論“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)公海自由的合理限制
——基于實(shí)證的視角

●王 勇

自20世紀(jì)末期以來，受海洋生態(tài)系統(tǒng)快速退化之影響，包括公海在內(nèi)的海洋環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)正在遭遇挑戰(zhàn)，由此引發(fā)國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。基于保護(hù)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋環(huán)境之目的，2015 年 6 月 19 日聯(lián)合國(guó)大會(huì)第 69/292 號(hào)決議決定根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書，并決定在舉行政府間會(huì)議之前設(shè)立一個(gè)籌備委員會(huì)，〔1〕籌備委員會(huì)分別于2016年3月28日至4月8日、2016年8月26日至9月9日、2017年3月27日至4月7日、2017年7月10日至21日在聯(lián)合國(guó)總部召開了會(huì)議。參見https://undocs.org/ch/A/AC.287/2017/PC.4/2，2018年6月17日訪問。2017年7月10日至21日第四次籌備委員會(huì)會(huì)議召開，“來自131個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)、2個(gè)非會(huì)員國(guó)、聯(lián)合國(guó)2個(gè)方案、基金和辦事處、聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)9個(gè)專門機(jī)構(gòu)和有關(guān)組織、10個(gè)政府間組織和23個(gè)非政府組織的代表出席了會(huì)議”，〔2〕同上注。7月31日籌備委員會(huì)向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交了該國(guó)際協(xié)定的實(shí)質(zhì)性建議要素草案，12月24日，第72屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了249號(hào)決議，決定將談判正式轉(zhuǎn)入政府間會(huì)議階段。2018年9月4日，首次BBNJ國(guó)際文書談判政府間會(huì)議在聯(lián)合國(guó)總部舉行，標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)向制定一份具有法律約束力的公海及國(guó)際海底區(qū)域生物遺傳資源國(guó)際管理協(xié)議邁出了重要一步。〔3〕參見《BBNJ養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定政府間談判開啟》，http://www.sohu.com/a/253156375_100122948，2018年9月29日訪問。

作為BBNJ的重要內(nèi)容之一，建立國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“公海保護(hù)區(qū)”〔4〕需要說明的是，國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)包括了公海和國(guó)際海底區(qū)域的海洋保護(hù)區(qū)，借用“公海保護(hù)區(qū)”的名義只為表述方便，所以本文中的“公海保護(hù)區(qū)”不僅指位于公海的海洋保護(hù)區(qū)，而且包括國(guó)際海底區(qū)域的海洋保護(hù)區(qū)。）也引發(fā)了各國(guó)對(duì)于“公海保護(hù)區(qū)”與公海自由沖突問題的爭(zhēng)論。由于公海自由原則仍是現(xiàn)代海洋法的基石，若在公海上建立保護(hù)區(qū)并對(duì)捕魚、航行、科學(xué)研究等實(shí)施管理勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)有的公海自由造成程度不等的影響。面對(duì)此情狀，參加籌備委員會(huì)會(huì)議的與會(huì)國(guó)針對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”與公海自由的關(guān)系、“公海保護(hù)區(qū)”的管理手段與方法、劃區(qū)原則、管理措施對(duì)非締約國(guó)的效力等問題展開了激烈討論，歧見紛呈，尚無法達(dá)成共識(shí)。〔5〕See http://enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf、http://enb.iisd.org/download/pdf/enb25118e.pdf、http://enb.iisd.org/download/pdf/enb25129e.pdf、http://enb.iisd.org/download/pdf/enb25141e.pdf, last visit on Sept. 30, 2018.雖然目前較為審慎的觀點(diǎn)是“公海保護(hù)區(qū)”不能突破公海自由原則，只能對(duì)公海自由進(jìn)行合理限制，但也由此進(jìn)一步引申出如下問題，即“公海保護(hù)區(qū)”可以合理限制公海自由的方法與路徑是什么？范圍與程度又如何？

鑒于此，本文擬參酌四個(gè)既有的“公海保護(hù)區(qū)”〔6〕它們分別是：地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)、南極南奧克尼群島南部大陸架海洋保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)”）、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)。的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并綜合考量國(guó)際政治與國(guó)家實(shí)踐等影響因素，對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”如何合理限制公海自由，包括合理限制的總體思路、具體路徑與方法等作一探討，為中國(guó)能在BBNJ磋商談判中發(fā)揮作用建言獻(xiàn)策。

一、公海自由原則及其合理限制的規(guī)定

海洋自由論的主張由“國(guó)際法之父”格老秀斯在16世紀(jì)提出，是公海自由的重要理論基礎(chǔ)。公海自由原則是指公海不得被某個(gè)（些）國(guó)家獨(dú)占，所有國(guó)家，不論是沿海國(guó)還是內(nèi)陸國(guó)，均可自由利用公海。作為一個(gè)發(fā)展的概念，公海自由的內(nèi)容經(jīng)歷了從2項(xiàng)自由到3項(xiàng)自由又到4項(xiàng)自由再到6項(xiàng)自由的演變過程。具體而言，公海自由起初只包括航行自由和捕魚自由，隨著航空器的出現(xiàn)，公海上空的飛越自由成為公海自由的第三項(xiàng)內(nèi)容，《日內(nèi)瓦公海公約》規(guī)定了航行自由、捕魚自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由及公海上空飛越自由等4項(xiàng)公海自由，《公約》在此基礎(chǔ)上又增加了建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由和科學(xué)研究的自由等2項(xiàng)公海自由，從而使得公海自由的總數(shù)達(dá)到了6項(xiàng)。可見，公海自由的涵攝范圍是伴隨人類開發(fā)海洋能力的增強(qiáng)而不斷豐富與發(fā)展的。

但是，公海自由不是一種絕對(duì)自由，其可以受到合理的限制，這些合理限制主要來自于國(guó)際條約的相關(guān)規(guī)定。例如，《日內(nèi)瓦公海公約》第2條第2款對(duì)公海自由的限制作出了一般性規(guī)定，即“所有國(guó)家行使這些自由以及國(guó)際法的一般原則所承認(rèn)的其他自由時(shí)，都應(yīng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家行使公海自由的利益。”又如，《公約》對(duì)公海自由的限制采用了“一般性限制+特殊限制”的模式，其中一般限制體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是適當(dāng)顧及其他國(guó)家行使公海自由的利益；二是適當(dāng)顧及其他國(guó)家與國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利；三是公海只用于和平目的。但這三個(gè)方面的限制都存在較大的模糊性，實(shí)踐中難以被執(zhí)行。特殊限制則體現(xiàn)在第87條第1款中，具體包括：（1）對(duì)于鋪設(shè)海底電纜和管道的自由受到《公約》第六部分（大陸架）的限制；（2）建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由受到《公約》第六部分（大陸架）的限制；（3）捕魚自由受到《公約》第七部分第二節(jié)規(guī)定條件的限制；（4）科學(xué)研究的自由受到《公約》第六部分（大陸架）和第十三部分（海洋科學(xué)研究）的限制。進(jìn)入20世紀(jì)下半葉，科技進(jìn)步讓遠(yuǎn)海的人類活動(dòng)也可能對(duì)沿海國(guó)產(chǎn)生重要影響。于是，在沿海國(guó)的推動(dòng)下，現(xiàn)代海洋法的晚近發(fā)展又對(duì)公海自由作出了進(jìn)一步限制，主要涉及污染防治和資源養(yǎng)護(hù)等。申言之，在污染防治國(guó)際公約方面，有1969年《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》、1973年《防止船舶污染國(guó)際公約》及其1978年議定書等；在資源養(yǎng)護(hù)國(guó)際公約方面，有1993年《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》、1995年《跨界魚群協(xié)定》、1995年《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等。具體來說，根據(jù)《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》的規(guī)定，締約國(guó)可在公海上采取必要措施，以防止、減少肇事船舶對(duì)其海岸造成的嚴(yán)重的損害危險(xiǎn)。《防止船舶污染國(guó)際公約》及其1978年議定書也涵蓋了所有由船舶排放的廢棄物，并將船舶的適用范圍擴(kuò)大到在海上航行的任何船舶。《跨界魚群協(xié)定》將沿海國(guó)組成的區(qū)域性漁業(yè)組織對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海漁業(yè)資源安排的管轄效力擴(kuò)大適用于非組織成員和非安排參與方，而且還規(guī)定了船旗國(guó)可以在特定情況下對(duì)非船旗國(guó)實(shí)施登臨。

除此之外，公海自由原則還受到了國(guó)際習(xí)慣法的限制。根據(jù)國(guó)際習(xí)慣法，一國(guó)軍艦和軍用飛機(jī)既可在公海上打擊海盜、打擊奴隸販賣行為以及打擊毒品犯罪，也可在公海上登臨檢查懸掛“方便旗”的船舶。

