我國《內河交通安全管理條例》法律責任制度存在的問題及其對策研究

黃明欣 孫秀紅

摘 要：《內河交通安全管理條例》的修改經歷了多重階段，本文針對其存在的執法機構執行權難以履行到位，行政處罰措施缺乏保障性條件，船舶配員不足責任規定不完善等問題，提出包括明確執法機構履行執行權、落實行政處罰的具體條件，細致規定船舶配員不足的法律責任等對策。

關鍵詞：《內河交通安全管理條例》行政執法 法律責任 海事管理機構

進入21世紀，內河交通運輸事業的快速發展加之高額經濟利益的誘惑，導致內河航運安全逐漸被忽視，水上交通安全事故頻發。2002年6月28日由中華人民共和國國務院公布、2002年8月1日起施行《中華人民共和國內河交通安全管理條例》（下稱：《內安條例》），對內河交通安全管理產生了積極的作用。但當今中國特色社會主義進入新時代，社會各方面發展迅速，《內安條例》部分規定尤其是關于法律責任方面的內容已經與現實需求發生脫節，如在某些條款中罰款金額的設置方面，由于缺乏科學依據，導致執法機構自由裁量權過大。無法滿足行業的發展，無法滿足現代化內河交通安全管理的要求。因此有必要進行修改，以更好地促進我國水路運輸事業的發展。

1.《內安條例》法律責任制度存在的問題分析

1.1未明確執法機構履行強制執行權的具體條件

《內安條例》第六十一條規定：海事管理機構依照本條例實施監督檢查時，可以根據情況對違反本條例有關規定的船舶，采取責令臨時停航、駛向指定地點，禁止進港、離港，強制卸載、拆除動力裝置、暫扣船舶等保障通航安全的措施。此條規定了海事管理機構對違規船舶可以采取的一系列強制措施。這些強制措施有些如責令臨時停航處罰較輕，而暫扣船舶則處罰較重，法條只是籠統列舉了六項海事機構可以采取的職權類型，但是對六種不同處罰程度的強制措施在何種情況才能采取卻沒有詳細的規定。海事管理機構采取強制措施的執法就會變得較為隨意而導致不合理，因為僅憑“根據情況”是不足以支撐海事機構后續合理行使強制執行權的。

1.2六十四條中暫扣船舶的處罰措施的實施條件和后續處置規定缺失

《內安條例》第六十四條規定：違反本條例的規定，船舶、浮動設施未持有合格的檢驗證書、登記證書或者船舶未持有必要的航行資料，擅自航行或者作業的，由海事管理機構責令停止航行或者作業;拒不停止的，暫扣船舶、浮動設施;情節嚴重的，予以沒收。此條規定表明，海事機構有權暫扣船舶，但未明確其履行職權所必需的保障性條件。因為目前的情形是海事機構不具備暫扣船舶的實際能力。《行政強制法》第二十六條規定，對扣押的財物由行政機關保管，保管費用由其承擔。但是六十四條對于海事機構暫扣船舶的實施條件沒有明確，保管場所、看管人員以及保管費用都無相關的法律依據，導致暫扣船舶的處罰權在實際中難以執行到位。

并且《行政強制法》第二十五條規定，扣押的期限不得超過30日，如情況復雜，可申請延長，但延長的期限也不得超過30日。而六十四條也未規定扣押船舶的后續處置，若海事機構對于違規船舶僅僅是給予30日的扣押處理，在扣押解除后無其他后續處理決定，違規船舶很可能繼續投入非法運營。

1.3對于船舶配員不足的法律責任規定不完善

《內安條例》第六條規定：船舶必須配備符合國務院交通主管部門規定的船員方可航行。隨著航運市場競爭日趨激烈致，中小型船舶（600總噸以下船舶）經營人開始降低船員配備要求，嚴重影響船舶航行安全。《內安條例》第六十五條，對船舶配員不足的責任規定為，若船舶或浮動設施未按照國務院交通主管部門的規定配備船員擅自航行或作業的，由海事管理機構責令限期改正，對船舶、浮動設施所有人或經營人處1萬元以上10萬元以下的罰款;逾期不改正的，責令停航或停止作業。

首先，該條“責令限期改正”不屬于行政處罰，相對于行政處罰不具有即時性，該條款中不僅沒有對“期限”予以明確也沒有規定改正期間內禁止船舶離港，“問題”船舶在“限期改正”期間也可能通航。逾期不改正后才責令停航或停止作業的規定同樣也不足以對責任人員一開始就起到警示。

