依法治國背景下大學章程效能探析

李樹德，林 欣

(湖南工業職業技術學院經濟管理學院，湖南 長沙 410806)

清末民初，中國就有近代意義上的大學章程，然而，自新中國成立以到上世紀九十年代初期，作為大學治理最高行為準則的大學章程在中國一度沉寂起來，被束之高閣。1995年，國家頒布了《教育法》；1998年，又出臺了《高等教育法》這些法律規范中直接或間接地提及大學章程，至此，大學章程再一次進入人們的視野，并引起社會的廣泛關注。此后的十多年時間，大學章程在中國的大學制度襁褓中艱難地掙扎著，其效能并沒有得到應有的發揮。2010年，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)的出臺，大學章程在學校治理中的重要性，再一次被關注?！毒V要》指出，要進一步完善中國特色現代大學制度，不斷加強大學章程建設，要求各級各類高校應依法制定學校章程，依照大學章程規定實施學校管理。2011年底，教育部頒發了《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，對高等學校制定大學章程提供了根本的指南。隨后，中國各高校又興起了大學章程建設的熱潮，一些有關大學章程研究的課題也不斷出現。就近幾年來，幾乎每一所公立大學都建立完整意義上的大學章程。在新時代中國特色社會主義制度下，大學章程效能是否得到有效發揮，發揮的效果如何，這些將是大學章程存在和發展的現實條件，也是章程的生命力之所在。本文結合中國現實的國情和學校實際，嘗試著對大學章程實施的現實價值、影響章程效能發揮的因素、激發章程效能的思路三個方面作粗淺的探討，以求拋磚引玉。

一 中國大學章程建設的現實價值

縱觀中國近現代史，我們不難看出，清末民初，我國就有比較成熟的現代大學章程。從1898年梁啟超制定的《奏議京師大學堂章程》，到1902年京師大學堂第二任管學大臣張百熙主持修訂的《欽定京師大學堂章程》欽準頒行，再到1904年，張之洞會同張百熙主持制定的《奏定大學堂章程》，這三個章程都涉及到了辦學宗旨、課程設置、經費管理、章程修改程序等現代大學章程的基本內容。這些章程的“章節框架清晰，內容豐富，并由權力階層頒布，不論形式還是內容都有很大的進展，可看作是我國現代大學章程的肇始”[1]。民國時期，蔡元培出任中華民國臨時政府第一任教育總長，頒布“大學令”，隨后全國各地的大學也制定了相應的大學章程，并提出了教授治校的思想。這些章程的內容、形式、制定主體和程序相對來說比較完善。建國之后到上個世紀八十年代后期，作為大學管理的最高行為準則，中國大學章程不但沒有延續，反而銷聲匿跡。直到上世紀九十年中后期《教育法》和《高等教育法》規定，成立大學應有大學章程。至此，大學章程開始引起社會重視。2010年，國家制定教育中長期發展規劃中提出了制定大學章程，建立現代大學制度，緊接著，2011年底，教育部出臺了制定大學章程的實施辦法。2019年，湖南省教育廳將開展大學章程實施情況督查工作。中國內地大學章程從一度被冷落和忽視到近幾年的高調回歸學校，有其深刻的歷史文化因素、經濟基礎、政治制度和人們思想觀念方面的原因，更有深刻的現實價值。

(一)建立大學章程是建設高等教育強國的必然要求

《綱要》中明確提出了建設高等教育強國的戰略目標，把提高質量作為高等教育發展的核心任務。預計到2020年，我國將建成一批國際知名度高、特色鮮明、高水平高質量的高等學校。高水平大學的重要特征就是“辦學特色鮮明、辦學理念明確、目標定位準確、具有世界領先水平的一流學科、門類較為齊全、學術大師匯聚、教師整體素質很高、管理科學規范等等”[2]。幾乎每一所高校的章程都會對學校的辦學理念和辦學目標、學科與專業設置、教師的聘任與管理、有關教師學術權力等作了嚴格的規定，具有“高度的權威性和嚴肅性，是實施有效管理、實現辦學目標的重要保證，因此是建設世界一流大學的基礎”[3]。2018年，國家出臺了《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》的通知，要求各高校要“健全完善各項規章制度，貫徹落實大學章程，規范高校內部治理體系，推進管理重心下移，強化依法治校”[4](教研〔2018〕5號)，要建設一批世界一流的大學，提高我國高等教育的整體水平，一個重要而緊迫的任務應是加快建立大學章程。

