大型食品生產企業監管模式創新研究

白云崗，李秋玥

（天津市工業產品生產許可證審查中心，天津 300192）

1 概述

大型食品生產企業市場占有率高，產品輻射面廣，產業鏈條長、涉及環節多，產品產銷量大、社會影響面廣。一旦出現了質量安全問題，企業方面，將會面臨巨額經濟損失，商譽損失更是難以估量，甚至會嚴重影響到整個行業的發展；同時，消費者方面，大型食品生產企業出現質量安全問題將會嚴重沖擊他們對食品安全和食品供應體系的信心。

2 大型食品企業現狀

2.1 組織結構龐大

大型食品生產企業與一般規模的企業相比，在企業管理中具有非常高的系統性，但企業組織結構形態更加復雜，管理層級相對較多，管理鏈條較長，流程相對復雜，企業內大量信息散落在不同分公司、不同部門、不同人員等處，信息源繁雜、數量龐大。在如此復雜的管理體系下，信息傳遞的及時性和準確性大大降低，信息交流和溝通的有效性較差[1]，造成信息不對稱的問題，導致監管難度很大；有時內部管理失控、出現安全隱患、生產中的可疑點等各種問題不能得到及時反映，且此類問題隱藏較深，在企業日常管理和監管部門定期審查中不容易被發現，無論是總部對分公司的控制，還是監管部門對企業的監管，難度都很大。

2.2 生產鏈條冗長

大型食品企業生產從原料到成品生產進入流通環節，供應鏈條冗長，環節較多。進貨查驗、生產過程控制、半成品檢驗、成品檢驗、儲存運輸、終端銷售等，如若出現環節管理不足或缺失，極易出現企業產品質量不合格，進而造成企業名譽和經濟利益受到損失。建立并實行產品追溯制度，能在原輔料供應、生產管理、倉儲物流、銷售相關業務環節采取合適的軟硬件技術手段實時記錄產品信息，可通過查詢隨時跟蹤產品的生產狀態、倉儲狀態和流向，以達到產品追溯管理的目的，為產品召回提供可靠的信息平臺。

2.3 生產工藝復雜

食品生產過程復雜、工藝復雜，任何一項工藝的失控或操作的失誤都有可能對成品質量產生影響、甚至影響企業發展。尤其對于大型企業，他們面臨著原輔料數量多、生產經營鏈條長、生產工藝復雜等生產特點。這就要求大型企業，提高生產過程中自動化程度，將人為因素影響降至可接受水平，提高企業管理控制能力。但生產實踐中，往往還遺留有管理控制的薄弱環節，如原料、半成品、成品管理控制及食品添加劑稱量、復稱控制措施，可能存在違規操作行為，此外，生產過程中物料接觸容器、管道或密封材料，其中的有害成分也存在污染、遷移至成品的風險。

2.4 偏重技術創新

大型食品生產企業大多具有較強的研發能力，強調以技術創新引領企業發展，在新材料、新技術、新配方、新工藝等的開發上遠遠領先于行業內其他企業，但技術創新是一把雙刃劍，技術創新提升產品價值、帶來較高利潤的同時，也存在著一定的風險性。

以原料為例，近年來新食品原料發展迅速，衛生部目前已批準了100 多種新食品原料，越來越多的大型食品生產企業投身于新食品原料的研發。新食品原料的研發需要對其安全性進行充分的評估，我國衛生部出臺的《新食品原料安全性審查管理辦法》[2]中規定新食品原料安全性評價內容包括：申報資料審查和評價、生產現場審查和評價、人群食用后的安全性評價，以及安全性的再評價。新食品原料的申報需要大量的文獻資料和毒理學試驗及其他試驗數據以佐證其安全性，要完成對新食品原料的充分的安全性評估需要一個較長的時間過程。企業為了提前推出新產品，及早搶占市場，可能會盲目使用，使得產品安全存在隱患。

3 大型食品生產企業風險對策

3.1 督促企業落實主體責任

3.1.1 進一步強化質量安全授權人制度

質量安全授權人制度是強化生產企業內部質量安全管理機制，明確質量安全責任，提高企業質量安全管理水平的有效措施，也是進一步強化企業是質量安全第一責任人責任意識的有效手段，經藥品生產企業多年實踐證明是一項行之有效的先進管理模式[3]。質量安全授權人應具有較強的食品質量安全意識、管理協調能力和較高的專業技能，以保證企業生產的產品合格、安全為最高準則，因此對授權人個人能力和素質的要求明顯高于企業其他管理層。

現階段企業質量授權人的管理權利、責任和要求國家尚沒有指導性的法規或文件正式出臺，因此結合大型企業管理的特殊性，起草地方性管理規定，對于大型食品生產企業落實食品安全主體責任有著積極的作用。一方面管理規定應對授權人任職條件、工作職責、備案公示以及工作考核等做出明確的要求，同時還為授權人獨立履行職責提供必要的保障，要求確保授權人在履行職責時不受來自企業內部的干擾和阻撓，授權人未履職或履職不到位造成的一切后果，由企業全權負責。

