上海市能評制度分析和評估

蔣鳴謙

上海市節能減排中心有限公司

0 引語

近年來，在經濟發展的帶動下，上海市能源消費進入了新的高速增長期。“十二五”期間，上海市能源消費總量凈增量為11387萬噸標準煤，單位產值能耗下降25．45%，碳排放強度下降28．58%，均超額完成了預期目標。“十三五”時期，上海不僅面臨著能源技術革命、全國碳市場和電力體制改革的形勢，還面臨著更繁重的節能環保目標任務。資源環境問題已成為制約上海當前和未來發展的突出短板，需明確能源消費和碳排放峰值目標，以資源環境承載能力作為硬約束，促進經濟社會轉型升級[1]。

在此背景下，上海市出臺了最新的節能審查制度和相關配套管理文件，完善了固定資產投資項目能評制度體系，從源頭上提高了固定資產投資項目能源利用效率，加強了能源消費總量控制和節能降耗的管理，促進了產業結構調整，優化了能源結構。但由于存在能評內容針對性不強、機構管理和技術支撐體系不足、驗收工作開展困難等問題，導致實施效果與制度設定預期存在一定差距。與此同時，國家推動政府職能轉變、投資體制改革和強化大氣污染防治、產業結構調整、低碳發展的新形勢，也對能評工作提出了新的更高要求。[2]

1 上海市能評工作現狀

自上海市開展能評工作以來，尤其是2011年7月上海市頒布實施《上海市固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》（滬府發[2011]38號）以來，全市能評工作不斷加強，在能評制度體系構建、工作流程理順、工作隊伍建設等方面取得了一定的成績。

為貫徹落實《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國行政許可法》、《上海市節約能源條例》，響應黨的“十九大”提出的進一步推進綠色發展、解決突出環境問題、加大生態系統保護、改革生態環境監管體制等生態文明建設任務，上海市參照《固定資產投資項目節能審查辦法》（國家發改委令[2016]44號）等國家相關文件，于2017年11月制定出臺了《上海市固定資產投資項目節能審查實施辦法》（滬府發[2017]78號）（以下簡稱“78號文”），《上海市固定資產投資項目節能驗收管理辦法》（滬發改規范[2018]5號）、《上海市固定資產投資項目節能評審費用以及政府投資項目節能報告編制費用支付標準》（滬發改環資[2017]158號）（以下簡稱“能評支付標準”）等配套管理文件，從管理框架、機構管理、收費標準等方面完善了能評制度體系。

目前，上海市節能評審入庫機構共計16家，其中12家節能評審機構已開展了節能評審業務；節能評估入庫機構共計96家，其中70余家機構已開展了節能評估工作。在隊伍能力建設方面，截至2017年底，上海市對節能報告編制人員、節能評審機構人員和節能審查機構、節能主管部門有關人員組織了9期固定資產投資項目節能審查業務培訓。

2 能評工作面臨的新形勢和新要求

在新的形勢和要求下，“78號文”提出了能評制度完善的方向和要求，主要體現在優化審查權限、聚焦重點項目、強化事中事后監管三個方面。

2.1 優化審查權限

根據國家行政體制改革、投資體制改革提出的轉變職能和簡政放權的要求，作為固定資產投資項目審批、核準的重要環節，“78號文”進一步確認了節能審查制度的獨立性。對于實行審批制的項目，建設單位應在報送可行性研究報告前，取得節能審查部門出具的節能審查意見。對于實行核準制或備案制、需報請節能審查的項目，建設單位應在項目開工建設之前取得節能審查意見。

審查主體方面，高于5000t標準煤（電力折算系數按當量值計算，下同）的項目由上海市發展改革委、上海市經濟信息化委重點把控；其余情況，按照“誰批項目，誰核能耗”的原則，由各投資主管部門根據項目審批、核準、備案權限，分散辦理。該《方案》將使項目節能審查與項目審批緊密銜接，做到“抓大放小”，有利于提高工作效率。

能評文件不再區分節能評估報告書、節能評估報告表或節能登記表，而統一規范為節能報告（內容和深度可參照節能評估報告書的形式），并且建設單位可自行編制節能報告（即編制節能報告不再需要資質），符合國家發展改革委《關于改進規范投資項目核準行為加強協同監管的通知》（發改投資[2013]2662號）明確提出的“減少事前審查”的改進措施。