(二)大學章程是建立新時代中國現代大學制度的內在要求

建立現代大學制度是新時代中國高等教育改革發展的重要任務之一,《綱要》中對建設現代大學制度的內容作了專門規定。綱要指出，現代大學制度就是要使高等學校實行依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與。具體有四個方面的要求，即完善治理結構、加強章程建設、重視社會合作和推進專業評價四個方面的意思?！皩W校自治、學術自由、民主管理是現代大學制度的核心特征。”[4]作為新時代中國現代大學的核心與靈魂，大學章程更應該滲透和彰顯現代大學精神，反映新時代中國高等教育改革發展方向?！耙欢ㄒ饬x上講，大學精神的滲透，使得章程平添了一種強烈的感召力和影響力，從而能夠更好地起到對師生員工的激勵、教育和引導作用，發揮出章程對包括廣大校友在內的學校全體人員的情感紐帶作用。”[5]作為一個完整意義上的大學章程，應該對高校內部治理結構、管理體制、學校與外部的關系有一個清楚的界定?！案叩葘W校章程不僅是高等學校依法自主管理，實現依法治校的必要條件；也是明確高等學校內外部權利義務關系，促進高校完善治理結構、科學發展，建設現代大學制度的重要載體?！盵6]教育部在今年年初頒布生效的《高等學校章程制定辦法》對我國大學章程的內容、制定程序以及章程核準與監督都作了明確要求，而這些內容正是現代大學制度的核心思想與實質所在。

(三)建立大學章程是高等學校自身發展的需要

隨著改革開放的不斷深入和人們生活水平的不斷提高，客觀上也要求高等學校給社會提供更加優質的高等教育。但是，現實的情況是，政府對高等學校的人財物管得過死，高校行政化色彩較濃，大學治理的法治化進程緩慢，部分高校在實踐中沒有正確處理黨政分工合作關系，黨政會議制度和重大問題決策程序還不夠規范和完善，在處理學生意外人身傷害等一些問題中，高校處于極度的弱勢地位，高校承擔過多的社會責任。通過新時代大學章程的建設，可有效地在政府和學校之間建立一種科學、合法契約關系，實行政校分離，強化宏觀引導，弱化具體管理，進一步增強高校的自主權和自治性。同時，通過章程建設，可以進一步明晰黨委與行政的關系，學術權力與行政權力的關系，學校與二級單位的關系，使大學章程成為學校法人治理的依據。

二 影響大學章程效能發揮的因素

根據相關資料，“2007年，共有563所高等學校報送了章程或者已經進入章程草案審議階段，占當時全國高校的21%，教育部直屬高校中有10所報送了已制訂的章程，另有13 所報送了正在征求意見的章程草案，占直屬高校的31%”[5]。這些已經制定的章程，從某種意義上說，與國際慣例準則還有一定的差距，有的章程還不符合有關法律的要求，高校“無章可依、有章不依”的現象在一定時期內還存在，大學章程效能并沒有得到應有的體現。

(一)大學章程自身狀況是影響大學章程效能發揮的前提條件

《辦法》中對大學章程的內容作了集中規定，要求高校要將民主管理及決策機制等相關機制，以及高校內部學術管理體制、與社會相關利益體的合作、對舉辦者與學校的權利義務關系等現代大學制度所必備的制度原則作為章程的內容?！掇k法》中所要求的這些規定為高校制定章程提供了指導和依據，也是高校在制定章程過程中必須要包含和體現的內容，是所有章程的共性內容。不同的高校由于文化傳承、辦學定位和宗旨不一樣，其個性內容也不一樣。例如，普通本科院校與高等職業院校、應用型大學與研究型大學、國內頂尖一流大學與一般大學，他們章程的內容就會不一樣。無論哪一個大學章程，只要體現了該學校的辦學宗旨、辦學定位和歷史文化傳承等自身特色方面的內容就是學校管理的依據。相反，學校章程盲目地復制其他學校的章程，章程不能體現學校自身應有的特色和內容，那這樣的章程就無法在實踐中操作和運用?！皬哪壳安糠謱W校已經發布的章程來看，還存在著文本質量參差不齊，總體水平不高，內容雷同，未能體現學校個性特征，內容存在結構性缺失，重點事項缺乏翔實規定，制定程序不合法，實施推進力度不夠等問題。”[1]因此，學校在制定章程時，就要進行充分的調查研究，與政府、教育行政主管部門等進行多方面的溝通和協調，讓政府、教育行政主管部門讓渡更多的權力，依法支持學校按照章程自主辦學。

(二)完善的學校制度是學校章程效能發揮的內因

從法理的意義上來說，大學章程作為學校內部治理的最高“憲章”，相對于學校其他制度來說，具有綱領性和指導性的作用，學校各項制度的制定與實施都要以章程為最高準則，不能與章程內容相沖突。學校制度是為了實現章程所體現的意志，是學校各個組織、全體師生共同遵循的行為準則和工作程序規則，是章程具體化的表現。有學者認為“大學章程與高校規章制度是抽象與具體的關系。大學章程是抽象的、高度概括性的規范，只就大學的基本問題和重大事項作出規定，不涉及到學校的規章制度和各崗位的職責。高校規章制度更側重于具體的操作、執行層面，使大學管理機制有效運轉。大學章程更強調的是‘自由獨立的精神’，規定大學所信奉的理念和追求的目標，以及師生的權利和義務等，是一所大學總體的精神面貌，而高校規章制度是學校的行政性管理，起的是保證學校管理工作的良性運行、維系學校的正常秩序的作用”[7]。從這個意義上說，大學章程所體現的意志和愿望的實現，取決于學校完善的規章制度，大學效能的發揮，依賴于這些規章制度的執行和實施。