國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣法中的上述措施均構(gòu)成了對(duì)公海自由的合理限制。由是可見，公海自由原則是具體的和相對(duì)的，不是抽象的和絕對(duì)的。盡管該原則仍是現(xiàn)代海洋法的基石，但從其演變過程、已有的國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣法來看，該原則正在受到越來越多的限制。誠(chéng)如學(xué)者所言，無論是平時(shí)還是戰(zhàn)時(shí)，無論是地理空間還是權(quán)利內(nèi)容，對(duì)海洋自由的限制其實(shí)已經(jīng)持續(xù)了上百年。〔7〕參見張磊：《論國(guó)家主權(quán)對(duì)航行自由的合理限制——以“海洋自由”論的歷史演進(jìn)為視角》，《法商研究》2015年第5期。是故，目前要研究的問題不在于是否要對(duì)公海進(jìn)行限制，而在于該如何對(duì)公海進(jìn)行合理限制上，這也是BBNJ談判的重點(diǎn)與難點(diǎn)，殊值研究。

二、BBNJ談判中與合理限制公海自由有關(guān)的主要爭(zhēng)點(diǎn)

在BBNJ談判中，各國(guó)對(duì)于與合理限制公海自由有關(guān)的爭(zhēng)議主要集中在如下幾個(gè)方面。

（一）對(duì)設(shè)立“公海保護(hù)區(qū)”的態(tài)度不一，對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”的概念界定差異較大

各國(guó)對(duì)設(shè)立“公海保護(hù)區(qū)”的態(tài)度以及何為“公海保護(hù)區(qū)”構(gòu)成了合理限制公海自由的先決問題，對(duì)談判進(jìn)程及結(jié)果達(dá)成具有重要影響。

1.就各方對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”所持的態(tài)度而言，挪威等海洋捕撈大國(guó)反對(duì)設(shè)立“公海保護(hù)區(qū)”，〔8〕參見宋旭：《公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海自由的影響》，大連海事大學(xué)2016年碩士學(xué)位論文，第8頁(yè)。而歐盟和澳大利亞積極支持設(shè)立“公海保護(hù)區(qū)”。此外，包括世界自然保護(hù)聯(lián)盟、綠色和平組織、世界自然基金會(huì)在內(nèi)的絕大部分環(huán)境保護(hù)組織也積極支持建立“公海保護(hù)區(qū)”，〔9〕同上注，第7頁(yè)。而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為，由于國(guó)際社會(huì)關(guān)于設(shè)立“公海保護(hù)區(qū)”的問題尚未確立起普遍接受的法律框架和通行標(biāo)準(zhǔn)，特別是“公海保護(hù)區(qū)”將對(duì)發(fā)展中國(guó)家分享公海利益施加更多的限制，因此各國(guó)應(yīng)該秉持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。在此點(diǎn)上，美國(guó)、日本與發(fā)展中國(guó)家的態(tài)度立場(chǎng)相近，它們認(rèn)為，在建立“公海保護(hù)區(qū)”之前很有必要進(jìn)行充分的科學(xué)調(diào)查，盡可能多地收集科學(xué)資料，在對(duì)調(diào)查結(jié)果作出研判和對(duì)資料作出分析后，才能夠慎重作出決定。〔10〕第63屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)62次全體會(huì)議記錄，A/63/PV.62.

2.就“公海保護(hù)區(qū)”的概念而言，國(guó)際社會(huì)迄今尚無關(guān)于“國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)”的準(zhǔn)確界定。對(duì)此，有些國(guó)家主張應(yīng)充分借鑒現(xiàn)有國(guó)際文書的定義，如《生物多樣性公約》特設(shè)專家技術(shù)組或世界自然保護(hù)聯(lián)盟提出的關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的概念。〔11〕持該立場(chǎng)的主要包括中國(guó)、77國(guó)集團(tuán)、牙買加、日本、新西蘭、哥斯達(dá)黎加、巴西、新西蘭、澳大利亞和歐盟。See IISD, Earth Negotiations Bulletin PrepCom1 Final, p.9, http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom1/, last visit on May 22, 2018.有些國(guó)家或國(guó)際組織主張規(guī)定一個(gè)盡可能寬泛的海洋保護(hù)區(qū)概念，以便將不同類別的海洋保護(hù)區(qū)涵括進(jìn)來，如公海聯(lián)盟認(rèn)為，應(yīng)將文化價(jià)值也納入到海洋保護(hù)區(qū)的概念之中，〔12〕持該立場(chǎng)的主要有美國(guó)、智利、挪威。同上注。而哥斯達(dá)黎加則提出了自己對(duì)于“海洋保護(hù)區(qū)”的概念，認(rèn)為“海洋保護(hù)區(qū)是通過規(guī)范人類活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)保護(hù)與可持續(xù)利用海洋生物多樣性的特定區(qū)域。”〔13〕Earth Negotiations Bulletin PrepCom2 Final, p.6, http://www.iisd.ca/oceans/bbnj/prepcom2/, last visit on Sept. 20, 2018.

（二）對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”限制公海自由的管理措施與方法、監(jiān)督措施等存在分歧

這些措施直接與合理限制公海自由相關(guān)。就管理措施與方法而言，各國(guó)的爭(zhēng)點(diǎn)包括“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的管理措施能在多大程度上突破《公約》的六大自由、“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的非船旗國(guó)能否對(duì)違法船舶行使管轄權(quán)、“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的管理措施能否拘束非締約國(guó)等。就“公海保護(hù)區(qū)”的監(jiān)督措施而言，觀點(diǎn)一認(rèn)為，考慮將廣泛利益相關(guān)者的咨詢機(jī)制、表決機(jī)制、尊重《公約》的權(quán)利和義務(wù)等要素列入保護(hù)區(qū)的監(jiān)督措施。〔14〕持該立場(chǎng)的是歐盟。同前注〔11〕，第10頁(yè)。觀點(diǎn)二認(rèn)為，不需要有自己的管理機(jī)制，現(xiàn)有區(qū)域機(jī)構(gòu)應(yīng)被允許制定措施，根據(jù)新協(xié)定確定保護(hù)目標(biāo)。〔15〕持該立場(chǎng)的是挪威。同上注。觀點(diǎn)三認(rèn)為，所有建立海洋保護(hù)區(qū)的提案應(yīng)基于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)被單獨(dú)審查且不應(yīng)禁止任何活動(dòng)，并且應(yīng)該是非永久性的，同時(shí)應(yīng)尊重沿海國(guó)的大陸架權(quán)利。〔16〕持該立場(chǎng)的是俄羅斯。同上注。觀點(diǎn)四認(rèn)為，審查提案時(shí)各方有責(zé)任不進(jìn)行活動(dòng)并進(jìn)行通知和報(bào)告以及需要采取嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。〔17〕持該立場(chǎng)的是牙買加。同上注。

（三）與合理限制措施密切相關(guān)的下列問題爭(zhēng)議較大

1.“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)遺傳資源的法律屬性問題。目前對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的遺傳資源到底定性為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，還是共有物，爭(zhēng)議頗大。對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家主張應(yīng)當(dāng)適用“共有物原則”，發(fā)展中國(guó)家則主張適用“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”。前者允許各國(guó)自由開發(fā)，各自受益；后者則要求統(tǒng)一開發(fā)，共同受益。從法理邏輯上言，若將遺傳資源定性為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，則意味著對(duì)公海自由施加很大的限制；若將遺傳資源定性為“共有物”，只需在原有的基礎(chǔ)上增加一些限制措施即可。

2.“公海保護(hù)區(qū)”的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及其對(duì)合理限制公海自由的影響。隨著BBNJ談判的深入，各方在環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題上產(chǎn)生了較大分歧。以美日為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)應(yīng)由締約國(guó)自身開展“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，拒絕第三方的干預(yù)。而歐盟、澳大利亞、新西蘭等締約方則高舉“綠色環(huán)保”大旗，主張應(yīng)建立全球環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，由獨(dú)立的科學(xué)機(jī)構(gòu)參與環(huán)評(píng)過程，反對(duì)由締約方進(jìn)行內(nèi)部的環(huán)評(píng)。〔18〕參見胡學(xué)東：《圍繞海洋生物多樣性的國(guó)際較量》，《中國(guó)海洋報(bào)》2017年11月29日第2版。除此之外，一些知名的國(guó)際環(huán)境保護(hù)組織，如世界自然保護(hù)聯(lián)盟、綠色和平組織、世界自然基金會(huì)，則積極推動(dòng)設(shè)立“公海保護(hù)區(qū)”并主張采取“極端環(huán)保主義”的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，即在“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)采取最嚴(yán)格且最高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。〔19〕同前注〔8〕，宋旭文，第 7 頁(yè)。很顯然，不同的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)意味著公海自由的限制措施亦有差異，即若采嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必對(duì)公海自由采嚴(yán)格的限制措施；若采寬松的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，則對(duì)公海自由采寬松的限制措施。

