城市安全、氣候風險與氣候適應型城市建設

劉長松

(國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心 戰略規劃部,北京 100038)

目前，我國仍處于城鎮化快速發展階段，氣候變化對城市建設和發展將持續產生重大影響。積極應對氣候變化，把適應氣候變化融入城市規劃、建設、運營、管理全過程和經濟社會發展各方面，有利于全面提升城市應對氣候風險的能力和水平，是我國推動新型城鎮化建設、維護城市運行安全的戰略要務，也是深化生態文明建設和實現城市可持續發展的內在要求。

一、開展氣候適應型城市建設的動因

我國是遭受氣候變化不利影響較為嚴重的國家之一，城市人口和基礎設施密集，經濟集聚度較高，受氣候變化的影響尤為嚴重。推動氣候適應型城市建設不僅關系到城市自身的可持續發展，是提升城鎮化發展質量的必然選擇，也會影響到人民群眾的切實利益，有助于全面實現建成小康社會的國家戰略目標。

(一)國家層面氣候風險形勢嚴峻

國際評估表明，中國是遭受極端氣候事件和氣候變化不利影響較嚴重的國家。《2019全球氣候風險指數報告》(GLOBAL CLIMATE RISK INDEX 2019)(1)Germanwatch,GLOBAL CLIMATE RISK INDEX 2019，https://germanwatch.org/en/16046.指出，中國因極端天氣引起的平均每年死亡人數及經濟損失分別位居全球第4和第2，每年極端天氣事件造成的平均死亡人數為1 200多人，1998—2017年平均每年氣候災害造成的直接經濟損失達366.01億美元，占中國國內生產總值的比例為0.288%。與此同時，全球氣候適應成本也大幅上升。聯合國環境規劃署的報告顯示，到2030年全球適應成本可能增加4～5倍。《第三次氣候變化國家評估報告》也強調，我國自然災害風險等級處于全球較高水平，氣候變化對經濟社會發展的負面影響逐漸加深，災害損失持續上升，氣候災害風險具有明顯的區域差異，東部風險高于西部[1]。氣候變化對農業、城市、交通、基礎設施、南水北調工程、電網等能源設施的不利影響更加明顯，導致我國水安全、生態安全、糧食安全、能源安全等問題進一步加劇。

(二)城市高質量發展的內在要求

氣候變化的不利影響與自然災害疊加，加劇城市運行風險，已成為制約城市發展的重大問題。氣候變化和極端氣候事件加劇城市脆弱性，產生城市洪澇和高溫熱浪風險、導致城市運輸系統中斷、加劇水資源供需矛盾、引發居民健康問題等問題，沿海城市面臨的極端氣候事件和海平面上升的風險加大。臺風、暴雨、洪澇等引發的城市型水災已給我國許多城市的正常運行造成重大風險。1978—2017年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到8.3億人，2018年末城鎮化率為59.58%，比上年末提高1.06個百分點，增加1 790萬人[2]。隨著城市化進程持續快速推進，未來城鎮人口仍將快速增長，人口和經濟活動的集聚度進一步提高，城市面臨的氣候變化相關災害與風險也顯著增大。如何提升城市韌性和適應能力，積極推動氣候適應型城市建設，已成為推動我國城鎮化高質量發展的重要途徑，也是全面實施適應氣候變化戰略和實現城市可持續發展的內在要求。

二、氣候適應型城市的科學內涵與實踐探索

氣候適應型城市與韌性城市、海綿城市建設相互促進，并有助于提升城市安全運行水平。國際主要城市開展適應城市建設的實踐表明，適應氣候變化、降低氣候風險已成為城市發展的新目標，并能顯著提升城市的防災減災水平。目前，我國正在積極推動氣候適應型城市和海綿城市試點建設，以全面提升城市應對氣候災害的韌性，相關工作已取得階段性進展。

