基于整體性治理理論的食品安全監管協同機制研究

任芙英

(運城學院，山西 運城 044000)

自2008年“三鹿奶粉”事件爆發以來，食品安全負外部性凸顯，因此國家對食品安全監管體制進行了一系列改革，以期通過體制的調整破解當前突出的食品安全監管失靈問題，然而實效并不理想，“黑心油”“病豬肉”“毒豆芽”“人造豬血”等嚴重的食品安全隱患依然令人極度擔憂。那么體制改革究竟能不能應對監管失靈問題？安全可靠的食品難道只是空中樓閣？這些難題一遍又一遍地拷問著監管者們。

1 中國食品安全監管碎片化的現狀

雖然中央在食品安全監管體制方面先后做出一系列重大部署，但卻未能在地方引發連鎖反應，加之機構調整頻繁，作用時間有限，傳統監管體制的“DNA”仍然延續著，因體制不暢引發的食品安全監管碎片化現狀并未有明顯改變。

1.1 責任理念碎片化：地方政府監管存在集體行動困境

食品安全問題一般呈現出跨環節性以及跨區域性。若是其中某個環節食品安全存在問題，銷售、生產加工、種養殖等各個環節均難以獨善其身，此時便需各環節所涉及的地區間協同治理，才可全面、徹底地消除該問題。但是，長期以來中國的行政區劃破壞了協同治理食品安全問題的完整性。且不同行政區劃間行政級別相同，且互不隸屬，跨行政區域間的食品安全問題在協調過程中難度較大。此外，分稅制實施以后，地方政府的“理性經濟人”屬性愈加明顯，利益主體地位更加突出，其在具體行動過程中，不可避免地會謀求地區利益的最大化。

具體在食品安全監管領域，各地方政府均從自身利益出發，部分大型食品生產、制造、經營單位為地方的納稅大戶，當地政府存在一定的地方保護主義，難免會受到地方利益的影響。如農業部門主管種養殖環節，市場監管部門主管食品流通、餐飲等環節，然而在首長負責制傳統下，上述部門財權和人事權均掌握在首長手中，不排除少數地方政府，出于發展地方經濟之所需，對本地食品企業予以不同程度的保護，進而割裂食品安全監管工作的協同性[1]。

1.2 監管主體碎片化：公地悲劇與搭便車現象屢見不鮮

政府內部關于食品安全監管職能部門眾多，相互之間的協作存在一定障礙[2]。2013年前，食品安全監管一般由食安委(辦)牽頭，協調農、水、衛生、工商以及質監等多個職能部門共同負責。隨著食品藥品監督管理體制改革的持續深入，2013年起，從國家層面開始組建大部制的食藥監局，各職能部門間各自為政的局面有所緩解。2018年起，市場監督管理局取代食藥監局，監管效能雖因此有所提升，但在監管實踐中仍存在一定的部門職能交叉問題。

以校園食品安全為例，市場監督管理部門負責監管校園內各食堂以及門店所銷售食品的安全問題，同時教育部門有權對包括校內食品安全在內的所有學校事項進行監督管理，此時必然涉及不同職能部門間的聯合執法問題。原食安委(辦)負責協調食品安全監管相關部門，現為市場監督管理部門的內設機構，無法協調作為市場監督管理部門平行單位的教育部門等職能部門。每個具體的食品安全問題通常涉及多個職能部門，部門間的協調不暢，難以避免監管真空的存在，公地悲劇與搭便車等現象因而屢見不鮮。