3.“公海保護(hù)區(qū)”的劃區(qū)管理模式及其對(duì)合理限制公海自由的影響。關(guān)于“公海保護(hù)區(qū)”的劃區(qū)管理模式，目前的觀點(diǎn)有三，一是全球框架，新的國(guó)際文書可直接設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，制定全球標(biāo)準(zhǔn)和指南，要求區(qū)域或者是部門性的機(jī)構(gòu)參考和遵守；二是區(qū)域主導(dǎo)，新的國(guó)際文書僅制定一些標(biāo)準(zhǔn)和指南，不能對(duì)現(xiàn)有的區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)發(fā)號(hào)施令；三是混合模式，即海洋保護(hù)區(qū)主要由區(qū)域或部門機(jī)構(gòu)來設(shè)立和管理，但新的國(guó)際文書可以對(duì)區(qū)域或部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行全球的監(jiān)督。〔20〕參見《徐宏司長(zhǎng)在中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)2017年學(xué)術(shù)年會(huì)上的報(bào)告》，http://www.csil.cn/news/detail.aspx?aid=227，2018年5月8日訪問。采取全球框架的模式需要制定全球標(biāo)準(zhǔn)和指南，這無疑是對(duì)公海自由進(jìn)行大范圍與深層次的限制；采取區(qū)域主導(dǎo)的模式，僅僅需要制定某些標(biāo)準(zhǔn)和指南，意味著對(duì)公海自由進(jìn)行小范圍和淺層次的限制；采取混合模式對(duì)公海自由的限制則居于兩者之間。這些爭(zhēng)議在經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)2年的四次籌備委員會(huì)會(huì)議討論后仍未能達(dá)成一致意見，導(dǎo)致會(huì)后達(dá)成的《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性最終建議性文件》留下了諸多空白留待后續(xù)的會(huì)議加以解決。

三、既有的“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)合理限制公海自由的實(shí)踐及啟示

承前所述，國(guó)際社會(huì)已建立了地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)、南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)等四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”。其中，地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)包含了部分國(guó)家管轄下的領(lǐng)海和部分公海，并非完全意義上的“公海保護(hù)區(qū)”，其他三個(gè)則是完全意義上的“公海保護(hù)區(qū)”（基本情況參見表1）。

表1 四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”概況

（續(xù)表）

上述四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)于締約方的主要管理措施、非締約方的主要管理措施，以及違法船舶的管轄制度形成了一定特色（參見表2），具有參考價(jià)值。

表2 四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)于締約方和非締約方的主要管理措施

（一） 四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)于締約方的主要管理措施

第一，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)于締約方的主要管理措施均是基于締約方的共同同意后作出的。例如，南極南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的管理措施是由《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的三十六個(gè)締約方共同同意后作出的；東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)的管理措施是由《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》的十六個(gè)締約方共同同意后作出的；地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)的管理措施是由《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》的三個(gè)締約方共同同意后作出的。除了東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)的管理措施是建議性質(zhì)的，其他三個(gè)海洋保護(hù)區(qū)的管理措施皆具有法律約束力。

第二，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)締約國(guó)的管理措施雖側(cè)重點(diǎn)各有不同，但均涉及對(duì)捕魚活動(dòng)、破壞環(huán)境的活動(dòng)以及航行活動(dòng)進(jìn)行不同程度的限制。一方面，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”的管理措施均包括對(duì)區(qū)域內(nèi)交通情況的監(jiān)測(cè)和管理、對(duì)區(qū)域內(nèi)漁業(yè)作業(yè)的管理、對(duì)區(qū)域內(nèi)生物資源及其生境情況的跟蹤掌握與評(píng)估、對(duì)區(qū)域內(nèi)污染的防控與管理、對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)科研活動(dòng)的批準(zhǔn)與管理等。另一方面，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”管理措施的重點(diǎn)也各有差別。譬如，地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)的主要管理措施是針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的海洋哺乳動(dòng)物，主要是保護(hù)區(qū)內(nèi)的八種鯨類物種；南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)主要針對(duì)保護(hù)區(qū)的信天翁、海燕、企鵝的重要覓食區(qū)規(guī)定了養(yǎng)護(hù)措施；南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的主要管理措施是針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的魚類種群；東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)的主要管理措施是針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)公海的水體和國(guó)際海底區(qū)域的生態(tài)環(huán)境等。

第三，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)締約方采取了一些管理措施，但有些保護(hù)區(qū)允許存在例外。譬如，南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)禁止締約國(guó)所有類型的捕魚活動(dòng)，但南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)同意并督促下的科研活動(dòng)除外，〔24〕See Conservation Measure 91-03 （2009） Protection of the South Orkney Islands Southern Shelf, Article 2, https://www.ccamlr.org/en/measure-91-03-2009, last visit on April 14, 2018.以及在涉及危及海上生命安全的情況下，不適用保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁止性養(yǎng)護(hù)措施。〔25〕同上注，第6條。南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)禁止締約方進(jìn)行捕魚活動(dòng)，但經(jīng)授權(quán)的可以除外。〔26〕See Conservation Measures 91-05（2016） Ross Sea Region Marine Protected Area, Article 7, https://www.ccamlr.org/sites/drupal.ccamlr.org/ fi les//91//91-05_05_2.pdf, last visit on Sept. 29, 2018.《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》第7條（a）項(xiàng)規(guī)定，禁止任何蓄意或故意騷擾哺乳動(dòng)物的行為，但可能允許在緊急情況或在依照本協(xié)議進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)科學(xué)研究情況下的非致命性捕獲。〔27〕accord relatif a la creation en mediterranee d’un sanctuaire pour les mammiferes marins, Article 7（a）, http://www.sanctuairepelagos.org/en/resources/of fi cial-documents/version-francaise/texte-de-l-accord, last visit on Sept.29, 2018.

第四，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)締約方的主要管理措施均包含有一些“軟法性”條款。國(guó)際法上的軟法主要是指效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國(guó)家單獨(dú)或集體的強(qiáng)制措施保障實(shí)施、但能產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范，〔28〕See Lynne M. Jurgielewicz, Global Environmental Change and International Law: Prospects for Progress in the Legal Order,University Press of America, 1996, p.46.既包括單獨(dú)的軟法文件，如宣言、建議等，也包括國(guó)際條約中的一些“軟法條款”。軟法一般僅具有宣誓或倡議的性質(zhì)，不具有強(qiáng)制執(zhí)行性。譬如，南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)管理措施規(guī)定，為了監(jiān)控保護(hù)區(qū)內(nèi)的交通狀況，鼓勵(lì)漁船在通過該區(qū)域時(shí)向南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)秘書處通知其預(yù)期的過境行為并提供船舶的船旗國(guó)、大小、國(guó)際海事組織編號(hào)、預(yù)期的航線等細(xì)節(jié)信息。〔29〕同前注〔24〕，第 5 條。南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的管理措施規(guī)定，鼓勵(lì)締約國(guó)漁船在通過該區(qū)域時(shí)向南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)秘書處通知其預(yù)期的過境行為并提供船舶的船旗國(guó)、大小、國(guó)際海事組織編號(hào)、預(yù)期的航線等細(xì)節(jié)信息。〔30〕同前注〔26〕，第 24 條。東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)的管理措施規(guī)定，締約方應(yīng)該采取所有可能的措施阻止或者消除人類活動(dòng)對(duì)該區(qū)域的污染以保護(hù)人類的健康和海洋生態(tài)系統(tǒng)。〔31〕See Conservation for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic, Article 2（1）, https://www.ospar.org/site/assets/ fi les/1290/ospar_convention_e_updated_text_in_2007_no_revs.pdf, last visit on April 17, 2018.地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)的管理措施規(guī)定：（1）締約各方應(yīng)協(xié)同配合定期評(píng)估海洋哺乳動(dòng)物種群狀態(tài)、死亡原因、棲息地的威脅，特別是覓食及繁殖等生物行為。〔32〕同前注〔27〕，第 5 條。（2）締約各方應(yīng)踐行對(duì)保護(hù)區(qū)的監(jiān)督，加緊防止一切形式的污染，避免海上或地下污染源。〔33〕同上注，第 6（1）條。（3）協(xié)議各方通過國(guó)家戰(zhàn)略，逐步減少排放進(jìn)入保護(hù)區(qū)的有毒化合物總量，并優(yōu)先考慮“巴塞羅那公約議定書”附件一所列物質(zhì)。〔34〕同上注，第 6（2）條。（4）締約各方應(yīng)通過協(xié)商以規(guī)范并酌情禁止在保護(hù)區(qū)的競(jìng)速賽船活動(dòng)。〔35〕同上注，第9條。上述規(guī)定中的“鼓勵(lì)”“所有可能”“協(xié)同配合”“加緊防止”“逐步減少”“酌情”等措辭均表明了其具有的軟法性質(zhì)。

