沂源縣農業水權水市場制度改革模式

公偉花

（沂源縣水資源發展中心，山東 沂源 256100）

沂源縣是農業大縣，總面積1637km2，共有南麻、魯村、土門、東里、大張莊、悅莊、燕崖等12個鎮（街道），643個行政村，1087個自然村[1]，農業人口36萬，約占全縣人口的63%，農村生活和農業生產多采用分散開采地下水的方式，年開采用水量約占全縣總用水量的80%，農業一直是沂源縣的第一用水大戶。2014年底，沂源縣被確定為省級水權水市場制度建設試點縣，貫徹落實最嚴格水資源管理制度，實行用水總量控制、地下水限采管理。沂源縣立足沂源縣情、村情、民情和水情，依托2011年小型農田水利重點縣項目建設的0.14萬hm2工程試點區，在石橋鎮及后大泉村、燕崖鎮雙泉村和安樂官莊村先行先試，嘗試開展水權水市場制度改革，積極探索農村小型水利工程管理新模式，力爭探索形成可復制易推廣的改革模式，為提升農村農田水利工程的管理和運用積累經驗。

1 主要做法

1.1 分步搭建“交易平臺”

沂源縣開展的是農業水權改革試點，主要是針對農村和農田灌溉，以村為單位通過公告欄的形式進行交易，逐步建立網絡交易平臺，進行網上交易。現階段村民用水協會內部轉讓的，到村用水協會登記備案，交易雙方將水資源使用權出售申請書和水資源使用權購買申請書張貼公示，最終由農民用水協會組織交易撮合；而對跨用水協會轉讓的，必須到鎮用水協會進行登記備案，由鎮用水協會組織交易撮合。

1.2 探索兩種“管理模式”

按照“政府引導、農民自愿、依法登記、規范運作”和“自我管理、自我完善、自我服務、自我發展”的原則，分別在燕崖鎮采用農民用水協會、在石橋鎮采用水利工程公司管理模式進行水權交易。農民用水協會業務涵蓋“全面負責轄區內的灌溉工程的運行、管理和供水調度，為用水戶提供灌溉服務并收取水費、組織用水管理與工程維護、處理協會內部用水糾紛”等服務范圍。石橋鎮則由鎮水務站在工商部門注冊成立沂源縣湧泉水利工程有限公司（簡稱公司），制定44條公司章程，對所轄21個村的水利工程統一管理，實行公司化運作。

1.3 明確界定“三項權利”

首先，在對試點村水源、水利設施運行情況調查核實的基礎上，由縣水利部門對各類農田水利設施產權進行登記確認，并統一發放產權證，明晰產權。其次，根據縣下達的鎮辦用水總量分類控制指標，由縣水利部門統一頒取水許可證、水權證，界定水權。第三，村委會與村農民用水協會或水利工程公司簽訂《小型農田水利工程管護協議書》，委托用水合作組織行使水利工程的管理權，明確管護主體責任，村民之間互相監督，維護管道的正常運行，工程建設、管理、維護、使用四方面建立了有效聯系，確保工程發揮持久效益，理順管理權。

1.4 組織實施“四大機制”

一是政府主導、協會運作的試點工作機制。縣試點鎮、試點村均相應出臺實施方案，成立專門領導組織、供水或用水合作組織，明確工作目標和具體措施，并將試點工作情況納入對鎮辦督導和年終考核的內容。各村農民用水合作組織接受村委會授權，負責本村水權核定、水價確定、水費收繳、水權交易、資金管理、水利工程管護等水權制度改革試點工作的具體事宜，水權核定、水價確定等內容由村民大會及村民代表大會80%以上通過確定。二是水權交易運行機制。為明確交易規則和交易程序，為水權交易雙方提供詳細行為準則，結合沂源實際制定《沂源縣農村水權交易規則》，對交易范圍、交易方式、交易期限、交易價格形成等進行明確界定。三是資金管理、水利設施管護機制。實行水費村賬鎮管，財務定期公開。協會將每次收繳的水費統一上繳到鎮農民用水協會設立的各村水費專戶，專人管理，主要作為工程管護經費。水利設施實行中投標管護，各村用水協會申報維修計劃，由鎮農民用水協會直接支付給中標維修隊伍。四是獎懲分明的農田水利產權、水權制度改革考核機制。實行縣對鎮、鎮對村逐級考核。縣對鎮考核結果納入對鎮政府、街道辦事處督導和年終考核的內容，鎮對村的考核結果報縣水行政主管部門備案。根據考核結果，實行節水補貼、節水獎勵、對超定額用水實行累進加價機制。

2 主要成效

2.1 水利工程得到管護

水利工程產權移交村集體后，由村委會與農民用水協會或水利工程公司簽訂工程管護協議書，采取“協會管理、規范運作、村民之間互相監督”的管理方式，主管道由協會統一管理，支管道由村民自行管理，實行屬地管理，管道經過誰的地，誰就有管理權，支管道破壞由各戶自行負責，水利工程真正得到了管護。

2.2 節約水資源

農民用水協會或水利工程公司實行內部轉讓，由農民用水協會或水利工程公司統一協調、用水戶之間平等協商，跨村水權轉讓由鎮水務站統一協調，在滿足區域內農業用水的前提下，節約的水量可以跨村轉讓。有償轉讓水權改變了以往無償剝奪農民用水權益的做法，在一定程度上提高了農民的節水、惜水、愛水、護水意識，促進了農業節水。