另一方面監管部門還需要進一步探索質量安全授權人考評機制，細化考核辦法，對質量安全授權人工作進行監督和督促。考核質量安全授權人履職盡責情況和業務水平，應當充分利用行業專業資源監管企業，讓內行查內行，監管部門考核與企業互查互評相結合，從根本上強化質量安全授權人的責任意識和履職能力。落實質量安全授權人制度，可以提升管理效率，使質量安全管理更加精細規范。

3.1.2 加強企業記錄檢查力度

企業記錄分為生產過程記錄和檢驗記錄，是產品滿足質量要求的客觀證據，應當保證記錄數據的完整性、真實性和準確性。生產過程記錄是對生產工藝和作業指導書的細化和延續，檢驗記錄（包括檢驗原始記錄）是檢測水平的真實體現，通過檢查記錄監管人員可以準確了解產品的質量狀況并發現生產中存在的質量問題或質量隱患。食品安全全過程記錄是企業的法定義務必須履行，企業記錄無論是紙質的還是電子化的，都應當形成企業生產行為的“完整鏈條”，能夠還原企業生產管理的“歷史軌跡”，真正做到“用記錄驗證”、“用數據說話”。

因此，監管部門應當把檢查企業記錄作為重中之重，制定生產記錄缺失行為的懲處措施，加大對記錄缺失企業檢查頻次。同時要切實加強企業生產經營過程的全信息統計和大數據分析，不斷提升大數據時代信息化監管水平。

3.1.3 推進大型食品生產企業信息化建設

近年來，食品加工業高速度發展，食品生產的機械化、自動化、專業化和規?；翘岣咂髽I國內、國際市場競爭力的必然選擇。結合現代企業生產自動化、管理信息化等高速發展的時機，鼓勵企業進行信息化建設有利于落實食品生產企業主體責任，有利于食品行業的健康發展，有利于構建食品安全社會共治格局。

信息化的建設應重點關注全鏈條、全過程、全環節、全崗位信息數據的自動采集，最大限度實現關鍵工序、關鍵崗位、關鍵控制點的數據在線采集、時時錄入、自動控制，從而確保數據及時性、客觀性、準確性。但是生產不同食品類別的企業在實現電子化追溯的難易程度不同，原料和配方相對固定、加工過程自動化程度越高的食品，如食用油、乳制品、飲料等食品類別容易進行生產數據實時采集，實現電子化信息檔案建立和電子追溯系統；原料和配方相對復雜、產品更新換代速度快的食品，如方便食品、餅干、糕點等食品類別需要花費大量的人工后期錄入才可能實現電子化，因此不同食品類別生產企業的電子化信息檔案和電子追溯系統的建設應有所區別，要根據企業生產食品類別的特點采取分類指導，依次推進的原則，電子記錄與人工記錄相結合，逐步推進大型食品生產企業信息化建設和電子追溯系統建立，從而帶動整個食品行業的信息化建設。同時電子化信息分級分權限的管理模式可以防止企業人為篡改生產數據的問題發生或保留數據修改痕跡，保證在發生食品安全事故時企業可以嚴格落實主體責任。

3.2 發揮大型企業示范引領作用

3.2.1 推進建立危害分析與關鍵控制點體系

《食品安全法》[4]第四十八條規定，國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，提高食品安全管理水平。在國家和企業的努力下,近幾年危害分析與關鍵控制點體系（HACCP）在我國食品工業中的應用取得了一定的進展,但是,HACCP 體系在食品工業中整體實施水平不高,行業實施水平差距明顯的狀況依然存在，大型食品生產企業實施HACCP 體系可以促進整個食品行業HACCP 體系的實施水平。HACCP 體系的建立和實施需要企業投入一定的人力、物力和財力，大型企業在這些方面具有一定的優勢，但政府仍需做好引導和服務工作。政府可以通過對大型企業進行HACCP 體系宣貫，使企業認識到HACCP 體系在提高產品競爭力、維護品牌形象、規范企業管理等方面給企業發展帶來優勢；通過規范市場，樹立典型，加強對實施HACCP體系企業的宣傳推廣等方式，使企業能從實施HACCP體系中獲得效益，從而提高HACCP 體系在行業內大型食品生產企業的覆蓋率。

對于已建立并實施HACCP 體系的企業，要加強監管與核查，堅決抵制弄虛作假。企業應根據所生產產品的特性和工藝流程排查所有潛在危害并判斷是否存在顯著危害，然后確定控制危害的相應措施。監管人員從企業所提供的全過程工藝流程圖（整個產品的原料預處理、加工、包裝、儲存和發運，以及各工序之間的轉運、暫存等）對企業所設置的關鍵控制點的合理性進行確認，同時在日常監督檢查中對HACCP 計劃的有效性進行確認。只有把企業的管理和HACCP體系的建設緊密的結合起來，才能確保建立的HACCP體系適合企業自身，發揮其真正的作用，從而全面保障食品質量安全。