(三)社會政治經濟制度是學校章程效能發揮的外因

新中國成立以后到改革開放初的幾十年時間里,現代大學章程銷聲匿跡，束之高閣,其對大學治理的綱領作用被遺忘和忽視?；仡欉@段歷史，我們發現，當時國家實行的是高度的計劃經濟體制，黨對教育事業的領導，以政策指導和行政命令代替了大學章程。1953年公布的《關于修訂高等學校領導關系的決定》規定：“凡中央高教部頒布的有關全國高等教育建設計劃，包括高等學校的設立、停辦，院系專業設置、招生任務、基本建設任務、財務計劃、財務制度(包括預決算制度、經費開支標準、師學生待遇)、人事制度(包括人員任免、師資調配等)、教學計劃、教學大綱、生產實習規程，以及其他重要法規、指示或命令等學校均應執行?！痹摏Q定主張高校由政府集中統一管理，這大大削弱了大學自主辦學的空間。隨著改革開放的不斷深入，中國特色社會主義社會市場經濟體制逐步確立，從國家政策層面逐步擴大了高等學校的辦學自主權，并以法律的形式加以確認，并明確了高校辦學的九項自主權力。實踐證明，這些政策法規的出臺，在一定程度上放寬了對高校管理的權限，高校獲得了相對靈活的自主空間，促進了高等教育的改革和發展。到2007年截止，全國有20%左右的高校制定了章程，但是，大學章程的效能并沒有得到發揮，很多情況下只是作為資料存放于檔案室。造成這種現象的主要原因在于大學自主權的缺失。公立大學的舉辦者是政府，高校只是代表政府行使公共權力。因此，政府、教育行政主管部門、高等學校自身在大學章程中的角色定位是大學章程效能發揮的保證，而這種角色定位來自于章程所處時代的政治經濟制度。

三 激發大學章程效能的基本思路

2010年10月24日，國務院辦公廳批準了北京大學、中國人民大學、清華大學等26所高校為建立健全大學章程試點院校。通過試點院校章程建設的示范引領作用，推進全國高等學校的章程建設，發揮其應有的效能，形成中國特色的現代大學制度。

(一)完善規章制度，確保章程意志的實現

大學章程是學校治理的最高行為準則，集中體現舉辦者和學校的辦學意志。大學章程意志的形成，源自于一定時期經濟社會發展的需要和學校自身的歷史文化。學校規章制度是為實現學校章程的辦學意志而設定的行為準則。因此，學校制度的制定必須以章程為最高準則，大學章程的存在和實施是建立在學校一定的規章制度之上的，學校規章制度是具體化的學校章程。高等學校應以章程建設為契機，對照章程內容，繼續完善學校治理體系，確保大學章程的順利實施，實現高校治理水平有效提升，為新時代中國人才強國提供有效支撐。

(二)協調政校關系，確保高校的自主權

大學章程效能發揮的重要體現在于大學享有多少的自主權。在中國現行的政治制度和教育體制下，公立大學的舉辦者是政府，大學自主權的獲得源自于政府。盡管1998年國家制定了《高等教育法》，其中規定大學是獨立法人，依法享有七項辦學自主權。但是在現實中，學校在招生計劃的設定、學校人員的招聘、重大建設項目的審批等方面的自主權不是很大，這種自主權的獲得從某種方面講是政府、主管教育部門對所屬高校的放權。《辦法》在總則第五條中規定“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利與義務，保障學校的辦學自主權”。因此，高校在大學章程的制定過程中，應邀請政府和教育行政部門的領導參加章程的制定，或者就有關條款與他們協商一致，確保章程充分體現政府、教育行政部門與高校的權利義務關系。

(三)發揮輿論監督作用，確保章程順利的實施

如果說完善的學校規章制度是大學章程效能充分發揮的基礎，政校分開是大學章程效能充分發揮的關鍵，那么，社會輿論監督則是大學章程效能發揮的保障。學校規章制度、政校分開機制對大學章程效能的發揮是一種內部穩定、靜態的作用方式，而社會輿論監督對大學章程效能的發揮是一種外部動態的作用方式?！掇k法》第27條規定“高等學校應當以學校名義發布章程的正式文本，并向本校和社會公開”。校內公開可以通過文件、校園網等方式公布。社會公開可以通過報紙、電視、網絡等媒體向社會進行公布。章程的公開就是為了更好地接受校內外媒體的監督評價，而監督評價的方式可以多樣化。《辦法》規定，“高等學校應當設立專門機構監督章程的執行情況，依據章程審查學校規章制度、規范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴”。校外的監督包括政府監督和新聞媒體監督。政府監督在《辦法》中作了規定，“高等學校的主管教育行政部門對章程中自主確定的不違反法律和國家強制性規定的辦學形式、管理辦法等，應當予以認可……對高等學校不執行章程的情況或者違反章程規定自行實施的管理行為，應當責令限期改正”。社會輿論監督則可以通過高校定期向社會發布章程執行情況，并對違反章程的重要案例向社會媒體通報。通過對大學章程的監督，形成良好的監督評價機制，確保大學章程效能的發揮。