（二） 四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)非締約方的主要管理措施

四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”中的地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)、南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)均對(duì)非締約方規(guī)定了管理措施，這些措施呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.未直接對(duì)非締約方設(shè)定義務(wù)。東北大西洋保護(hù)區(qū)對(duì)此問題沒有規(guī)定，換言之，該海洋保護(hù)區(qū)沒有給非締約方設(shè)置義務(wù)，其他三個(gè)海洋保護(hù)區(qū)雖給非締約方規(guī)定了管理措施，但未直接為非締約方設(shè)置義務(wù)。

2.為非締約方規(guī)定了“軟法條款”以敦促其履約。比如，南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的管理措施均規(guī)定，敦促非締約方與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)進(jìn)行合作，以確保委員會(huì)的養(yǎng)護(hù)措施的有效性不會(huì)遭到減損。〔36〕See Conservation Measure 10-07 （2016） Scheme to Promote Compliance by Non-Contracting Party Vessels with CCAMLR Conservation Measures, Article 1, https://www.ccamlr.org/en/measure-10-07-2016, last visit on April 17, 2018.“敦促合作”是典型的軟法條款。又如，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)若認(rèn)為任何非本公約締約方的國(guó)民或船舶采取的行動(dòng)影響了實(shí)施本公約的目的，則應(yīng)提請(qǐng)?jiān)搰?guó)注意。〔37〕參見《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第10條第1款，https://www.ccamlr.org/en/organisation/camlr-convention-text，2018年9月22日訪問。“提請(qǐng)注意”即屬軟法條款。

3.要求非締約方在國(guó)際法允許的范圍內(nèi)遵守管理措施。地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)是典型的例子。《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》第14條第2款規(guī)定，每一締約方均有權(quán)確保本協(xié)定條款適用于懸掛其國(guó)旗的船舶，并在國(guó)際法規(guī)定的范圍內(nèi)，適用于懸掛第三國(guó)旗幟的船舶。“在國(guó)際法規(guī)定的范圍內(nèi)”表明若海洋保護(hù)區(qū)的管理措施要對(duì)非締約方生效，其必須要符合國(guó)際法。進(jìn)一步而言，由于條約無法拘束第三國(guó)，只有習(xí)慣法可以適用于非締約方，但問題是，目前地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)的管理措施還未成為習(xí)慣法，故無法拘束非締約方。

（三） 四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)違法船舶的管轄制度

四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)違法船舶的管轄采取以船旗國(guó)管轄為主，其他管轄制度為輔的做法。

1.四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”均規(guī)定締約方對(duì)本國(guó)違法船舶采取船旗國(guó)管轄為主的制度。船旗國(guó)管轄制度是符合公海通例的管轄制度。公海上的管轄權(quán)不同于國(guó)家的管轄權(quán)，公海因無專屬性，故所有國(guó)家都不能在其上行使屬地管轄權(quán)。在公海上，以船上懸掛的國(guó)旗為判斷依據(jù)，船旗國(guó)對(duì)本國(guó)的船舶享有專屬的管轄權(quán)，此為公海上屬人管轄權(quán)的行使方式。

2.南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)規(guī)定了締約國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)可對(duì)違法的非船旗國(guó)船舶采取登臨和檢查制度。《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第24條原則上規(guī)定了各締約方同意應(yīng)建立觀察和檢查制度以及建立觀察和檢查委員會(huì)。《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)檢查制度》具體規(guī)定了登臨和檢查制度的實(shí)施條件和程序，包括：（1）檢查員有權(quán)根據(jù)公約的規(guī)定在公約區(qū)域登上一艘漁船或漁業(yè)科研船以檢查該船是否從事了與海洋生物資源有關(guān)的捕魚或科學(xué)研究活動(dòng)。〔38〕（2）檢查員有權(quán)檢查船舶的捕獲物、漁網(wǎng)和其他捕魚裝置且應(yīng)當(dāng)記錄和報(bào)告這些捕獲物和目前為止船舶所處的位置。在檢查時(shí)，檢查員都應(yīng)攜帶并出示經(jīng)過委員會(huì)核準(zhǔn)且能證明該檢查員已經(jīng)過指定的身份文件，并且檢查應(yīng)當(dāng)使船舶受到最低限度的干擾和不便。調(diào)查應(yīng)限于查明與遵守有關(guān)船旗國(guó)有關(guān)的委員會(huì)措施有關(guān)的事實(shí)。檢查員可根據(jù)需要采取任何照片和/或錄像，記錄任何違反現(xiàn)行委員會(huì)養(yǎng)護(hù)措施的情況，將委員會(huì)核準(zhǔn)的識(shí)別標(biāo)志貼在任何可能違反現(xiàn)行養(yǎng)護(hù)措施使用的網(wǎng)具或其他漁具上，并于報(bào)告和通知中記錄這一事實(shí)。船長(zhǎng)在檢查員履行職責(zé)時(shí)應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膮f(xié)助，包括必要時(shí)對(duì)通信設(shè)備進(jìn)行準(zhǔn)入。根據(jù)各自適用的法律和規(guī)章，包括在國(guó)內(nèi)法院受理證據(jù)的規(guī)則，每一締約方均應(yīng)根據(jù)其檢查員的報(bào)告，在與該計(jì)劃下指定成員的檢查員的報(bào)告中考慮和采取行動(dòng)，締約雙方和指定的成員應(yīng)進(jìn)行合作，以促進(jìn)任何此類報(bào)告引起的司法或其他訴訟。〔39〕同上注，第6條。（3）如果一艘船舶拒絕停下或者不配合進(jìn)行轉(zhuǎn)移檢查員，或者船長(zhǎng)或雇員干預(yù)檢查員經(jīng)授權(quán)的檢查活動(dòng)，檢查員應(yīng)當(dāng)制作一份詳細(xì)的報(bào)告，該報(bào)告應(yīng)包括當(dāng)時(shí)情況的所有描述，應(yīng)當(dāng)根據(jù)第9段的有關(guān)規(guī)定向指定該檢查員的成員方轉(zhuǎn)交，即對(duì)檢查員的干擾或未能遵守檢查員在履行職責(zé)時(shí)提出的合理要求，應(yīng)由船旗國(guó)處理，猶如檢查員是該國(guó)的檢查員一樣；船旗國(guó)應(yīng)當(dāng)報(bào)告其根據(jù)第14段規(guī)定所采取的措施。〔40〕同上注，第7條。（4）若有證據(jù)表明按照這些規(guī)定進(jìn)行的視察活動(dòng)違反了根據(jù)公約通過的措施，則船旗國(guó)應(yīng)該采取措施對(duì)該不法行為提起訴訟，并在必要時(shí)實(shí)施制裁。〔41〕同上注，第11條。

3.南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)規(guī)定了締約方對(duì)于違法的非締約方船舶實(shí)施長(zhǎng)臂管轄制度。例如，兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)的管理措施均規(guī)定：（1）如果締約方觀測(cè)到在公約區(qū)域從事捕魚活動(dòng)的非締約方船舶，應(yīng)當(dāng)根據(jù)養(yǎng)護(hù)措施的規(guī)定禁止其進(jìn)入本國(guó)港口，登岸或者轉(zhuǎn)運(yùn)。〔42〕同前注〔36〕，第 4 條。（2）當(dāng)非締約方的漁船進(jìn)入締約方的港口時(shí)，除非前者能夠證明其是按照《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的規(guī)定捕獲這些魚類，否則將受到后者的檢查，且不被允許登岸或轉(zhuǎn)運(yùn)。〔43〕同上注，第5條。（3）在每一次年度會(huì)議上，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)查明那些在公約區(qū)域從事?lián)p害養(yǎng)護(hù)措施有效性的進(jìn)行非法的（Illegal）、不報(bào)告的（Unreported）和不受管制的（Unregulated）的捕撈活動(dòng)（即IUU捕魚）的非締約方船舶，并且建立名單。〔44〕同前注〔36〕，第 2 條。

四、“公海保護(hù)區(qū)”合理限制公海自由的總體思路

（一）須立足現(xiàn)實(shí)、穩(wěn)妥地加以推進(jìn)