其次，罰款部分額度高、幅度大，規定較為粗糙。《船舶最低安全配員規則》附錄三對內河船舶最低配員標準做了劃分，主要是依據船舶的噸位、一般船舶或客船進行分類。不同類型船舶的配員標準是不同的，但《內安條例》僅規定了處罰幅度卻未細致劃分處罰標準，容易導致執法機構自由裁量權過大再或者同類情況處罰結果不一。

2.《內安條例》法律制度存在問題的對策研究

2.1確定執法機構履行強制執行權的具體條件

將原文“根據情況”細致化，將其實施監督檢查時遇到的主要情況予以劃分。例如，存在以下幾種情況之一可以滯留船舶并扣留、收繳相關證書：（1）未取得船舶檢驗證書或國籍證書航行的船舶;（2）使用偽造、變造、買賣、租借、冒用船舶檢驗證書或國籍證書的船舶;（3）依法應當報廢或已經報廢但仍在經營的船舶等情況。存在以下幾種情況之一可以責令停航、改航、駛往指定地點、禁止船舶離港：（1）船舶處于不適航或不適拖狀態;（2）船舶存在嚴重危害內河交通安全及環境的安全隱患;（3）船舶的違法行為未按照法定要求予以糾正等情況。在上述條件之上，還需逐步提高執法人員的法律素質，執法時結合實際做出既合法又合理的行政決定，提高公民對法律的信仰、對行政機構的信任。

2.2明確暫扣船舶的實施條件和后續處置規定

應對暫扣船舶的實施條件如保管場所、看管人員以及保管船舶費用的承擔等方面予以明確：在保管場所方面，可以依轄區規劃扣押船舶的泊位，并對停靠點予以維護、監控;在看管人員方面，配備海事管理機構的人員值班看管，或是另雇傭看管人員;在保管船舶的費用方面，以上兩點產生的所有費用如維護和監控的費用、看管人員值班費用等都應納入預算管理，由財政支出。另外，條例應對海事機構采取強制措施的后續處置作出規定，明確采取強制措施的最終目的，對于被扣押的無證船舶可以通知船舶檢驗機構進行強制船舶質量檢驗，再依據不同的情形做出相應的處理決定。

2.3加大并細致規定船舶配員不足的法律責任

首先，六十五條不應給予違法人員“限期改正”的機會，應直接做出責令停止航行或作業的行政處罰，提高違法成本，否則“問題船舶”依然能在水上運營，影響水上交通安全的隱患還是得不到消除。執法機構在做出處罰決定后，應對違規船舶跟蹤管理，督促整改，使隱患問題真正得到解決，而不是單純的高額罰款外加低執行度的“限期改正”。

其次，在罰款金額方面應重點考慮在降低額度的前提下給執法機構劃分具體的處罰標準，參照船舶實際噸位和具體違規情況，作出處罰決定。實際案件中，違規船舶大多是中小型船舶，高額罰款很容易使這類船舶無法生存。罰款幅度應調整為2000元以上2萬元以下。在處罰標準方面可作如下劃分：六百總噸以下的船舶未滿足配員的一般規定時可處2000元以上1萬元以下罰款，嚴重違規即未滿足附加規定時可處1萬元以上2萬元以下罰款;六百總噸以上船舶未滿足配員的一般規定時可處2000元以上1萬五千元以下罰款，嚴重違規即未滿足一般規定和附加規定可處1萬五千元以上2萬元以下罰款。我國整體經濟發展水平不均，在欠發達地區小型船舶依然是主力軍，在執法時，既對其進行處罰也要合理保護其利益。

【國家水運安全工程技術研究中心開放基金項目：《內河交通安全管理條例》修改研究（課題編號：C2019001）】

參考文獻：

[1]張樂.我國內河航運監管法律制度研究[D].哈爾濱工程大學，2013.

[2]謝建義.關于對《內河交通安全管理條例》第六十四條的質疑及建議——以行政法權責統一原則為視角[J].社會治理法治前沿年刊，2015（00）：145-152.

[3]參見2018年頒布施行的《中華人民共和國船舶最低安全配員規則》附錄3《內河船舶最低安全配員標準》.

[4]田重霄.對現行《內河交通安全管理條例》存在問題的探究[J].珠江水運，2019（08）：74-75.