由中央財政按年度安排），惠及12萬戶低收入住房困難家庭，累計配租廉租房8.8萬套，重慶廉租房實現了“應保盡保”。

（六）確定以公租房為建設重心（2010年）

2010年5月，重慶停止審批新建經濟適用房項目，啟動4000萬平方米公租房建設計劃，在全國率先開始大規模建設公共租賃住房。自此，重慶公租房按照“三年分部開工、五年基本建成、七年配套成熟”的計劃有序推進建設。著力打造以公租房為主體的住房保障體系，并以此為基礎實現住房“雙軌制”，構建“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的城市住房供應體系。

三、政策建議

一是嚴格界定住房性質。在目前信貸政策的基礎上，建立嚴格的稅收制度，對住房投機炒作收益通過稅收方式收回，讓住房投機炒作無利可圖，繼而保證住房居住功能的主導地位。

二是進一步弱化住房投資功能。參照深圳存量住房批量化評估，在主城范圍內建立存量住房價值評估系統，強化信息技術應用，應用空間、屬性、納稅人信息等共同數據，推進房地產評估數據基礎標準化。根據土地使用年限、地塊大小、形狀、容積率、微觀區位等因子，引入“房租收入比”等指標，設定房價和租金基準價格，為政府定期公布的指導價提供真實權威的依據，也為后期完善房產稅制度奠定基礎。

三是編制住房發展規劃，引導市場預期，防范非理性波動。加快研究制定《重慶市主城區住房發展規劃》，明確未來5 ～ 10年主城區住房供應模式、供應規模和供應結構，為主城區住房發展設定“航向標”，把握供應節奏，穩定市場預期，防范非理性波動，引導消費者不跟風、不盲從。同時，開展主城區住宅用地全面排查工作，推動房地產開發商按合同約定開工、竣工，盡快形成住房有效供應，緩解市場供需矛盾，穩定房地產投資。

四是完善住房供應體系，加快發展住房租賃市場，滿足多層次需求。第一，保障穩定的租賃關系。制定詳細政策措施，著力于維護租賃雙方的合法權益，形成私人租賃住房市場房屋質量好、租金價格穩定、租房者社會階層較高的供應體系。第二，加快夯實租賃住房管理的工作基礎。制定并嚴格執行全市租賃合同備案制度，為相關改革工作的啟動做準備；建立多部門聯合監管機制，強化對中介機構和住房租賃企業備案管理，建立實名交易制度，加快建設住房租賃市場信用體系，建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度。規范住房租賃市場價格指導，確保租賃消費者合法權益。第三，出臺支持發展規模化租賃的政策措施。大力培育專業化、規模化住房租賃企業，形成大、中、小住房租賃企業協同發展的格局，滿足不斷增長的住房租賃需求；鼓勵金融機構向住房租賃企業提供金融支持，支持符合條件的住房租賃企業發行債券、不動產證券化產品，穩步推進用于發展租賃住房的信托基金（REITs）試點；貫徹落實《重慶市人民政府辦公廳關于促進全市商業商務房地產市場平穩健康發展的意見》，進一步細化“商改住”等政策措施，鼓勵通過改造商業商務地產的方式，實現規?；淖赓U，細化調整后用水、用電、用氣價格按照居民標準執行等政策標準。第四，推進存量老舊小區改造轉為規模化租賃。著力推進老舊住宅小區二次供水、供電、電梯設備、消防設施等改造項目，不搞大拆大建，探索轉型為規?；赓U住房。

五是建立開發企業市場運營監管機制。定期篩選出一批土地出讓合同執行差（開竣工期限）、房屋銷售周期長、違規銷售嚴重等開發企業，綜合企業信貸還貸情況，最終確定風險企業予以嚴加監管和提前處置，避免風險問題擴大。

六是繼續加強市場監管，防范市場風險，規范市場秩序。一方面，堅決打擊投機炒作，凈化市場環境，特別是加強輿情監測和管控，防止傳播虛假信息，堅決打擊媒體惡意炒作；另一方面，進一步強化房地產市場執法監管，嚴肅查處開發企業和中介機構的違法違規行為，維護市場正常秩序和購房群眾的合法權益；同時，配合住房和城鄉建設委員會等部門，做好房地產領域信訪風險、金融風險的排查和處置工作。