淺論建筑企業(yè)在政府工程中開(kāi)展EPC+F模式的風(fēng)險(xiǎn)

林治鍇

（福建省招標(biāo)采購(gòu)集團(tuán)有限公司）

1 EPC模式發(fā)展、優(yōu)勢(shì)及具體支付方式

EPC（Finance-Engineering Procurement Construction）即工程總承包模式，也稱為交鑰匙工程，簡(jiǎn)而言之，是由承包人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工任務(wù)。相比傳統(tǒng)設(shè)計(jì)和施工分離的業(yè)主方管理方式，EPC模式加強(qiáng)了設(shè)計(jì)和施工的配合深度，簡(jiǎn)化了建設(shè)單位合同管理界面，提高了項(xiàng)目建設(shè)效率，且EPC一般采用預(yù)算后審的總價(jià)模式可可行性研究報(bào)告批復(fù)后開(kāi)始招標(biāo)，與傳統(tǒng)施工需待施工圖預(yù)算批復(fù)后進(jìn)行招標(biāo)相比，優(yōu)化縮短了項(xiàng)目建設(shè)周期。因此，近幾年國(guó)家部委從建市[2003]30號(hào)文、建市[2014]92號(hào)到建市[2016]93號(hào)持續(xù)發(fā)力，積極推行工程總承包模式的發(fā)展。

EPC模式的款項(xiàng)支付方式與傳統(tǒng)項(xiàng)目相同，根據(jù)工程形象進(jìn)度或工程量，“實(shí)行按月支付進(jìn)度款，竣工后清算的辦法”，對(duì)于確定的工程計(jì)量結(jié)果，按照“不低于工程價(jià)款的60%，不高于工程價(jià)款的90%向承包人支付工程進(jìn)度款”（詳見(jiàn)〈建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法〉），意在落實(shí)資金來(lái)源。國(guó)家發(fā)改委作為政府投資項(xiàng)目的決策審批部門，在《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》中同樣要求先落實(shí)資金來(lái)源再審批項(xiàng)目。

2 EPC模式裂變及具體表現(xiàn)

根據(jù)新《與算法》，明確了地方政府債務(wù)只能通過(guò)政府及部門舉借、PPP模式進(jìn)行融資。而PPP模式仍受到財(cái)政部“支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò) 10%”的限制，因此在建筑企業(yè)為具備充足資金的情況下，市場(chǎng)就出現(xiàn)了EPC+F模式，其中F就是融資（Finance）。簡(jiǎn)而言之就是將EPC捆綁融資屬性。在實(shí)踐中，裂變出“EPC+各類延期、“EPC+分期付款”、投融建 EPC”及“EPC+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”等，具體表現(xiàn)形式簡(jiǎn)單羅列如下：

①EPC+各類延期、分期付款：此類EPC合同是采用標(biāo)準(zhǔn)合同范本，進(jìn)度款支付比例按照國(guó)家要求執(zhí)行，但在合同違約責(zé)任中增加了無(wú)法按期支付付款的違約金計(jì)取約定，以違約罰息的方式向承包人支付延期付款的財(cái)務(wù)費(fèi)用，將原來(lái)的主觀違規(guī)舉債行為變?yōu)楸粍?dòng)的客觀違約事實(shí)。

②EPC+包干前期費(fèi)用：此類合同是在標(biāo)準(zhǔn)EPC合同中借鑒目前PPP項(xiàng)目合同的做法：增加向發(fā)包人一次性或分期支付前期費(fèi)用墊付條款（如前期咨詢費(fèi)、征拆補(bǔ)償款等）。約定在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后由政府方根據(jù)資金占用情況償還本息。

③EPC+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼：此類項(xiàng)目一般為可產(chǎn)生現(xiàn)金流、且項(xiàng)目后期的管理與建設(shè)的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的項(xiàng)目（如河道清淤、城市保潔清運(yùn)、商業(yè)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)等），由建筑企業(yè)在EPC合同約定勘察設(shè)計(jì)及建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，并增加后期一定年限內(nèi)運(yùn)營(yíng)的約定，根據(jù)建設(shè)進(jìn)度支付建設(shè)款項(xiàng)或在運(yùn)營(yíng)期與運(yùn)營(yíng)考核掛鉤后，考慮建設(shè)期財(cái)務(wù)成本在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)分期支付。

