“民告官”制度誕生背后

現在，“民告官”已不是新鮮事。但30多年前，這項制度卻引起廣泛爭議

“頭上戴的是國徽，把它告上法庭，就是把中華人民共和國告上法庭，這怎么行？”30多年前，一場高層會議還在進行有關政府能不能當被告的討論。而很快，一部《海上交通安全法》的出臺，在法律制度層面拉開“民告官”的序幕。

改革開放四十年，中國發生翻天覆地的變化。而四十年來的立法，也同樣經歷了巨大變遷。2018年12月7日，曾見證并參與了改革開放四十年立法工作的楊景宇、胡康生、喬曉陽三位老人，向大家介紹了“民告官”制度背后的故事。

“把它告上法庭，就是把中華人民共和國告上法庭”

現在看來，“民告官”已不是什么新鮮事，但在幾十年前，這項制度曾引起廣泛爭議。十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇介紹了有關“民告官”的一場爭論。

1983年3月2日，《海上交通安全法》草案提請審議。草案規定：當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書的行政處罰不服的，可以向上一級主管機關申請復議。這一條沒有規定當事人可以向法院起訴。在審議過程中，不少常委委員建議修改為當事人不服行政處罰的，可以向法院起訴。

3月4日，楊尚昆主持召開座談會聽取意見。參加座談會的幾位常委委員和法律專家一致的意見是，應當規定當事人有權向法院起訴。但交通部堅持認為，實施行政處罰的是中華人民共和國港監，它是代表國家行使職權的，不應成為被告。

次日上午，時任中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長的彭真召開會議，再次就這個問題進行商議。交通部仍然堅持草案規定。交通部部長當時認為，“港監履行職務，頭上戴的是國徽，把它告上法庭，就是把中華人民共和國告上法庭，這怎么行”？

當時，彭真說：“海員、特別是當上大副、船長，要熬多年才能取得執業證書，你處罰錯了，吊銷他的執業證書，等于砸了人家的飯碗，還不許人家告到法院，討個公道？”交通部仍然不服。交通部副部長說，他在海上跑了多年，當過大副、船長，美國、日本對這種行政處罰都是不能告到法院的。

會后，時任全國人大法工委負責人的王漢斌立即布置法工委研究室查美、日有關法律規定。法工委寫了兩份材料，證明那位副部長所說的不屬實。材料很明確指出：無論美國，還是日本，當事人對海事當局作出的行政處罰不服的，都是有權向法院起訴的。

為了解決問題，王漢斌給時任國務院副總理萬里寫了報告，匯報全國人大常委會審議該草案的情況，并附上有關資料。這份報告先報習仲勛，他批了一個“好”字，然后批給萬里。萬里了解情況后把報告批給了交通部，至此，這場爭論才算結束。

《海上交通安全法》最終于1983年9月2日通過，其中規定當事人對主管機關處罰不服的，可以向人民法院起訴，這在法律制度層面拉開了“民告官”的序幕。

“2000多名鄉村干部提出辭職”

十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽說：“當時要讓交通部門當被告，那可翻天了，要幾位委員長出來談話，做交通部門領導的工作，還做不通，反映當時人們對‘民告官’很抵觸、很不習慣。”

經過《海上交通安全法》有關行政訴訟的爭論后，法治理念有進步。但真要制定專門的《行政訴訟法》卻引發了又一場法治理念的大較量。據十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生披露，當時，有的省委書記、省長認為這部法超前，政府工作本來就難干，要是還可以告我們，更不好干了。

最終，《行政訴訟法》于1989年4月通過，1990年10月1日起施行。但在正式施行前的1990年8月，有媒體報道，常德市2000多名鄉村干部提出辭職。

“有的領導同志對此認為，《行政訴訟法》在目前中國的情況，應該晚發布或不發布。這個法公布后，農村的各項工作更不好辦，對當前各項建設不利，自己搞亂自己。”胡康生說，事實勝于雄辯。從行訴法實施的當時和現在看，它對促進行政機關依法行政、保護公民權利，起了積極作用。在喬曉陽看來，在當時的歷史條件下，寧可起點低一點，先把這個行政訴訟制度建立起來。

2014年，我國對《行政訴訟法》進行了較大修改，如把“具體行政行為”改為“行政行為”，刪除了“具體”二字；受案范圍從“行政機關”擴大到“規章授權的組織”，把原來列舉的受理八個方面的事項增加到十二個方面，擴大到人身權、財產權之外的其他權利。

“誰也不清楚這個人為什么被關進來”

喬曉陽參與立法工作多年。在他看來，40年來我國的立法工作和改革開放是相伴而生、相伴而行的。

“那時候立法與改革的關系，往往是改革實踐走在前面，立法任務更多是把實踐中成熟的經驗規定下來、肯定下來，鞏固改革的成果，同時又為下一步改革留有余地。”即，先把制度建立起來再逐步向前推進。

胡康生參與起草了幾部重要法律：《民法通則》《行政訴訟法》《物權法》《刑事訴訟法》《刑法》。這五部法律都是重頭戲，都有不少故事。

1996年刑訴法是在1979年刑訴法上修訂的。以“公安取消收容審查”為例，1979年刑訴法規定的偵查措施中沒有收容審查，收容審查是行政措施，但實際中也用于刑事訴訟的偵查犯罪，“公安機關懷疑你犯罪，就可以收容審查，關進去以后再找證據。但有不少找不到證據的也不敢放人，結果無期限地限制人身自由。當初收審一年、兩年是很普通的，個別還有十幾年的”。

胡康生說：“當時有一個案例，收容所的警察都換了好幾個了，有一個被收審的人還關在那里。因為關的時間太久，原來的人都調走了，結果誰也弄不清楚這個人為什么被關進來。誰也不敢放人，怕把真的壞人放跑了負責任。”

1996年修改《刑事訴訟法》，明確取消收容審查制度。“對實際工作中確實需要的偵查手段，法律上應當完善，使偵查工作更加方便有效，不僅有期限限制，檢察機關還可以監督，這樣就納入了法制軌道。”

胡康生介紹，1979年刑訴法規定了免予起訴制度，修改刑訴法收集意見中普遍反映，免予起訴雖然沒有起訴，但是檢察機關給當事人定罪了，沒有經過法院，沒有人監督。而且有些案子本應起訴到法院，檢察院免予起訴，就放了，輕縱了犯罪分子，實踐中用得比較濫，也滋生了一些腐敗。

“但檢察機關堅持不能取消這項制度，一直到中央有關部門負責同志的高層協調會上，檢察院的同志還是堅持保留這項制度。在協調會上大家充分分析這項制度存廢的利弊，最后許多同志認為為了使訴訟制度更加完善，還是取消好。”胡康生說，法律已經規定了“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”這條規定，就不能再不經法院由檢察院定罪，“后來檢察院的同志也接受了”。