3.2.2 企業誠信體系建設與食品安全信用檔案相結合

食品工業企業誠信管理體系[5]是一個系統的工程，該體系要求結合企業的管理特點、資質條件、員工素質、經營能力、經濟效益、產品質量、合同履約、社會責任、信用付款（償債）能力等要求，對食品工業企業的誠信因素與失信風險進行分析，提出對企業誠信管理體系建立、實施與持續改進措施，有利于提高食品工業產品質量和信譽度。

誠信管理體系能否從企業的承諾變為實際的質量安全提升動力，其薄弱環節在于信息公開共享和獎懲措施。企業要有整套誠信管理制度，其實施動態要被納入公開的政府評價體系，社會能實時監督并且獎罰分明，其中任何一個環節缺失，都可能會使誠信管理體系流于形式。而食品安全信用檔案制度的完善同樣需要引入第三方社會組織，確立多元化的信用信息供給主體。同時拓寬信用信息流動渠道，除了在監管部門的官方網站、政府公報上進行公布以外，可以選擇同時在大部分消費者都會經常瀏覽關注的網站上進行公布。將誠信體系的建設與企業食品安全信用檔案制度的建設和監管部門的“黑名單”有機的結合起來，便可以更大程度的促使大型食品企業落實主體責任。

3.3 加強食品安全風險管理

3.3.1 鼓勵有條件的大型企業進行實驗室認證

我國的生產許可制度對生產企業檢驗室的管理與控制要求不夠詳細，加之食品工業整體水平有待提高，存在著實驗室的工作就是檢測和化驗的落后理念，實驗室自身的質量管理是食品生產企業的薄弱環節。實驗室認證的目的是通過提高實驗室的質量管理水平，進而提升實驗室檢測能力，識別和評估檢測過程中的風險環節，減少可能出現的質量風險。食品生產企業檢驗室參與實驗室認可，可以彌補生產許可制度的不足，改變實驗室管理的落后觀念，切實提高實驗室質量管理水平，支持企業全面提升質量管理活動以及產品和服務質量[6]。

大型食品企業可以借助實驗室認證的契機，不斷規范體系運行，并通過管理評審、內部審核、能力驗證、實驗室間比對等多種手段和方式，提高實驗室的檢測技術能力，提升檢測工作質量。企業積極參與中國國家認證認可監督管理委員會組織的檢驗能力驗證及各級機構組織的檢驗能力比對活動，提高企業實驗室檢驗數據的可靠性和有效性，發現與其他實驗室存在的差距，有利于企業實驗室檢驗能力的提高，有效提高內部質量控制水平。

3.3.2 建立食品安全“吹哨人”制度

所謂“吹哨人”制度，就是知情人士的爆料制度，而知情人往往又是內部人，作為知情人能夠盡早發現問題，吹響哨聲，大幅度降低監管成本，而對不遵紀守法的企業則可起到堡壘從內部攻破的作用。

《食品安全法》第三條以法條的形式確定了食品安全社會共治的基本原則，可見在食品安全監管工作中任何人都責無旁貸?！按瞪谌恕弊鳛槭称菲髽I生產活動的參與者、企業內幕的知情者，理應在食品安全監管中發揮自身的重要作用[7]。發動企業員工監督食品安全，鼓勵和獎勵員工對企業違法違規問題“吹暗哨”，是實施源頭監管的一個有效措施。企業內部監管是從生產線開始監督，是食品安全監督的起點與始端，在這個環節及時發現問題，有助于防止假冒偽劣食品流入市場和百姓餐桌。

為發揮好此項制度的作用，地方應結合新《食品安全法》，對已有的“食品安全違法案件舉報獎勵辦法”進行修訂，建立“吹哨人”制度，特別鼓勵企業內部員工對企業食品安全違法行為進行舉報和“行業內”舉報，進一步完善食品安全舉報獎勵機制，提高食品安全違法犯罪成本?！掇k法》中應明確要求監管部門和有關部門對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益；企業員工舉報所在企業的，該企業不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復；新聞媒體對食品安全案件進行宣傳報道時，不得泄露舉報人姓名，以此來減輕“吹哨人”的后顧之憂。

4 展望

本文總結大型食品生產企業管理的現狀，并針對目前大型食品生產企業可能存在的風險點找出對策，并為監管部門對大型食品生產企業食品安全監管提出建議。提升監管實效推動大型食品生產企業食品質量，是帶動提升食品質量安全總體水平的有效手段，同時加強食品品牌培育與保護，推動大型食品生產企業轉型升級，提升食品安全總體水平。