3 政府工程舉債相關(guān)規(guī)定

2014年的新《預(yù)算法》，國(guó)家從通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)地方政府債務(wù)融資作出了框架性的設(shè)計(jì)，明確了地方政府舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式、債務(wù)資金用途等內(nèi)容。國(guó)發(fā)43號(hào)文進(jìn)一步明確了地方政府債務(wù)只能通過(guò)政府及部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。其中，無(wú)收益的公益性事業(yè)發(fā)行一般債券，有收益的公益性事業(yè)發(fā)行專項(xiàng)債券，同時(shí)肯定了PPP模式在改善國(guó)家治理、轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)城鎮(zhèn)化等方面的重要作用，打開(kāi)政府舉債的另一扇大門：PPP融資模式。

審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。人大依法開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督，對(duì)規(guī)范預(yù)算行為、促進(jìn)依法行政、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。中發(fā)27號(hào)文也明確嚴(yán)禁使用帶資施工、延期付款等方式進(jìn)行政府投資項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)禁拖欠工程款。因此政府工程應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守政府采購(gòu)“先預(yù)算，后購(gòu)買”的原則，目的在于硬化地方政府預(yù)算約束，堅(jiān)決制止無(wú)序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。

4 采用EPC+F幾類裂變模式存在的風(fēng)險(xiǎn)

EPC的合作范圍只是在項(xiàng)目全生命周期中涵蓋了設(shè)計(jì)、采購(gòu)等更多時(shí)期的內(nèi)容，但并不包括征拆，土地開(kāi)發(fā)、場(chǎng)地平整屬于建設(shè)單位負(fù)責(zé)的前期事項(xiàng)，轉(zhuǎn)移給建筑企業(yè)支付存在，已經(jīng)產(chǎn)生的財(cái)務(wù)成本屆時(shí)在財(cái)政支出科目中無(wú)從重復(fù)支出。

另一種合同違約責(zé)任中增加無(wú)法按期支付付款的違約金計(jì)取約定，以違約罰息的方式向承包人支付延期付款財(cái)務(wù)費(fèi)用的方式也同樣形成了政府在項(xiàng)目投資審批之外的新增債務(wù)。

第三類EPC+O模式則需區(qū)別對(duì)待：若建設(shè)成本按進(jìn)度支付，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的支付獨(dú)立分開(kāi)，且運(yùn)營(yíng)期限不超過(guò)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》規(guī)定的要求，政府支付義務(wù)可納入中期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)；若合同中約定以運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼的方式分期支付工程費(fèi)用，則屬于要求建筑企業(yè)融資的分期支付的情況。

以上幾種情況有別又于政府和社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目模式。PPP模式的中標(biāo)社會(huì)資本代為行使的是項(xiàng)目建設(shè)單位的職責(zé)，由其融資并負(fù)責(zé)前期工作并支付費(fèi)用及建設(shè)成本是符合建設(shè)管理規(guī)范要求的，政府方根據(jù)中標(biāo)社會(huì)資本提供的公共服務(wù)的可用性，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行支付，體現(xiàn)了政府的按效付費(fèi)原則。

因此，對(duì)政府方而言，這種EPC+F的裂變作法約定延期支付、分期付款的政府投資項(xiàng)目顯然會(huì)被認(rèn)定為違規(guī)舉債，中發(fā)27號(hào)文要求必須有合法協(xié)議和預(yù)算的前提下才能向企業(yè)撥付資金，未來(lái)前期費(fèi)用能否納入預(yù)算存在一定的不確定性，建筑企業(yè)也存在會(huì)計(jì)處理方面沒(méi)有墊付的前期費(fèi)用返還路徑、財(cái)政可能的無(wú)法支出預(yù)算外財(cái)務(wù)費(fèi)用的情況。

5 總結(jié)

綜上所述，若是屬于企業(yè)備案的市場(chǎng)化企業(yè)項(xiàng)目（如地產(chǎn)項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目、商業(yè)開(kāi)發(fā)、海外投資等）屬于正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范疇的，以承包方向發(fā)包方提供商業(yè)信用的方式采用EPC+F模式符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，根據(jù)《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》“對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源、產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)不得干預(yù)企業(yè)的投資自主權(quán)”，建筑企業(yè)可大膽作為。但在政府投資項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中，合同條款的約定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行新《與算法》及國(guó)發(fā)43號(hào)文等國(guó)家各部委相關(guān)文件的要求，避免項(xiàng)目被定性為政府違規(guī)舉債。

習(xí)總書(shū)記在全國(guó)金融工作會(huì)議上提出“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”，政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先預(yù)算后購(gòu)買的原則，堅(jiān)決制止無(wú)序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。