2.3 增加農民和集體收入

由于水源有保障，管理更規范，澆地方便及時，農民增產增收十分明顯。2015年安樂官莊村在村東側鉆了新的深井，鋪設干支管道29600m，大大減少了灌溉過程中的水損耗、浪費，農民用水澆地也更加省時、省力、省錢，沒有再出現灌溉缺水現象。實行水權交易后，全村近133.33hm2櫻桃和蘋果用地按時澆上水，全村增收近50%以上，甚至增收三分之二，同時，年終結余的水費轉入村集體收入，填補了集體空殼村的空白，村集體收入實現了良性循環而且有逐年增加趨勢。

2.4 促進社會和諧

試點村將農民用水協會列入村兩委年度重點工作，村委會每年都召開一至二次專題會議研究協會工作，并確定一名成員具體分管協會工作，積極配合縣、鎮水務、水資源管理部門做好對農民用水合作組織成員的培訓和對普通群眾的宣傳，幫助群眾解決實際困難，保證農戶都用上水，實現增產增收。近兩年來，試點村亂打井、無序取水等情況，以及地鄰之間的用水糾紛逐年減少，鄰里關系日益和諧。

3 主要問題

3.1 大面積整體推廣有很大難度

從試點情況看，通過成立用水協會、召開會議、發放明白紙、入戶調查、設立宣傳欄等方式對水權進行了針對性強制性宣傳，試點鎮、村干部群眾對水權有了初步了解，也有了一定水權意識、節水意識，但是，仍有少部分村民在天旱時急于求成，不遵從協會按交費順序安排灌溉，直接自己打井取水，對于這部分人即使確權水量，頒發水權證也毫無意義。再者，確權水量雖然難有剩余但足夠灌溉，即便剩余也是很少的方量，老百姓也懶得轉讓出售。有些超出確權水量的農民寧愿加價交水費也不愿意去購買其他人的結余水量。廣大群眾對水權改革不理解，基本沒有用水商品意識，這種情況在短時間內很難改變。如果得不到老百姓的支持，試點工作開展難度非常大。

3.2 水權改革試點工作制約因素較多

與土地、草原、林業等其他自然資源確權相比，水資源確權難度會更大。水資源具有豐枯變化和流動性，多年平均值相對恒定，但每年的量值很難確定，水權確定一個具體的數值和水資源的自然變化相矛盾。分行業來說，不論豐枯變化，工業用水、生活用水基本穩定，農業用水恰好相反，枯水年用水量大，豐水年用水量少，所確定的水權量只是多年平均量，枯水年份會無水可用，初始水權就毫無意義。沂源是“純山區”，荒山多，有的農民自己私下開墾土地，許多農戶土地實際面積大于土地確權登記面積，確權水量必然滿足不了實際灌溉用水量，加大了水權確權難度。其次，沂源縣沒有客水流入，水資源完全依賴大氣降水，“山區多”“海拔高”，地塊十分分散，水利工程設施的建設相比平原地區建設難度更大、費用更高。

3.3 計量設施不完善，計量方式十分落后

沂源縣全縣林果面積4.67萬hm2，灌溉面積2.49萬hm2，有效灌溉面積0.89萬hm2，其中發展高效節水灌溉面積0.55萬hm2，僅占灌溉面積的22%。灌溉田間工程系統普遍配套不全，用水計量設施不完善，計量方式落后，計量率低。近年建設的高效節水灌溉工程用水計量方式也是水表計量或者遠程計量設施，屬于“事后計量”，即在灌溉完成后計量水量。至今無一處灌溉工程采用射頻卡計量，射頻卡計量屬于“事前計量”，用前充值，水量用完后自動停機，農戶若想再進行灌溉，只有通過水權交易取得水量并充值后才能灌溉。用水表計量雖然也實行預收費制度，但是初始水權水量用完后不能自動停止灌溉，超過初始水權水量無法進行交易。

3.4 缺少必要的資金和政策支持

沂源縣大多農田水利設施建設較早，改造配套資金缺口大，部分管道、設備年久失修老化，田間計量設施不完善，農田水利基礎設施薄弱，總體滯后于全面推進水權改革的需要。農民用水合作組織缺少必要的辦公費用和理事會工作經費，自我管理水平低，缺少對農民用水合作組織管理人員的培訓和對普通農民群眾的宣傳，導致大部分農民用水合作組織的管理能力較弱，管理制度和組織建設不健全，可操作性差。水權交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規則和交易程序，通過制定交易規則，為買賣雙方進行交易時提供行為準則，同時建立起水權交易監管模式，從而通過水權市場來優化配置水資源。目前，關于水權交易方面的政策法規還不健全，還需要進一步加強完善。

4 建議

4.1 加大宣傳力度

農業水權水市場制度改革試點工作要在全縣各村、各行業推廣普及還需要相當長的時間，還需要各級各部門立足實際，做好大量宣傳、引導、示范、激勵工作，切實提高農民用水商品意識，改變用水傳統觀念，促進試點工作的大面積推廣與普及。

4.2 加大資金和政策支持力度

開展農業水權水市場改革試點工作，完善的農田水利設施是關鍵，而農田水利設施地完善、維護等都需要大量資金的支撐，建議上級主管部門加大對水權改革專項資金的投入和政策支持力度，完善農田水利設施。

4.3 完善計量監控設施

對確權對象配備先進的計量監控設施，如射頻卡計量，既可以保證用水總量控制指標得到落實，又可以確保用水戶用水權有清晰的來源、具體的用途和明確的水量，嚴格控制用水量，讓用水戶按量取水，做到超出部分要購買，結余部分可轉讓。