(一)氣候適應型城市與韌性城市、海綿城市

快速的人口城市化與經濟集聚，使得城市面臨不斷加大的氣候變化災害風險。為此，國外不少大都市積極開展韌性城市建設，不斷加大城市應對氣候變化的基礎。在城市規劃領域，引入適應性規劃的設計理念，針對城市發展可能遇到的氣候風險進行主動管控和規劃預防，推動降低城市發展面臨的脆弱性。在基礎設施建設方面，持續提升設計標準，以提高應對極端氣候事件的能力。在全社會共同參與方面，不斷提升重點行業、重點人群的風險防范意識和防災減災水平，多措并舉、多管齊下，全面提升城市應對氣候災害的能力。從實踐來看，建設韌性城市與氣候適應相互促進，均強調提升城市社會生態系統吸收和應對氣候風險沖擊的能力，能夠保持或恢復原有結構與功能，并提升其可持續發展能力。我國正在推進的海綿城市重在減小暴雨和水資源相關風險，也有利于提升城市韌性。氣候適應型城市著眼于減少氣候變化引發的災害風險，通過完善城市規劃、建設與管理，采取有效適應措施來應對內澇、干旱、高溫熱浪、強風、冰凍災害等各種極端天氣氣候事件，保障城市生命線系統正常運行，使人民生命財產安全和城市生態安全得到有效保障，城市防災預警能力不斷增強，城市宜居性和可持續發展水平不斷提升。

(二)氣候適應型城市與城市運行安全

城市快速發展導致脆弱性加大，應對災害的整體能力下降，城市安全運行嚴重受阻。城市空間結構的變化，以及城市邊界向氣候高風險區域的蔓延擴張，都會影響城市原有的生態系統與生態平衡，導致城市面臨的災害風險增加。城市道路、建筑以及基礎設施的建設，加上不合理的城市規劃，都可能會導致城市通風廊道受阻、地表徑流增加以及污染物難以擴散等，進一步加劇城市病或產生新的城市災害，如城市空氣質量下降、城市內澇以及脆弱人群健康受損等。城市人口、建筑和基礎設施高度集中，一旦發生災害，經濟損失與生命損失遠大于農村，而且發生災害時緊急疏散和救援安置的難度也更大。城市的各項功能密切關聯，如果氣候災害造成城市部分功能喪失，會導致整個城市陷入癱瘓，甚至會威脅到整個區域及城市群的正常運行。總之，氣候變化對城市的影響非常廣泛深入，而且與城市相互作用、相互影響，城市的動態變化會進一步加劇氣候風險。針對城市面臨的各種氣候風險，孤立的工程措施難以解決，需要系統管理和綜合應對。在城市氣候風險與脆弱性評估、編制極端氣候事件應急預案、組織開展適應氣候變化行動、加強能力建設等方面開展前瞻性和創新性探索，將適應氣候變化納入城市發展戰略規劃，不斷完善適應型城市建設標準體系，提升氣候災害監測預測與預警能力，降低城市氣候風險，保障城市運行安全。

(三)氣候適應型城市建設的實踐探索

國際主要大城市積極開展適應氣候變化行動。2010年，聯合國減災署發起了提升城市韌性的倡議，重點推動地方政府將防災減災納入城市化進程當中，在全球范圍內尋找韌性城市建設的最佳實踐和好的經驗。2011年，英國大倫敦政府(Greater London Authority，GLA)發布了《城市氣候變化適應戰略》，在系統評估城市面臨的氣候風險與不利影響基礎上制定了有針對性的應對措施，提出通過進一步改造城市、完善城市綠化，持續提升倫敦市民的生活質量和城市可持續發展水平。2012年，歐洲環境署(EEA)發布《歐洲城市適應氣候變化——挑戰和機遇及支持政策》，該報告對歐洲面臨的高溫災害、城市洪澇等氣候風險進行綜合評估，并制定了城市適應的重點是要不斷完善基礎設施建設和災害應對政策體系。2013年，荷蘭鹿特丹市政府發布《氣候變化適應戰略》，提出打造具有氣候防護力(Climate-Proof)的城市，提升城市經濟發展水平和核心競爭力，針對城市發展面臨的極端氣候事件和海平面上升等氣候風險，制定具有可操作性、可實施的應對方案。2008年，美國紐約成立了氣候變化專門委員會，針對城市關鍵基礎設施可能面臨的氣候風險提出管控框架，充分汲取桑迪颶風的經驗教訓，為城市適應氣候變化提供氣候風險最新的科學分析和相關信息；2013年發布《建立更強大、更具韌性的紐約》，隨后不斷進行更新，投入大量資金用于適應氣候變化和韌性城市的規劃和建設[3]。