1.公海自由仍是現(xiàn)代海洋法的基石。雖然在海洋環(huán)境的保護(hù)中，公海自由正在向藍(lán)色海洋的未來逐步作出退讓，但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種退讓應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有堅(jiān)固的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。迄今為止，公海自由仍是現(xiàn)代海洋法的基石。根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)第69/292號(hào)決議，BBNJ談判及談判結(jié)果不可影響參加《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國(guó)和非締約國(guó)在這些文件中的法律地位，其中就包括《公約》規(guī)定的公海自由原則。〔45〕參見同前注〔18〕，胡學(xué)東文。在各國(guó)磋商制定BBNJ國(guó)際文書的四次籌備委員會(huì)會(huì)議上，有63%的國(guó)家主張維護(hù)公海自由原則。〔46〕同前注〔5〕。而且，各國(guó)經(jīng)過四次籌備委員會(huì)會(huì)議磋商達(dá)成的《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性最終建議性文件》第4條明確規(guī)定，文書中的任何內(nèi)容都不應(yīng)妨害《公約》規(guī)定的各國(guó)的權(quán)利、管轄權(quán)和義務(wù)，〔47〕參見《大會(huì)關(guān)于根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書的第69/292號(hào)決議所設(shè)籌備委員會(huì)的報(bào)告》， A/AC.287/2017/PC.4/2，http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/AC.287/2017/PC.4/2.這顯然也包含《公約》規(guī)定的“公海自由原則”。此外，BBNJ國(guó)際文書作為《公約》的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，其主要作用就是在《公約》的框架下解釋和執(zhí)行《公約》，特別是對(duì)《公約》的公海自由原則和保護(hù)海洋環(huán)境原則等加以澄清和發(fā)展，而不是突破《公約》另搞一套。〔48〕可見，公海自由原則仍是各國(guó)磋商BBNJ國(guó)際文書的基礎(chǔ)。

2.國(guó)家主權(quán)與海洋自由原則應(yīng)在長(zhǎng)期共存的前提下進(jìn)行博弈。一方面，保護(hù)海洋環(huán)境利益是大勢(shì)所趨，由于海洋環(huán)境的持續(xù)惡化、海洋生物多樣性受到威脅，使得越來越多的國(guó)家、國(guó)際組織和個(gè)人更加關(guān)注海洋環(huán)境的保護(hù)問題，傳統(tǒng)的海洋自由論正在受到越來越多的合理限制；另一方面，在以主權(quán)國(guó)家為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)，限制公海自由的每一步努力都困難重重，國(guó)際社會(huì)必須謹(jǐn)慎平衡各方利益，不斷完善全球治理機(jī)制，穩(wěn)妥、逐步地往前推進(jìn)。因此，國(guó)家主權(quán)對(duì)海洋自由的限制不是迅速推進(jìn)的，更不是無節(jié)制的。恰恰相反，限制海洋自由的進(jìn)程是相當(dāng)緩慢的，沿海國(guó)與船旗國(guó)在不同的歷史時(shí)期都會(huì)形成一定的均勢(shì)，進(jìn)而構(gòu)建起那一時(shí)期的公海自由制度并維持相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。〔49〕同前注〔7〕，張磊文。

3.從實(shí)踐來看，恣意突破公海自由原則的國(guó)家單邊管理措施已招致各國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。例如，位于加拿大的大淺灘歷史上曾是世界極為高產(chǎn)的漁場(chǎng)之一，但因過度捕撈以及其他活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，使得大淺灘生物區(qū)環(huán)境資源一度幾近耗竭。為了恢復(fù)大淺灘的海洋生態(tài)系統(tǒng)和漁業(yè)資源，1976年加拿大通過了《漁業(yè)區(qū)域法》對(duì)其建立了專屬漁區(qū)，并對(duì)該漁區(qū)施行了較為嚴(yán)格的漁業(yè)規(guī)則。但問題的關(guān)鍵在于，大淺灘有兩處占其總面積10%的拐角位于加拿大200海里專屬漁區(qū)范圍之外，因不在加拿大的管轄范圍內(nèi)，遭到了外國(guó)漁船的長(zhǎng)期過度捕撈，使得在加拿大專屬漁區(qū)與公海的跨界

〔48〕 See Anna-Maria Hubert, UN General Assembly Resolution to Develop a New Legally Binding Instrument on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, p.4, https://ablawg.ca/2015/08/14/un-generalassembly-resolution-to-develop-a-new-legally-binding-instrument-on-the-conservation-and-sustainable-use-of-marine-biological-diversity--of-areas-beyond-national-jurisdiction/, last visit on Sept. 29, 2018.魚種受到了瀕臨滅絕的威脅。鑒于此，1994年5月12日加拿大修正了《沿岸漁業(yè)保護(hù)法》，授權(quán)加拿大執(zhí)法船對(duì)在大淺灘附近從事公海捕魚的外國(guó)漁船進(jìn)行調(diào)查和逮捕，并聲稱對(duì)公海上的這些捕魚船享有管轄權(quán)。依據(jù)一般邏輯，《沿岸漁業(yè)保護(hù)法》修正案違背了一般接受的關(guān)于船舶在公海免受其船旗國(guó)以外其他國(guó)家干涉的國(guó)際法傳統(tǒng)和國(guó)際法慣例，故而遭到了其他國(guó)家外交方面的抗議和反對(duì)。比如，歐洲委員會(huì)曾向加拿大發(fā)出口頭照會(huì)，表示該項(xiàng)立法不僅有違國(guó)際法，而且也是對(duì)“國(guó)際社會(huì)關(guān)于提高漁業(yè)資源，特別是公海漁業(yè)資源管理的努力，尤其是對(duì)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織及關(guān)于跨界魚種的聯(lián)合國(guó)會(huì)議制定的框架”的違反。又如，美國(guó)在其向加拿大發(fā)出的外交照會(huì)中強(qiáng)調(diào)：“沿海國(guó)的這種單方行動(dòng)，打破了《公約》相關(guān)條款設(shè)定的利益平衡……《公約》并沒有賦予沿海國(guó)未經(jīng)船旗國(guó)同意，在公海上登臨、檢查或逮捕外國(guó)船旗國(guó)漁船或者起訴這些在公海從事捕撈活動(dòng)的船舶的權(quán)利。”〔50〕范曉婷：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，海洋出版社2015年版，第170頁(yè)。

由是可見，“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)公海自由的合理限制必須將相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治利益皆納入考量范圍，只有維持精妙的利益平衡，才能既維護(hù)法律邏輯的完整性又確保相關(guān)國(guó)家守約，然而，這一過程顯然是漫長(zhǎng)的。

（二）以實(shí)在法為基礎(chǔ)合理限制公海自由

1.現(xiàn)代海洋自由的基礎(chǔ)早已不是格老秀斯所援引的自然法，而是賓刻舒克之后發(fā)展起來的實(shí)在法。是故，以實(shí)在法為基礎(chǔ)的現(xiàn)代海洋法的公海自由原則可以在各國(guó)同意的前提下根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求對(duì)其施加限制。既然以實(shí)在法為基礎(chǔ)，那么公海自由就既不能被視為神圣不可侵犯，也不能為其支持者提供抽象的道德優(yōu)勢(shì)，而應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況作出具體的是非判斷。〔51〕同前注〔7〕，張磊文。

2.各國(guó)談判建立“公海保護(hù)區(qū)”是基于一致的利益。在國(guó)家仍是當(dāng)今世界國(guó)際社會(huì)的主要行為體的背景下，“公海保護(hù)區(qū)”管理措施的實(shí)施更多地有賴于成員國(guó)的善意履行，國(guó)際社會(huì)各種力量之間的制衡是這種履行的實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)。“公海保護(hù)區(qū)”之所以能提上聯(lián)合國(guó)大會(huì)的議事日程及置于各國(guó)的談判桌前，成員國(guó)之間有一致的利益特別是環(huán)境利益是原因所在。四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”的實(shí)踐均已顯示，作為限制公海自由的“公海保護(hù)區(qū)”管理措施必須經(jīng)過締約方同意后才能實(shí)施，且不能直接拘束非締約方。

3.在BBNJ談判中，各國(guó)對(duì)于如何限制公海自由的措施與方法、范圍和程度等均爭(zhēng)議較大，使得如何協(xié)調(diào)各國(guó)利益成為今后談判中應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)關(guān)注的問題。因?yàn)橹挥懈鲊?guó)意見一致，才能對(duì)公海自由進(jìn)行合理限制。各國(guó)達(dá)成一致的具體方式有兩種可供選擇，一是協(xié)商一致，一是3/4以上特定多數(shù)一致，這兩種方法都能夠最大程度地協(xié)調(diào)各國(guó)意志，從而達(dá)成一致。