2.2 聚焦重點用能項目

此前，低耗能和部分節能潛力較小的項目，經過節能評估和審查發現的節能效果與能評相應的工作量不匹配，從而對全市能耗和污染排放影響大、節能潛力大的高耗能行業沒有引起足夠的重視?！?8號文”根據上述情況，提出年綜合能源消費量1000t標準煤以下，且年電力消費量500萬kWh以下的項目，以及用能工藝簡單、節能潛力小的行業項目將不單獨進行節能審查[4]。同時，國家發展改革委印發的《不單獨進行節能審查的行業目錄》（發改環資規〔2017〕1975號）中提出了風電站、光伏電站、電網工程等，以及涉及國家秘密的項目類別同樣不單獨進行節能審查，對相應能評內容和流程予以優化。

此外，對項目節能報告進行節能審查時，注重項目的能源消費量和能效水平是否滿足所屬行業能源消費總量和強度“雙控”管理等要求。

圖1 節能驗收工作流程圖

2.3 強化事中事后監管

此前，能評工作重點主要集中在前期管理環節。節能驗收、監督檢查等后期監管工作較為薄弱，部分節能措施不能有效貫徹，并存在建設單位不重視節能審查意見的情況。根據國家要求，將能評工作從節能評估和節能審查兩個階段調整為節能報告編制、節能審查和節能驗收三個階段。節能驗收需由建設單位在固定資產投資項目投運、生產前報請節能審查部門對節能審查意見落實情況進行驗收。驗收一般由節能審查部門組織開展，也可委托節能評審機構組織開展，最終結論為“通過”、“不通過”兩種驗收結論。驗收結論為“不通過”的項目不得擅自投入生產、使用[4]。節能驗收工作流程圖詳見圖1。

2017年底，上海市發展改革委委托上海市節能監察中心對20家建設單位的20個固定資產投資項目節能審查意見落實情況進行了現場監督檢查。這次抽查的20個項目涵蓋了工業、能源、公共機構、數據中心等不同領域。公告提出了“節能措施落實不到位”、“使用國家命令淘汰的落后設備”、“設備選型未達到節能報告承諾”、“未按照節能評審階段要求建設”等問題，并分析了原因，要求建設單位采取措施進行整改，相關抽查內容已以“上海市發展和改革委員會公告（滬發改公告[2018]1號）”發出。目前，上海市黃浦、楊浦、青浦等區先后開展了節能抽查和節能驗收工作，提高了能評和審查制度的有效性，實現了閉環管理。

3 能評工作存在的不足

盡管上海市能評工作取得了一定的成效，但從實施效果來看，仍然存在不足。主要為以下五點：

3.1 節能審查部門內部工作協調機制有待優化

在部分節能審查機關內，節能審查由項目審批、核準或備案科室負責，與節能主管部門銜接不夠，且缺乏控制新增項目能耗的手段，不利于能耗總量控制、完成“雙控”指標。此外，由于節能審查專業性較強，且部分項目審批科室為保項目推進進度，對節能審查把關不嚴，存在走過場現象。

3.2 從業機構管理不到位、編制人員技術水平有待加強

目前，從業機構的管理制度、考核監督機制不到位，部分單位以極低價格競爭，尚不能實現鼓勵綜合能力強、節能報告編制質量高的機構在競爭中勝出，嚴重影響了能評工作的質量。上海市現有節能報告編制機構主要由設計單位、工程咨詢單位、節能服務公司組成?？傮w而言，設計單位所編制的節能報告的專業性強，提出的節能措施建議比較合理可行，但由于節能評估業務性價比相對較低，因此設計單位開展此項業務的積極性不高；工程咨詢單位綜合能力較強，所編制的節能報告內容和深度能滿足要求，但專業性有欠缺；節能服務公司編制的節能報告質量參差不齊，模板一旦確定后就難以從根本上優化，問題較為嚴重。

在近期能評工作開展過程中，發現節能報告存在缺乏內容、深度不足的現象，主要問題集中在能評依據過期、缺乏項目工藝流程（工業類）、缺乏主要能耗設備的描述和節能分析、未進行“雙控”指標合理分析等，編制人員的技術水平亟需加強。

3.3 能耗計算欠缺真實性

“78號文”和能評支付標準分別明確了可免于節能審查的能耗量，以及節能報告編制費用掛鉤能耗量[5]（詳見圖2，評審、驗收費用同樣與能耗量掛鉤）。同時，能耗計算在目前還沒有明確的標準、規范制約的情況下，存在建設單位、節能報告編制單位虛假計算能耗量并從中獲益的情況。

圖2 政府投資項目節能報告編制費用

項目的年綜合能源消費增量是項目所屬地區節能主管部門的重點考核任務之一。而能耗計算又摻雜著各類人為因素，隨意性較大，若無法客觀、如實計算能耗量將影響對各節能主管部門對項目的統籌安排。