我國也在積極推動氣候適應型城市和海綿城市試點建設，全面提升城市應對氣候災害的韌性。氣候適應型城市建設試點始于2017年，《國家發展改革委 住房城鄉建設部關于印發氣候適應型城市建設試點工作的通知》選取了內蒙古呼和浩特市等28個地區開展試點建設，提出到2020年試點要探索形成可復制、可推廣的政策經驗，重點在適應基礎設施建設、提高適應能力以及公眾參與意識等方面取得明顯進展。但氣候適應型城市試點建設無國家專項資金支持[4]。2015年，住建部開始推動海綿城市試點建設，共有2批30個城市申請參與。海綿城市試點主要對城市容易積水的區域進行改造，同時對城市基礎設施進行合理化改造，提高雨水的資源化綜合利用水平，最大幅度地降低城市建設對生態系統的不利影響。財政部提供的試點專項資金補助共計865億元，按照城市規模，直轄市可得到6億元/年的補助，省會城市及其他城市分別為5億元/年、4億元/年。由于資金支持力度大，全國各地參與的積極性很高，京、津、滬等一線城市都參與其中。

三、氣候適應型城市建設的原則與路徑

氣候適應型城市建設的重點在于：首先，要明確城市發展定位和適應目標，結合自身發展實際與資源稟賦，選擇有針對性的重點適應性措施和行動。其次，氣候適應性城市建設要注重規劃引領，針對城市發展的增量部分加強措施。最后，因各地區差異甚至區域內部存在較大差異，氣候適應型城市建設要因地制宜、分類實施，并與防災減災建設、生態文明建設等工作協同推進，降低政策成本，實現多重收益。

(一)找準定位，系統建設

氣候適應型城市建設是一項系統工程，要站在整體全局的高度推動相關工作，需要多部門、多行業共同參與，將適應氣候變化納入城市發展目標體系，通過適應規劃降低災害風險，減少城市脆弱性，提高城市應急救災機制響應能力。氣候適應型城市建設是一個循環往復、不斷完善的過程。城市自身和氣候風險一直處于發展變化當中，氣候適應型城市建設要跟蹤識別和評估城市氣候風險，不斷選擇和優化城市適應方案，將適應發展理念與城市建設深度融合，把維護城市安全放在首位，最大限度降低氣候變化對城市發展的不利影響，不斷向城市可持續發展總目標邁進。

(二)明確目標，突出重點

氣候適應型城市建設的根本目的在于提升城市安全水平，減輕氣候變化對城市的不利影響，實施積極節能減排措施，不斷提升城市宜居水平。

一是強化城市適應理念。城市規劃充分考慮氣候變化因素，將氣候風險評估納入城市規劃管理全過程，結合極端天氣氣候事件，修改完善城市基礎設施設計和建設標準，優化城市基礎設施規劃布局，實施城市更新和老舊小區綜合改造，保留并逐步修復城市河網水系，有效應對熱島效應和城市內澇。編制氣候災害風險圖譜與應對預案，定期開展疏散演習。推動建立城市社區氣候災害科普宣傳教育基地，不斷提升全社會的氣候風險防范意識。

二是完善綠色基礎設施。歐盟環境署指出，通過完善綠色基礎設施，強化生態系統的功能和服務，可以抵抗極端氣候事件帶來的負面影響，比灰色基礎設施更具成本效益和可行性。建設通風廊道有利于優化城市風循環，通過實施森林進城工程有助于降低發生城市內澇的可能性，也有助于降低城市熱島效應，提升城市區域的宜居水平。推動城市氣候適應建設，要持續完善綠地、森林、湖泊等綠色基礎設施建設，充分發揮城市生態系統在氣候調節、洪澇防范等方面的功能。