（三）對(duì)公海自由的合理限制應(yīng)既合乎法理又合于情理

既然對(duì)公海自由進(jìn)行合理限制有法理和實(shí)踐依據(jù)，那么如何解讀“合理”便至為關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，“合理”應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括兩個(gè)方面，即合乎法理與符合情理，且情理與法理應(yīng)當(dāng)相互統(tǒng)一。

合乎法理是指“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)公海自由的限制必須符合現(xiàn)行的國(guó)際法，主要包括國(guó)際條約、國(guó)際習(xí)慣以及一般法律原則，其中國(guó)際條約是最主要的法律依據(jù)，現(xiàn)有的四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”就是基于締約國(guó)的一致同意，以條約的形式對(duì)締約國(guó)的航行、捕魚、海上傾倒等活動(dòng)進(jìn)行了合法的限制。合乎情理是指“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)公海自由的限制措施還應(yīng)該符合人類的良知和理性。例如，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”基于保護(hù)海洋環(huán)境的考量，對(duì)區(qū)域內(nèi)交通情況進(jìn)行了監(jiān)測(cè)和管理，對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)科研活動(dòng)進(jìn)行了批準(zhǔn)與管理，這是之前的國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣所未加規(guī)定的。換言之，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”基于保護(hù)公海海洋環(huán)境與生物的資源之需規(guī)定了一定合乎情理的管理措施，且得到了締約方的一致同意。

國(guó)際環(huán)境法上的可持續(xù)發(fā)展原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則均是統(tǒng)一法理與情理的重要措施。可持續(xù)發(fā)展原則是指既能滿足當(dāng)代人的需要，又能滿足子孫后代的自身需求的能力。〔52〕See Philiple Sands, Principles of International Environmental Law, Manchester University Press, 1995, p.198.根據(jù)該原則，對(duì)于公海自由也可采取一些限制措施以保護(hù)公海環(huán)境與生物資源，而這些限制措施無疑既要合乎法理又要合乎情理。比如，在1893年“白令海峽海豹仲裁案”中，仲裁庭雖然根據(jù)公海自由原則裁決美國(guó)敗訴，但是又基于可持續(xù)發(fā)展的理念為公海海豹規(guī)定了一些保護(hù)措施，如禁獵季節(jié)和對(duì)捕獵方法及捕獵工具的限制規(guī)定。〔53〕See Cairo A. R. Robb, International Environmental Law Reports, London:Cambridge University Press, 1999, pp.43-88.又如，《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性最終建議性文件》序言要點(diǎn)指出，確認(rèn)需要一個(gè)全面的全球制度，以更好地處理國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題。〔54〕同前注〔47〕。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指對(duì)于在科學(xué)上尚未得到最終明確的證實(shí)但如等到科學(xué)證實(shí)時(shí)才采取防范措施為時(shí)已晚的環(huán)境損害之威脅或風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)應(yīng)該盡可能地采取各種措施進(jìn)行事先防范。〔55〕參見王曦編著：《國(guó)際環(huán)境法》，法律出版社2005年版，第111～112頁(yè)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對(duì)公海自由可采取一些限制措施以保護(hù)公海環(huán)境與生物資源，而這些限制措施無疑既要合乎法理又要合乎情理。比如，東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)明確將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為基本原則。〔56〕同前注〔31〕。又如，《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性最終建議性文件》（3.1）一般原則與方法規(guī)定了包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在內(nèi)的多項(xiàng)原則。〔57〕同前注〔47〕。基于法理與情理的統(tǒng)一，還可考慮在BBNJ文件中納入一些保護(hù)國(guó)家管轄海域外海洋環(huán)境的新措施，如采取措施控制國(guó)家管轄海域外海洋的溫室氣體排放量等。根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)2014年關(guān)于海洋與海洋法的決議，日益增多的溫室氣體排放是嚴(yán)重危害國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的主要因素之一，〔58〕同前注〔48〕，Anna-Maria Hubert文，第 5～6 頁(yè)。故此，BBNJ文件可給各國(guó)規(guī)定一些具體的義務(wù)以控制國(guó)家管轄范圍外海洋的溫室氣體排放量。

五、“公海保護(hù)區(qū)”合理限制公海自由的具體方法

（一）“公海保護(hù)區(qū)”管理措施不得為非締約方設(shè)置義務(wù)

“公海保護(hù)區(qū)”以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為目的而設(shè)置的一些管理措施只能為締約方設(shè)置義務(wù)，不得為非締約方設(shè)置義務(wù)。

1.根據(jù)條約對(duì)第三國(guó)既無損也無益原則，“公海保護(hù)區(qū)”不得為非締約方設(shè)置義務(wù)。作為條約法的一項(xiàng)基本原則，條約對(duì)第三國(guó)既無損也無益原則是指非締約方既不能享受條約規(guī)定的權(quán)利，也不用承擔(dān)條約規(guī)定的義務(wù)。所以，“公海保護(hù)區(qū)”的管理措施只能約束締約方，不能約束非締約方。

2.《公約》關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境的一般性規(guī)定不能作為“公海保護(hù)區(qū)”為非締約方設(shè)置義務(wù)的法律依據(jù)。根據(jù)《公約》 第192條的規(guī)定，各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。截至2018年4月18日，《公約》已有168個(gè)締約國(guó)，〔59〕公約中的很多規(guī)定已成為習(xí)慣法。對(duì)此，學(xué)者早有認(rèn)知，認(rèn)為《公約》第192條

〔59〕 參見https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en, 2018年4月18日訪問。已成為國(guó)際習(xí)慣法，對(duì)各國(guó)有普遍拘束力。〔60〕See Scovazzt T., Marine Protected Areas on the High Seas: Some Legal and Policy Considerations,The International Journal of Marine and Costal Law, 19（1） , 2004.但是，《公約》第192條的規(guī)定較為寬泛，尚不能為國(guó)家創(chuàng)設(shè)具體的權(quán)利和義務(wù)。此外，該義務(wù)的內(nèi)容和違反義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)因缺乏具體的規(guī)定而顯得難以判斷和把握，導(dǎo)致執(zhí)行困難。因此，《公約》第192條既不能限制非締約方在“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的活動(dòng)，也無法構(gòu)成此方面堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

3.從國(guó)際實(shí)踐看，既有的四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”的實(shí)踐效果尚不明顯，更未形成新的國(guó)際習(xí)慣法，因?yàn)閲?guó)際習(xí)慣法的形成需要具備物質(zhì)要素和心理要素，且物質(zhì)要素應(yīng)符合時(shí)間、數(shù)量和同一性三個(gè)方面的要求。〔61〕參見王虎華：《國(guó)際公法學(xué)》第4版，北京大學(xué)出版社2015年版，第19頁(yè)。從時(shí)間上看，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”的實(shí)踐只有5年到15年不等的時(shí)間，稍顯短暫，實(shí)際效果有待檢驗(yàn)。從數(shù)量上說，目前世界上只有四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”，其中的地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)還不是完全意義上的“公海保護(hù)區(qū)”，且四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”的面積不足全世界公海面積的1%。此外，南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)只有三十六個(gè)締約方、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)只有十六個(gè)締約方、地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)只有三個(gè)締約方，根本未達(dá)到絕大多數(shù)國(guó)家的數(shù)量要求。從同一性上言，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”管理措施的側(cè)重點(diǎn)各不相同，甚至存在很大差異，根本無法滿足同一性的要求。故此，既有的實(shí)踐尚未能形成新的國(guó)際習(xí)慣法，也無法給非締約方設(shè)置義務(wù)。

（二）“公海保護(hù)區(qū)”的管理措施既要嚴(yán)格規(guī)制登臨檢查權(quán)，又要禁止長(zhǎng)臂管轄權(quán)

1.“公海保護(hù)區(qū)”的管理措施必須嚴(yán)格規(guī)制非船旗國(guó)的登臨檢查權(quán)。從性質(zhì)上言，“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的登臨檢查權(quán)所針對(duì)的違法行為尚達(dá)不到嚴(yán)重破壞國(guó)際和平與國(guó)際秩序的程度，從而不能行使普遍管轄權(quán)。“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的登臨權(quán)是基于保護(hù)海洋環(huán)境之目的，針對(duì)非船旗國(guó)違反保護(hù)區(qū)內(nèi)有關(guān)航行、飛越、捕魚、科學(xué)研究等管理措施而實(shí)施的，故而顯得寬泛。相形之下，《公約》規(guī)定的公海上的非船旗國(guó)登臨權(quán)主要是基于普遍性管轄權(quán)，即為了維護(hù)公海的正常法律秩序，各國(guó)對(duì)于在公海上發(fā)生的國(guó)際罪行進(jìn)行管轄。《公約》規(guī)定的可以登臨檢查的事項(xiàng)包括海盜、販賣奴隸、非法廣播、該船舶無國(guó)籍國(guó)或懸掛方便旗。從執(zhí)法主體來說，“公海保護(hù)區(qū)”的登臨檢查權(quán)是由締約方的船舶和官員來實(shí)施的，而《公約》規(guī)定的登臨權(quán)是由軍艦、軍用飛機(jī)或經(jīng)過授權(quán)的政府船舶和飛機(jī)來實(shí)施的。前者的執(zhí)法主體較為寬泛，而后者的執(zhí)法主體有嚴(yán)格的限制。

