“無廢城市”理念下我國城市生活垃圾處理模式探析

裴習君

(長沙學院生物與環境工程學院，湖南 長沙 410022)

在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段過程中，污染防治和環境治理是需要跨越的一道重要關口。為在新時期解決好“垃圾圍城”的頑疾、提高資源有效利用率，近年來提出了“無廢城市”建設的管理理念。

2019年1月，國務院辦公廳印發的《“無廢城市”建設試點工作方案》中指出，“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。“無廢城市”并不是沒有固體廢物產生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進的城市管理理念，旨在最終實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標，需要長期探索與實踐。這是深化固體廢物管理制度改革的又一重要舉措[1]。在這一先進的城市管理理念下，如何構建適合經濟、社會、環境相協調統一的城市生活垃圾處理模式，本文進行了初步探析。

一 我國城市生活垃圾現行處理模式及特點

我國城市生活垃圾產生量快速增長，根據住建部2019年1月發布的《2017年城鄉建設統計年鑒》顯示，2017年我國城市生活垃圾清運量為21521萬噸，比十年前增長1.4倍。面對城市生活垃圾產生量快速增長的巨大壓力，我國主要采用衛生填埋、垃圾焚燒和生物處理三種方式進行無害化處理，其中衛生填埋一直占據主要地位。2017年我國1013座城市生活垃圾無害化處理廠中，衛生填埋占比65%、焚燒占比28 %、其他占比7%[2]。衛生填埋具有成本低、技術成熟等優點，但也存在占地量大、累積堆存量大和次生污染頻發的缺點，所以在經濟發達地區及城市用地緊張地區，逐步突顯其與發展的不適應性。垃圾焚燒處理方式因其具有占地空間小、處理效率高、減量效果明顯及燃燒余熱可利用等優點，已在發達國家廣泛應用并成為主流方式，但我國前期因生活垃圾未有效分類、技術落后、運營成本高、監管不利、“鄰避問題”等難以推廣。生物處理主要是利用自然界中的微生物等，將生活垃圾中的可降解有機物轉化為穩定的產物、能源和其他有用物質的一種處理技術，具有技術成熟、工藝簡單及二次產物可資源化利用等優點，但我國目前因此方式處理時間長、處理量小、生活垃圾未有效分類及發酵過程不易控制等原因，實際運用占比很小。

隨著經濟、技術、社會的不斷發展，人們對城市生活垃圾處理的要求越來越高，從逐步推動減量化、資源化、無害化的進程來看，我國城市生活垃圾處理現階段主要呈現以下三個特點：

(一)從以填埋為主的垃圾處理結構逐步向焚燒為主轉變

隨著我國生活垃圾產量的逐年增長，垃圾填埋方式已經明顯呈現出了與經濟社會發展不適應的特點。從理論研究方面來看，國內外學者用生命周期評價法(LCA)，對生活垃圾幾種主要處理方式，從區域、管理、環境、經濟等各研究側重進行評價分析，比如韋保仁、雷永佳、趙薇分別對蘇州、成都、天津等不同城市開展的生活垃圾處置方法進行對比研究；Laurent A，Hong J L等從處置工藝等方面的研究，都得出混合垃圾焚燒優于填埋，廢紙和塑料回收優于焚燒和填埋[3-8]的結論。

實踐來看，近年我國城市生活垃圾衛生填埋占比持續下降，從2010年的78%下降至2017年的65%，尤其是經濟較發達省份中，垃圾焚燒處理方式增長較快，如江蘇、浙江、廣東等。究其原因，主要包括：(1)城鎮化率的推進造成城市用地緊張，城市土地價格普遍呈現上漲趨勢，衛生填埋用地的成本走高，受限愈大；(2)生活垃圾理化性構成的改變，垃圾成分日趨復雜[9]，填埋前缺乏分類處理環節，有毒有害物質一同被填埋，容易造成嚴重的二次污染，加劇環境污染影響。所以從以填埋為主的垃圾處理結構逐步向焚燒為主轉變是當前城市生活垃圾處理模式特點之一。

(二)從以生活垃圾污染治理為主向“治”“用”結合模式轉變

長期以來，我國生活垃圾污染一直以治理為主，但作為人口大國而言，我國大部分城市人均生活垃圾產生量已經超過世界平均水平[10]。巨大的垃圾清運量僅靠末端治理已經是難以承受，尤其是在衛生填埋方式上，已經明顯呈現超負荷運作及后續乏力的特點。雖然垃圾焚燒逐年增量，可以最大限度地減少積累量，但是對于這種“放錯地方的資源”也是極大浪費。如何通過提高垃圾的資源化、再利用來實現減量是現階段城市生活垃圾處理的關鍵所在。有許多城市已經在探索“治理”和“循環利用”相結合的垃圾處理模式，如浙江衢州的“垃圾再生館”模式、福建集美的“互聯網+共同締造”模式等。深圳、杭州、上海等地試點推行的生活垃圾分類工作是實現“循環利用”的前提步驟。雖然各試點城市做了很多努力和嘗試，但效果評價始終不佳[11]，我國目前城市生活垃圾處理轉向“治”、“用”結合仍處在探索階段。基于此，“無廢城市”理念提出將轉變原有單向性的治理方式，更注重“循環利用”的模式，發展資源利用產業，將“垃圾”變為“資源”。