3.4 缺乏與住建部門聯動性，能評工作節點較晚

節能審查無法與住建部門取得聯動性。建設單位在申請施工許可證的過程中，無需出示節能審查意見。從近期企業投資項目來看，建設單位一般在施工圖設計階段申報節能審查。該階段設計方案、設備選型均已成型，即使在節能審查時對項目提出更高能效要求的設備選型和更優的節能措施，建設單位也難以承諾落實。

3.5 能評信息管理平臺未能充分有效利用。

上海市能評信息管理系統雖已建立，但各節能評審機構并未充分利用。目前，僅根據上海市發展改革委環資處要求，在完成節能審查后將項目信息錄入至該系統。

4 完善能評制度的總體思路

在總結前期工作經驗基礎上，為適應能評工作新形勢和新要求，從從業機構規范化管理、提出針對性的意見和建議、嚴控高耗能項目準入條件、增加碳評價內容、充分利用能評信息管理平臺、加強能評工作人員能力建設等方面入手，對能評工作進行完善，以挖掘“能評”制度潛力，確保能評工作更加有效地開展。

4.1 從業機構規范化管理

國家在評審階段實行評分退回機制，向社會公布評分結果。作為國家發展改革委節能評審機構之一的國家節能中心，在節能評審工作過程中，組織專家根據指南文件及相關標準規范要求，對節能報告進行打分。分數未達到一定標準的，退回上報單位，并定期公布所有項目的分數和編制單位名稱或建設單位名稱。

由于缺乏有效的淘汰機制，低價低質的編制機構難以保障全市整體評估水平和評估質量，亟需加強管理。建議對編制機構采取基于具體業務的后期監管模式，如規定評審機構需組織專家對節能報告進行打分，分數較低的報告建議審核批準部門不予審批并將編制單位納入負面清單。具體為：

4．1．1建立節能報告評分退回機制。評審機構組織專家對節能報告進行打分。打分內容應包括編寫格式體例的合規性、建設方案節能分析評價的合理準確性、對節能措施分析評價的合理準確性、能耗計算過程及能效對標的合理性。將低于70分（百分制）的節能報告及其編制單位上報審查機關、抄送市工程咨詢行業協會，并將報告退回上報單位。

4．1．2建立節能評估機構負面清單制。工程咨詢協會每年對被退回報告的編制單位進行統計。年度內兩次被退回的編制單位，由上海市節能主管部門將其納入負面清單，并向社會公布。節能審查機關、評審機構在兩年內不受理被公布企業編制的節能報告。

4.2 細化節能措施，提出針對性的意見和建議

一是推廣應用節能產品和技術，提高能源利用效率。通過項目的能評能審，積極推廣高效的空調機組、電機、燃氣鍋爐、變壓器、節能燈具、節水器具等節能產品和技術的使用，有效提升項目的能效水平。節能措施結論應盡可能明確能效等級或相關能效指標，以某新建公共建筑類項目節能措施為例：

①冷水機組按COP不低于5．80選型，滿足《冷水機組能效限定值及能效等級》（GB19577-2015）中Ⅱ級能效等級指標；燃氣熱水鍋爐按熱效率不低于92%要求選型。

②電機應按照《中小型三相異步電動機能效限定值及能效等級》（GB18613-2012）中Ⅱ級及以上能效要求落實選型。

③變壓器應選用SCB13及以上型號，以滿足《三相配電變壓器能耗限定值及節能評價值》（GB20052-2013）中Ⅱ級能效指標空載損耗和負載損耗限值要求。

④走道、大廳、地下車庫等公共區域采用LED燈具，并采取分區控制。

⑤衛生器具根據《節水型生活用水器具》（CJ/T164-2014）及《節水型產品技術條件與管理通則》（GB/T18870）中節水效率等級Ⅰ級要求落實選型。

節能產品和技術的大規模推廣應用，促進了全社會能效水平的提升。

二是推進新能源和可再生能源應用，優化能源結構。在項目的能評能審中，結合項目特點，推進新能源和可再生能源的應用。如部分設有大面積屋頂的項目（特別是工業類建筑），新增太陽能光伏設施；部分占地面積較大、地下土壤環境較合適的項目，增設地源熱泵系統，降低空調系統能耗；部分熱電負荷需求較大且穩定的項目，新增燃氣分布式三聯供系統。