2.“公海保護(hù)區(qū)”的管理措施必須禁止締約方的長(zhǎng)臂管轄權(quán)。由于國(guó)際法層面迄今無法確立“公海保護(hù)區(qū)”管理措施對(duì)于非締約方的拘束力，因此，締約方在本國(guó)管轄范圍內(nèi)針對(duì)非締約方違反“公海保護(hù)區(qū)”管理措施的行為實(shí)施管轄的法律依據(jù)并不充分，其本質(zhì)上屬于長(zhǎng)臂管轄權(quán)。這一起源于美國(guó)的權(quán)利在實(shí)踐中爭(zhēng)議極大，如果BBNJ文件貿(mào)然將長(zhǎng)臂管轄權(quán)在全球范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，那么極易招致非締約方的抗議和反對(duì)，難免減損“公海保護(hù)區(qū)”的公信力和權(quán)威性。

3.從四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”的實(shí)踐來看，只有南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)規(guī)定了非船旗國(guó)的登臨檢查權(quán)，且設(shè)置了非常嚴(yán)格的條件。盡管南極南奧克尼海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)賦予了締約方長(zhǎng)臂管轄權(quán)，對(duì)非締約方進(jìn)行檢查，或禁止非締約方登岸、轉(zhuǎn)運(yùn)，但這種管轄權(quán)僅限于非法捕魚。其實(shí)，這兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)賦予締約方長(zhǎng)臂管轄權(quán)有其特殊的歷史背景，因?yàn)楸Ｗo(hù)南極海域的生物資源已是各國(guó)共識(shí)，《南極條約》第9條第1款就規(guī)定各締約方應(yīng)當(dāng)就南極洲生物資源的保護(hù)和保存制定措施。更為重要的是，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的所有締約方均同意賦予締約方長(zhǎng)臂管轄權(quán)以打擊非締約方在南極海域的非法捕魚行為。但是，在實(shí)踐中，已經(jīng)有國(guó)家對(duì)這種長(zhǎng)臂管轄權(quán)提出了抗議。若貿(mào)然將長(zhǎng)臂管轄權(quán)適用于全球的“公海保護(hù)區(qū)”，一來未慮及不同海域的特殊情況，二來又極易招致其他國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。故此，“公海保護(hù)區(qū)”的管理措施既要嚴(yán)格規(guī)制登臨檢查權(quán)，又要禁止長(zhǎng)臂管轄權(quán)。

（三）“公海保護(hù)區(qū)”可以酌情采用一些“軟法條款”作為管理措施

1.國(guó)際社會(huì)對(duì)于“公海保護(hù)區(qū)”應(yīng)該采取哪些管理措施及其性質(zhì)的判斷尚存分歧，此際若能采用一些“軟法條款”無疑可發(fā)揮較好的促進(jìn)作用，如可凝結(jié)共識(shí)，可指導(dǎo)行動(dòng)。從各國(guó)磋商制定BBNJ國(guó)際文書的實(shí)踐來看，目前已經(jīng)形成了三大派別，即以歐盟為代表的“務(wù)實(shí)推動(dòng)派”、以發(fā)展中國(guó)家為代表的“惠益分享派”和以美俄日為代表的“資源利用派”。〔62〕同前注〔18〕，胡學(xué)東文。三大派別的博弈導(dǎo)致了《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性最終建議性文件》未能就主要內(nèi)容達(dá)成全面共識(shí)，留下了諸多空白。〔63〕《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性最終建議性文件》由于上述三個(gè)派別分歧過大在諸多方面無法達(dá)成一致，包括（1）關(guān)于人類共同繼承遺產(chǎn)和公海自由問題；（2）關(guān)于海洋遺傳資源，包括利益分享問題；（3）關(guān)于包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施問題；（4）關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題；（5）能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題；（6）BBNJ的機(jī)構(gòu)安排問題。同前注〔18〕，胡學(xué)東文。而采用一些“軟法條款”，可以保留較大的靈活性，這種靈活性主要是針對(duì)以下兩個(gè)方面而言的: 一方面，國(guó)際社會(huì)之所以可能采取共同行動(dòng)是因?yàn)椤扒笸保制缫廊淮嬖凇Ｒ虼耍鲊?guó)需要保留較大的靈活性以便“存異”；另一方面，由于是“摸著石頭過河”，即共同行動(dòng)有可能失敗或者需要進(jìn)行重大調(diào)整，所以各國(guó)也需要保留較大的靈活性以便“試錯(cuò)”。很顯然，軟法既可存異，也可試錯(cuò)，充分滿足了國(guó)際社會(huì)對(duì)靈活性的需求。〔64〕參見張磊：《論國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性治理的柔化——以融入軟法因素的必然性為視角》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2018年第2期。

2.既有的四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”實(shí)踐也是較多地采用“軟法條款”來達(dá)到凝聚共識(shí)、推進(jìn)合作之目的。前述做法值得各國(guó)在BBNJ談判過程中加以借鑒。

3.“公海保護(hù)區(qū)”的“軟法條款”可考慮主要適用于以下領(lǐng)域：（1）對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)海洋環(huán)境的整體目標(biāo)，適宜采取“軟法條款”，以保留必要空間和靈活性。（2）締約方分歧較大的有關(guān)保護(hù)區(qū)內(nèi)的捕魚、航行、飛越、科學(xué)研究等管理措施，適合采取“軟法條款”，而不應(yīng)該采取硬性的標(biāo)準(zhǔn)。（3）關(guān)于非締約方的管理措施，適合采取“軟法條款”，以達(dá)到敦促非締約方遵守“公海保護(hù)區(qū)”管理措施的目的等。

（四）BBNJ談判中與公海自由有關(guān)的爭(zhēng)議問題之對(duì)策

1.“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)遺傳資源的法律屬性定位。從歷史傳統(tǒng)來看，《公約》對(duì)公海遺傳資源的物權(quán)屬性未作出明確規(guī)定，但就“捕魚自由”的法理意義來分析，誰捕獲誰擁有，實(shí)際上是把海洋遺傳資源作為“共有物”來定位的。此外，“共有物”的主張也符合國(guó)際環(huán)境法中的公有資源共享原則。但由此造成的后果是公海在進(jìn)入20世紀(jì)下半葉后開始出現(xiàn)了“公地悲劇”，〔65〕1968 年美國(guó)學(xué)者加勒特·哈定（Garrett Hardin） 在著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇題為《公地悲劇》的論文。在該文中其列舉了這樣一個(gè)事例：一群牧民面對(duì)向他們自由開放的公共草地，每個(gè)人都想再多放養(yǎng)一些牛，因?yàn)楣膊莸厣系姆硼B(yǎng)成本非常低。就牧民而言，這樣的行為顯然是劃算的，但如此一來最終會(huì)導(dǎo)致公共草地被過度放牧的后果。這就是哈定所言的“公地悲劇”。并且有愈演愈烈之勢(shì)。在此背景下，各國(guó)才會(huì)磋商制定BBNJ國(guó)際文書，目的就是對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物資源實(shí)施進(jìn)一步的養(yǎng)護(hù)和管理措施，其本身就是對(duì)公海自由原則的一種挑戰(zhàn)。發(fā)展中國(guó)家更是要求設(shè)立分階段、多層次、貨幣和非貨幣化共存的惠益分享機(jī)制，但是上述主張?jiān)獾搅税l(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，發(fā)達(dá)國(guó)家反對(duì)BBNJ文件對(duì)自由利用海洋遺傳資源作出任何調(diào)整和改變。筆者以為，BBNJ文件在“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)遺傳資源法律屬性問題上不能作出非此即彼的規(guī)定，折中的方案是，BBNJ文件既應(yīng)該承認(rèn)國(guó)家對(duì)于遺傳資源享有原則性的自由利用權(quán)，也應(yīng)該對(duì)遺傳資源的開發(fā)利用進(jìn)行一定程度的管理。