三是建立監測預警體系。加強氣候變化和氣象災害監測預警平臺建設和基礎信息收集，應用天基、空基、地基等技術手段，實現各種氣候風險及極端天氣氣候全天候監測、預報、預警。加強信息化建設和大數據應用，對關鍵部門和重點領域的氣候風險進行預警分析，建立廣覆蓋的氣候信息傳播體系，健全應急聯動和社會響應體系，實現各類極端氣候事件預警信息發布與傳播的全覆蓋，提升城市氣候災害管理與應急保障服務能力。

四是完善適應機制。推動建立政府主導、部門參與、社會協同的城市適應治理體系，通過嚴格的績效考核和行政問責制度確保氣候適應行動得到有效落實，確保實現城市氣候安全風險管理全覆蓋，建立產學研結合的技術創新體系及試點建設多元投入機制，為氣候適應型城市建設提供技術和資金支持。

五是大力推動政策創新。組合運用財稅、金融、投資等政策工具不斷加大對試點建設的支持力度，鼓勵試點地區制定適應氣候變化的配套政策，實施適應氣候變化示范工程，鼓勵采用PPP模式，引導社會資本參與試點建設，加強國際合作和經驗交流，把城市適應作為國際合作應對氣候變化的載體。

(三)規劃先行，重在增量

氣候適應型城市建設是一項長期任務，需要前瞻性、系統性規劃設計。城市系統各要素之間相互關聯、相互支撐，城市發展需要有穩定、可持續的資源輸入，才能有效防范城市面臨的氣候風險。城市氣候適應性規劃應從中心區域向城市周邊區域延伸，這些區域對于城市運行安全同樣具有重要意義，要針對極端氣候事件做好應對方案，確保城市周邊區域出現情況時城市的各項供給不會受到影響。針對城市電力、燃氣、水源等生命線工程實施來源多元化工程，城市適應氣候變化的重點是增量適應。首先是城市安全增量，不是要完全消除氣候災害，而是要減少生命財產損失，持續降低災害的不利影響；其次是舒適性增量，不是全部建成氣候宜居城市，而是通過努力減小氣候變化對城市的不利影響，不斷改善城市氣候環境，根據城市脆弱性與氣候風險的變化，動態調整適應行動。

(四)分類實施，綜合應對

我國幅員遼闊，各地區經濟社會發展差異較大，相應地，各城市之間也存在較大差異。因此，氣候適應型城市建設，不能搞“一刀切”，要因地制宜、分階段逐步推進，統籌兼顧各地城市面臨的氣候風險及適應性需求，還要與當地氣候特性與資源稟賦相適應，否則不僅難以降低風險，還會產生更大的氣候風險。城市適應氣候變化的綜合性特征表明，僅靠單一的措施難以解決，需多措并舉、綜合應對。聯合國政府間氣候變化專門委員會的報告指出，城市適應能力總體上取決于基礎設施建設、適應技術、資金支持、信息供給、社會認識及文化因素等。適應措施大致可分為制度性、物理性、發展性、科技性和社會性適應[5]。

(1)制度性適應。適應氣候變化需要多部門、多主體的共同行動，需要構建多維度、跨區域的適應制度及合作機制。制度性適應主要體現在氣候適應的制度設計和風險治理能力。歐盟建立了多層次的治理機制，要求各成員國制定適應戰略，并與區域層面的適應政策加以整合，同時將適應型城市建設目標納入歐盟及成員國的政策支持范圍，加大對地方政府的資金、技術、信息等的支持。