(三)從以政府為主處理轉向全民參與+PPP模式

我國城市生活垃圾處理一直以來是以政府為主進行，但隨著生活垃圾治理形式的日益嚴峻，加強生活垃圾源頭分類，激發市場活力，引進多元化如PPP模式處理將是現實所需。尤其是生活垃圾分類工作的推進，已經十分迫切。然而我國生活垃圾分類試點工作推行多年，效果甚微，究其原因除了制度不健全、產業鏈條不完整、市政設施不配套、科普宣傳不到位等，還有個重要原因就是全民參與是難點。全民參與的廣度、深度和精度直接影響了生活垃圾分類推行的效果，而這將是個長期、系統的社會工程。

另外，在生活垃圾處理的過程中，將部分政府責任以特許經營權方式轉移給私營企業、民營資本等，政府與私營企業建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，在實踐中越來越得到認可。如楊斌武等以桂林市中德合資垃圾堆肥廠為例進行了PPP模式處理城市垃圾的經濟效益分析，認為值得推廣，并認為BOT方式將成為今后我國城市垃圾處理的主導方向[12]。廣東、浙江、江蘇等地尤其是焚燒發電產業的PPP模式發展態勢良好。這種模式不僅使政府的財政負擔減輕，也讓私營企業的投資風險減小，在加強公益監管、公眾參與的基礎上，將是多方互贏的良好合作模式。

二 “無廢城市”理念下生活垃圾處理模式

(一)共建共享的綠色產業鏈模式

我國目前城市生活垃圾產業鏈已嚴重與經濟社會發展脫節，不論是垃圾產生源頭、清運過程，還是回收利用鏈條、處理方式及產業格局等方面，都存在諸多問題。在經濟理性思維影響下，人們的日常生產生活行為更加趨于經濟理性化，把追求利益最大化和效用最大化作為日常生產行為的主要目的[13]，因此，在經濟市場條件下，應該把各種環境成本合理納入到各生產者的內部成本核算，采取有效經濟措施，才能減少“公地權悲劇”發生。在“無廢城市”理念下，大力推行共建共享的綠色產業鏈模式，發展靜脈產業將是趨勢之一。

目前我國城市生活垃圾上游分類、中游運輸、下游處理未形成清晰完整高效的產業鏈，干濕分離難度大、回收成本高，導致長期以來垃圾減量效果不明顯和回收利用率低[14]。構建共建共享綠色產業鏈，要合理考慮各環節利益點，緊扣減量化、資源化、無害化處理原則，逐步推行居民綠色生活方式和消費方式，減少生活垃圾源頭的產生量和閑置物品交換利用率，將部分垃圾通過分類、交換、生物處理等方式建立家庭內、外循環的生態圈；切實推行生活垃圾分類投遞、分類清運和分類處理，引入PPP模式，完善環境信用體系；利用技術創新、社區服務、移動支付平臺、便捷高效網絡系統、物流平臺和專業機構，整合垃圾回收產業上下游資源，逐步優化靜脈產業鏈條；加強政府引導能力和政策支持力度，以市場驅動、全民參與的方式，讓政府、企業、居民等參與各方互惠互利，多方共贏，從而生成良性循環的內生動力，逐步形成健康產業格局，實現“無廢城市”建設目標。

(二)生活垃圾焚燒發電產業

在處理方式上，在“無廢城市”理念指導下，有效利用PPP模式大力發展垃圾焚燒發電產業，將是我國城市生活垃圾處理的有效模式之一。焚燒發電具有其他處理方式不可比擬的，對垃圾資源較為徹底的回收利用優勢。隨著近年垃圾焚燒技術成熟性和可靠性的提高，公眾對該類項目的認知逐步得到改觀，加快了其產業發展速度。同時生活垃圾分類的深入推進，將進一步減少垃圾焚燒造成的環境污染，以及提高焚燒效率，使垃圾焚燒發電的經濟、社會效益日趨顯現，從而吸引更多社會資本、民營企業進入該產業，促進其蓬勃發展。而垃圾焚燒發電產業將會逐步代替衛生填埋成為我國城市生活垃圾處理的主要方式。

另一方面，國家陸續出臺了系列支持政策和規劃，如2016年12月發布的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》中提出，至2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力要占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區要達到60%以上。而我國2017年城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力為44%，離規劃目標仍有相當發展空間，不過，環保政策驅動和國家對PPP模式的提倡，為我國垃圾焚燒發電產業的提速發展提供了良好機遇，這個目標應該能夠實現。十三五期間，垃圾焚燒發電行業除繼續集中在東部沿海地區且項目平均規模相對大以外，還將逐步向中西部及二三線城市轉移。湖南省因已建垃圾焚燒發電項目而取得可觀社會、經濟、生態效益，從而提出到2020年，實現生活垃圾焚燒處理設施覆蓋全省14個市州的建設目標。

“無廢城市”建設理念提出，對當前打好環境污染攻堅戰、推動城市發展方式轉變、經濟轉型及生活方式轉型等都有著重要的意義。本文根據我國現階段城市生活垃圾處理的現狀及特點，初步探討了適應現階段經濟社會發展的共建共享的綠色產業鏈模式，并提出垃圾焚燒發電產業將成為有效解決我國城市生活垃圾諸多問題的主要模式。