2.“公海保護(hù)區(qū)”的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)定位。目前各國(guó)對(duì)于“公海保護(hù)區(qū)”的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)存在歧見，對(duì)此，筆者以為，首先，不能對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”采取極端主義的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。“公海保護(hù)區(qū)”的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要牢牢把握科學(xué)與人文之間的關(guān)系。也就是說，即使在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)問題上，最終的關(guān)懷也必須是人類的利益、人類的幸福、人類的發(fā)展。〔66〕參見何志鵬：《在國(guó)家管轄外海域推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)的制度反思與發(fā)展前瞻》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。其次，在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)之前應(yīng)進(jìn)行充分的科學(xué)評(píng)估，評(píng)估受保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和種群等存在的潛在威脅和風(fēng)險(xiǎn)，積累大量科學(xué)的證據(jù)。正如《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性最終建議性文件》所指出的：“需要保護(hù)區(qū)域的確定程序?qū)⒁袁F(xiàn)有的最佳科學(xué)資料、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則為依據(jù)，包括獨(dú)特性、稀有性、對(duì)物種的生命史各階段特別重要、對(duì)受威脅物種、瀕危物種或數(shù)量不斷減少的物種和（或）生境的重要性、脆弱性、代表性等標(biāo)準(zhǔn)。”在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)以后，對(duì)于生物狀況的科學(xué)研究依然必要，只有這樣的細(xì)致研究才能提供保護(hù)區(qū)是否正確、有意義的證據(jù)。〔67〕See Pete Mooreside, Tiny Larvae Signal Big Potential for MPAs, Frontiers in Ecology and the Environment,（9）, 2011, p.91．最后，借鑒既有“公海保護(hù)區(qū)”的實(shí)踐，允許“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)存在一定的例外，如可基于科研活動(dòng)、海上人命安全以及經(jīng)過授權(quán)而采取例外措施。

3.“公海保護(hù)區(qū)”的劃區(qū)管理模式。首先，區(qū)域性機(jī)制充分考慮了不同海域生態(tài)環(huán)境和種群的特點(diǎn)，相較于全球性機(jī)制來說，更容易達(dá)成一致。其次，四個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”的管理機(jī)制在建立“公海保護(hù)區(qū)”方面起到了示范作用，可在一定程度上予以推廣。最后，設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)需要滿足一定的實(shí)體要件和程序要件。在實(shí)體要件方面，“公海保護(hù)區(qū)”的設(shè)立應(yīng)有明確的保護(hù)目標(biāo)、確定的保護(hù)對(duì)象、具體的保護(hù)范圍、適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施、合理的保護(hù)期限等。特別需要指出的是，鑒于人類對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋環(huán)境的認(rèn)知還存在諸多盲區(qū)，“公海保護(hù)區(qū)”還應(yīng)該設(shè)立保護(hù)期限制度，從而有利于各國(guó)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，適時(shí)進(jìn)行修改或調(diào)整。例如，2016年設(shè)立的南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)設(shè)定了35年的有效期，值得借鑒。〔68〕同前注〔26〕，第 20 條。在程序要件方面，設(shè)立“公海保護(hù)區(qū)”應(yīng)遵循特定的程序，包括申請(qǐng)、咨詢、審查、決策、管理和監(jiān)督等。〔69〕參見2017年4月20日中華人民共和國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)向聯(lián)合國(guó)提交的《中華人民共和國(guó)關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題國(guó)際文書草案要素的書面意見》，http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_ fi les/streamlined/China.pdf，2018年5月11日訪問。

六、余論

自2018年9月始，各國(guó)已在聯(lián)合國(guó)的主持下正式開始磋商制定有拘束力的BBNJ國(guó)際文書。BBNJ涉及諸多復(fù)雜的問題，對(duì)公海自由的合理限制便是其中之一，對(duì)于后續(xù)有關(guān)此問題的談判，筆者提出如下看法。第一，各國(guó)要保持足夠的耐心，爭(zhēng)取達(dá)成最大化的一致。由于各國(guó)在海洋問題上的立場(chǎng)與觀點(diǎn)存在極大差異，所以要達(dá)成一致實(shí)屬不易。回顧歷史，《公約》談了9年才最終通過。作為《公約》的第一個(gè)執(zhí)行協(xié)定——《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》談了12年才最終通過。BBNJ國(guó)際文書作為《公約》的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，從2004年聯(lián)合國(guó)大會(huì)建立非正式工作組加以研究討論到2018年聯(lián)合國(guó)大會(huì)正式啟動(dòng)政府間磋商，已經(jīng)用了14年時(shí)間。作為《公約》的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，BBNJ國(guó)際文書涉及諸多復(fù)雜且有爭(zhēng)議的問題，其談判難度甚至超過任何一個(gè)海洋法公約，僅就“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)于公海自由的合理限制問題就存在如此大的爭(zhēng)議。2018年9月4日至9月17日舉行的關(guān)于BBNJ國(guó)際文書的政府間大會(huì)第一次會(huì)議已經(jīng)反映出各國(guó)在諸多問題上存在著嚴(yán)重分歧，包括如何限制公海自由方面。〔70〕See Summary of the First Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument Under the UN Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction: 4-17 September 2018, http://enb.iisd.org/download/pdf/enb25179e.pdf,2018-9-30, last visit on Oct.11, 2018.因此，各國(guó)只有保持足夠的耐心，并在爭(zhēng)議問題上做出相互妥協(xié)，才能最終達(dá)成一致。

第二，如何在BBNJ國(guó)際文書政府間談判中更好地維護(hù)我國(guó)的海洋利益可謂意義重大。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016-2020）》中提出“積極參與國(guó)際和地區(qū)海洋秩序的建立和維護(hù)，統(tǒng)籌運(yùn)用各種手段維護(hù)和擴(kuò)展國(guó)家海洋權(quán)益。”國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的治理將會(huì)直接影響中國(guó)未來海洋活動(dòng)的戰(zhàn)略空間，值得中國(guó)政府高度重視并作出相關(guān)研究。

第三，在BBNJ國(guó)際文書的后續(xù)談判中，中國(guó)要積極貢獻(xiàn)智慧，盡力體現(xiàn)中國(guó)的話語權(quán)。回顧歷史，雖然中國(guó)政府代表團(tuán)自始至終參加了第三次海洋法會(huì)議的各期會(huì)議，但不可否認(rèn)的是，中國(guó)在《公約》制訂過程中的參與度并不高、發(fā)揮的作用亦十分有限。〔71〕參見楊澤偉：《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的主要缺陷及其完善》，《法學(xué)評(píng)論》2012年第5期。但迄今為止，中國(guó)已參加了BBNJ國(guó)際文書的所有前期談判。2017年4月20日，中華人民共和國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)向聯(lián)合國(guó)提交了《中華人民共和國(guó)關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題國(guó)際文書草案要素的書面意見》，闡述了中國(guó)關(guān)于BBNJ國(guó)際文書的立場(chǎng)。筆者認(rèn)為，僅就“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)于公海自由的合理限制問題而言，該書面意見還有很大的完善空間。首先，該書面意見僅就公海自由中的捕魚自由和科學(xué)研究自由闡明了中國(guó)的立場(chǎng)，〔72〕第一，關(guān)于捕魚自由。中國(guó)政府認(rèn)為，應(yīng)對(duì)國(guó)家管轄范圍外海域的魚類進(jìn)行區(qū)分。對(duì)于作為商品的魚類，1995 年《魚類種群協(xié)定》等國(guó)際條約已作出詳盡規(guī)定，現(xiàn)有的區(qū)域漁業(yè)管理組織和安排基本覆蓋了所有公海海域，養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用漁業(yè)資源應(yīng)該繼續(xù)由現(xiàn)有的漁業(yè)組織或安排來管理，其不應(yīng)作為新國(guó)際文書規(guī)范的事項(xiàng)。第二，關(guān)于科學(xué)研究自由。對(duì)于作為海洋遺傳資源載體的魚類，應(yīng)遵循《公約》有關(guān)海洋科研自由的相關(guān)規(guī)定。中國(guó)政府認(rèn)為，原生境獲取活動(dòng)本質(zhì)上屬于《公約》規(guī)定的國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的海洋科學(xué)研究，應(yīng)適用自由獲取制度，以促進(jìn)海洋遺傳資源的開發(fā)和可持續(xù)利用。同前注〔69〕。但對(duì)其余四項(xiàng)自由保留空白。其次，該書面意見對(duì)于能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題的規(guī)定過于原則，不具可操作性。最后，該書面意見對(duì)于“公海保護(hù)區(qū)”的管理措施對(duì)于非締約方的拘束力問題、“公海保護(hù)區(qū)”內(nèi)違法船舶的管轄權(quán)問題、“軟法條款”問題等均未有涉及。故此，在后續(xù)的談判中，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持在《公約》宗旨和原則的前提下，明確提出進(jìn)一步完善關(guān)于包括上述問題在內(nèi)的主張，逐步爭(zhēng)取對(duì)海洋法發(fā)展的話語權(quán)。