(2)物理性適應(基礎設施)。加強基礎設施建設是城市適應氣候變化的重要途經。綜合管廊工程、地下水供應應急工程等灰色基礎設施有利于減輕冰凍、雪災、雷擊、大風、冰雹等極端天氣造成的災害損失，保障城市安全。森林、濕地等綠色基礎設施具有減緩氣候變化、改善人體健康和防災減災等生態服務價值，不少國際大城市依托河流、道路規劃建設的綠色廊道兼具氣候防護等多重功能，已成為城市系統不可或缺的重要組成部分。在協同推進城市適應與城市建設方面，發達國家的主要城市走在了前列，如美國紐約將廢棄鐵路改造為城市休閑綠色廊道、波士頓對城市干道進行綠色改造、英國倫敦建設了環城綠帶等。城市水系、湖泊等藍色基礎設施對解決城市內澇、全面提升水資源管理水平具有重要作用。

(3)發展性適應。經濟發展水平是適應氣候變化的前提和基礎，城市適應投入包括軟、硬件基礎設施建設與運行維護投入，以及人體健康、教育醫療、技術研發等方面的投入。相對來說，經濟落后地區在氣候適應基礎設施建設方面存在較多的歷史欠賬，如我國中西部經濟欠發達地區就存在較大的適應性投入缺口，需要國家給予一定的政策傾斜，針對落后地區城市的基礎設施建設、醫療衛生、教育培育以及生態保護等方面加大資金投入，推動完善城市公共服務體系，減少城市面臨極端氣候事件的脆弱性及其不利影響。

(4)科技性適應。適應氣候變化的區域性、行業性特征十分明顯，技術研發投入及其推廣應用情況，特別是氣候風險預測預警技術是影響適應能力的關鍵因素。要結合城市氣候災害特征及適應需求，積極研發城市適應技術，主要包括基礎設施風險防范技術內澇防控及雨污分流排水技術、地下管網抗災設計及風險監測技術、交通基礎設施智能運行及監測技術、風險評估及適應性規劃技術等，為建設氣候適應型城市提供有力支撐(2)中國政府向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處提交的兩年更新報告中提出了關鍵適應技術需求。。

(5)社會性適應。提升社會重點人群的風險防范意識，以及塑造防災減災的社會文化氛圍，對于提升城市韌性、降低城市面臨的氣候風險水平意義重大。從社會發展進程看，適應是人類應對外部沖擊或內部失衡所做的趨利避害的動態社會調整過程，其效果取決于集體行動的能力，社會資本對降低氣候脆弱性和提升氣候適應能力具有重要作用。老弱病殘等弱勢群體是容易遭受氣候變化災害影響的脆弱群體，他們的風險認知程度和個體行動能力也都普遍缺乏，因此要充分加強城市適應的科學普及社會公眾教育，充分發揮生態環保類社會組織的積極作用，加強社區及公共服務領域的適應能力建設。

(五)分區適應，均衡發展

以北京為例，具有首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四大功能分區(3)來源：《北京市“十一五”時期功能區域發展規劃》,2006年。，各功能區在發展定位、資源稟賦及功能定位方面均存在較大差異，面臨的氣候風險也有很大不同，因此推動氣候適應型城市建設要揚長補短，發揮各區在氣候適應上的協同效應，完善氣候適應規劃，促進區域人口和產業配置與氣候容量相適宜[6]。首都功能核心區具有較好的發展基礎，經濟支撐能力和社會發展能力突出，綜合適應能力最強，但面臨自然資源不足、人居環境惡化、城市熱島效應、干旱缺水等突出問題，因此對于首都功能核心區來說，增強適應能力的關鍵在于提升城市生命線的抗風險能力、完善城市適應性規劃，以及推動城市空間的合理配置等。相對而言，城市功能拓展區的綜合適應能力居中，發展面臨的資源稟賦約束較強，相應地，提升適應水平的主要途徑包括，通過產業結構升級推動發展性適應，充分發揮生態建設與環境保護對氣候風險治理的協同作用。城市發展新區因經濟社會發展水平低下，技術支撐相對薄弱，資源環境承載力不足，導致其綜合適應能力較低。城市發展新區建設對氣候風險認識不夠，在氣候適應規劃方面較落后，缺乏基于氣候風險評估的適應規劃。城市發展新區要加強氣候風險評估和適應規劃編制，積極防范可能出現的潛在風險。生態涵養發展區社會經濟發展水平最低，自然資源稟賦較好有利于彌補適應能力不足的問題，也與其生態涵養的功能定位相符，生態涵養發展區應充分挖掘生態系統服務價值與文化教育功能，積極發展旅游業等生態產業，提升居民氣候適應的行動意識。