新能源和可再生能源的積極應用，優化了全市能源結構，降低了污染物及溫室氣體排放。

三是提升項目能源管理水平，提高全社會節能意識。通過對新建項目的能評能審，推動項目建設單位完善項目本身乃至企業的能源計量體系，健全能源管理機制，為項目運行期的節能管理打下堅實的基礎。在能評過程中，項目相關建設單位、運營單位、設計單位能進一步認識到節能的重要性和意義，從而推動了全社會的節能意識。

4.3 嚴控高耗能項目準入條件

為加強對高耗能行業項目運營階段的監管，對已編寫節能報告的高耗能行業固定資產投資項目，建設單位在項目投產1年內，形成項目能效評估報告（即節能報告后評價），報上海市節能監察中心。上海市節能監察中心根據項目能效評估報告，對高耗能項目開展現場節能監察。對項目能耗總量或單位產品能耗未達到節能審查意見要求的，責令建設單位限期整改。

從嚴控制上海市新建高耗能項目或部分項目高耗能環節準入，提高能源利用效率，有效控制能源消費總量增長，促進全市能源強度的降低。

4.4 增加碳評價內容

截至2017年，上海市針對納入碳排放交易配額管理的380余家企業所在工業、交通、建筑等行業，已發布了相關碳排放核算方法，為開展碳評估工作提供了有力的技術支撐[3]。隨著后續碳交易的范圍擴大和對行業溫室氣體排放數據管理工作的深入，國家和地方標準還將陸續出臺。

鑒于碳評工作體系已初具規模，單獨開展碳評價條件已逐漸成熟，借助能評工作開展碳評可操作性較強。建議在節能報告中增加項目碳排放邊界、排放設備、能源品種和質量、碳排放統計、監測和計算、減排措施等內容。對于特殊行業，還應說明除二氧化碳之外其他溫室氣體排放情況。

4.5 充分利用能評信息管理平臺

隨著國家固定資產投資項目節能評估管理信息系統的推廣，應不斷完善上海市固定資產投資項目節能評估管理信息系統平臺功能。除用于節能評審信息的錄入，建議添加節能驗收結論上傳、專家評分體系等功能。

目前，上海市各區縣節能主管部門按季度匯總本區縣能評項目能耗情況，分析新增項目的能耗特點及其對區縣能耗總量控制目標的影響，并將相關情況報送上海市發展改革委。結合國家正在開展能評制度信息管理系統的建設和推廣工作，建議將上海市各區的能評項目信息錄入信息管理系統內，實現數據的自動分析和實時更新，以減少各區委辦工作量，提高信息化水平。

在上述基礎上，由上海市發展改革委跟蹤分析新增項目能耗特點及對各區、各行業能源消費總量控制目標的影響，對新增能耗增長較大的區和行業，適時發出預警信號，并適時采取相應調控措施。截止目前，上海市發展改革委、上海市統計局已發布了《上海市2018年一季度相關領域和區級政府能耗總量和強度“雙控”目標完成情況晴雨表》。

4.6 加強能評工作人員能力素質建設

在后續工作階段，要進一步加大開展節能報告編制人員、節能評審人員的培訓工作，不斷提高節能評估和評審機人員的專業素質。與此同時，加強對建設單位能源管理人員的培訓，充分發揮建設單位能源管理人員的積極作用。

在用能計算中，編制人員要注重相關數據的真實性。根據相關技術導則、規范性文件，細化用能量計算。根據要求，節能報告應提供基礎數據、基本參數等計算基礎，并明確給出選取依據、支撐條件和計算過程，為核驗能評數據真實性提供更科學的保障，便于準確核算項目能源消費情況和能效對標，為落實能效指標、審查機構開展后期監管等提供直接依據。

5 結論

在目前的能評工作背景下，執行現有法律法規、節能審查辦法，切實強化事中事后監管，加強體制構架、人員專業性，已成為上海市節能降耗和可持續發展的關鍵所在。

從規劃角度來看，在“十三五”后半階段，在保證完成能源消費凈增量控制在970萬t標準煤以內，二氧化碳排放總量控制在2．5億t以內，單位生產總值能耗和二氧化碳排放量下降17%、20．5%等的發展目標外，還需進一步加大產業結構調整力度、持續提升重點領域能效水平、控制農業和廢棄物處置溫室氣體排放、全面提升適應氣候變化能力、建設低碳社會等重要任務。實現這些任務除了需要各級政府的協同努力外，還離不開每個能評人員的努力和奉獻。通過建設能評機制，營造溝通、交流、合作的良好氛圍，進一步推動上海市乃至全國的能源節約、低碳化進程。