(六)協同推進，持續改善

氣候適應型城市建設與防災減災、生態建設、城市安全管理等具有協同效應，發達國家通過加強防災減災等工作，均有效提升了城市的適應能力。目前，我國已初步建立了政府主導、部門聯動、社會參與的災害應對機制，在應對城市災害方面發揮了積極作用并成效明顯。結合我國國情，將氣候災害風險防范與城市安全管理相結合，不斷降低可預測氣候災害的不利影響和造成的損失，應對難以預測的災害，編制各類極端天氣氣候事件應對預案，做到出現“黑天鵝”等突發事件時有案可依。區域發展的不均衡與協同不足是城市適應面臨的主要制約因素，應以提升城市氣候適應能力為根本目的，通過加強前瞻性、適應性規劃，以及適應政策措施的協同配合，結合城市功能定位有效滿足其適應性需求，強化城市中心與外圍區域的功能互補和協同適應，統籌考慮人口分布、城市建設、資源開發與產業發展，促進城市不同區域協同均衡發展，全面提升城市的綜合承載力及氣候適應能力。

四、推動氣候適應型城市建設的政策建議

借鑒國外城市適應氣候變化的先進經驗，以及國內推動氣候適應型城市試點建設的相關需求，未來我國城市適應氣候變化要加強多中心、多主體的適應治理機制建設，充分調動社會各界力量參與到這項工作中來。要結合區域特點和區域差異，制定本地化、個性化的適應性措施，提高政策措施的有效性。要協同推進氣候適應型城市與海綿城市建設，全面提升我國城市安全水平。

(一)完善多中心、多主體參與的城市適應治理機制

多主體參與對城市社會風險治理與可持續發展意義重大，氣候適應型城市建設需要多部門、多主體共同參與，建立政府、企業和居民等多元主體共同參與的氣候適應治理機制非常必要。要強化氣候風險防范與預案管理，將應對氣候變化與防災減災關口前移，避免出現“防災不如減災，減災不如救災”。通過財政資金引導、安排專項資金為氣候適應型城市建設提供資金支持，建立多元化投入機制，探索開展多元化災害風險分擔機制等，持續加大試點建設資金投入力度；利用適應型城市試點建設的契機，不斷創新傳播方式，加強宣傳引導及公眾參與，營造良好的社會氛圍，提升各種治理主體參與的積極性和有效性，不斷提高全社會應對氣候災害的能力。

(二)重視區域差異，制定本地化、個性化適應措施

我國城市地域分布廣泛、災害類型復雜多樣、發展階段差異較大，各地在經濟社會發展水平、自然資源稟賦、適應技術支撐能力和氣候風險治理能力上都表現出顯著的不均衡特性。因此，氣候適應型城市建設試點宜采用分類指導的原則，充分考慮不同的城市規模、功能定位與氣候風險，因地制宜地制定針對性、個性化的適應方案，建立分類指導、“一城一策”的適應政策體系。通過前瞻性的適應規劃，推進不同空間區域協同發展，提升整個城市系統的綜合適應能力。

(三)協同應對氣候風險，持續提升城市安全水平

適應型城市建設是一項長期、復雜而又艱巨的歷史任務，不可能一蹴而就，提升城市應對災害的系統韌性需要久久為功，持續發力。要協同推進氣候適應型城市與海綿城市建設，積極探索開展聯合試點和評估考核工作，加強協同規劃和財政資金支持，不斷提升城市生命線系統、能源設施、交通設施等重點基礎設施的韌性，增強城市應對系統性風險和極端天氣氣候事件的能力。結合城市類型采取差異化適應政策措施[4]，經濟發達的城市可積極探索低碳韌性城市建設市場化的投融資機制；經濟落后且氣候災害頻發的城市要加大公共財政資金支持力度，避免基礎設施落后、公共服務不平衡而加劇氣候災害的不利影響。