1.3 資源配置碎片化：監管偏差執行引致的再碎片化

詳而述之，食品安全監管領域涉及的資源有行政、檢驗、社會三大類資源，其在配置過程中碎片化特征明顯。一方面，監管資源分配碎片化，指的是由于監管資源、職能劃分配置不當引致的效率低下；另一方面，偏差執行再碎片化，地方政府以及專職監管機構在能力建設方面普遍存在滯后現象，加之監管工作的困難度、綜合性有所提升，使得資源在運用過程難以避免地出現偏差，制約著監管目標的實現。特別是中國監管資源往往是按照分級原則進行分配的，而監管職權又按照科學監管的標準予以劃分，二者在配置原則方面存在不小的區別，使得有關部門在事權劃分與享有資源間存在一定的不對等，很多機構擁有的資源事實上根本難以支撐部門的日常運轉。同時，食品安全方面的事件，若是處理不當，容易引起較大范圍內的社會沖突，鑒于維持社會穩定、規避潛在社會風險的考慮，國家市場監督管理總局不得不下放部分事權。此舉雖有助于緩解中央的壓力，但在具體落實中央任務時極易產生激勵互不相容等問題。一般而言，如果政府的層級越高，其行為之利益就可能越契合社會公共利益，市場監督管理部門作為雙重管理部門，上級部門與同級政府間的行為目標差異在所難免，食品安全監管難以實現監管效益的最大化。

1.4 體制改革碎片化：機構設置與部門職能條塊分割

中國食品安全監管體制多次變革，大致走過合—分—合、分并存的變遷過程。自2009年《食品安全法》正式出臺以來，2013年成立作為綜合協調機構的食藥監局；2015年《食品安全法》的修改；2018年十九大莊嚴提出“健康中國戰略”。至此，中國食品安全監管法律體系已初見雛形，在很大程度上有助于構建高質量、高效率的食品安全監管體系。

但從實踐來看，食品安全監管體制的多次變革似乎僅限于頂層設計層面，地方監管體制并未因此有實質變化。整個監管體制變革，幾乎未改變政府作為單一的食品安全領域內的監管主體這一事實。雖然《食品安全法》明確提出，所有社會組織以及任何個人都可對食品安全問題進行適當地監督與管理，但在實際操作中，政府之外的其他主體都缺乏現實的監管威懾力，多元化的社會主體協同治理格局遠未形成。同時，改革前后，機構設置仍然碎片化，總分式監管結構依舊適用，地方監管機構仍以專業為主，各司其職，組織設計仍然留下不少交叉與模糊地帶；部門間協調成本居高不下，單純強調部門合作卻無制度約束，條塊分割式協調效果不容樂觀。

2 中國食品安全監管整體性治理缺失的原因

整體性治理理論要求，上下級政府間、同級政府部門間以及政府與企業、社會間要形成對同一公共問題的協作共治，然而由于各監管主體權責不清，合作精神缺乏、監管體制相對分散，風險分配不均衡、監管過程流于形式，軟預算約束普遍等原因導致食品監管的整體性治理普遍缺失。

2.1 監管主體權責不清，合作精神缺乏

食品安全監管是一項系統性的復雜工程，不僅需要發揮政府的主導地位，還需要充分吸收企業、第三部門、消費者以及新聞媒體等多元主體共同協同治理。而上述多元監管主體間權力與責任界定不清，影響了各主體監管功能的耦合。一旦爆發食品安全問題時，社會公眾總會將責任歸咎于政府在監管方面的缺失，以及企業對社會責任的漠視。事實上，一個食品安全問題從潛伏到真正爆發是多方面原因共同作用的結果，上述監管主體都應主動認領自己的責任。其中，政府由于經濟人屬性，趨利避害，重復作業、監管真空甚至相互推諉，各政府職能部門內部權責不清，導致政府在具體監管環節上難以形成完整鏈條，監管縫隙的存在給不法分子留下可趁之機；企業在食品監管過程中，由于受利益所驅，加之缺乏明確的監管職責，行動力始終不足，監管責任缺失現象嚴重；第三部門，由于權責不明，難以全力對政府以及企業實施監管；廣大消費者，或是缺乏自我監管的意識，或是根本未能正確認識到自己的監管職責之所在[3]；媒體這一新興的監督主體，因未能真正明確自己的監管方向，或是盲目發聲，或是隨波逐流，早已喪失了應有的公信力。

2.2 監管體制相對分散，風險分配不均衡

身處風險社會的各主體為維護自身利益所得，會提出不同利益主張，利益共識的缺乏使得食品安全整體性監管體制難以真正統一高效。政府、企業等各利益主體作為風險社會中的成員，在利益鏈條中不可避免地會存在利益集團，增加了利益分配不合理的可能性。實踐表明，在各監管主體之間以及監管主體內部均存在不同程度的風險分配不均衡問題。

食品安全風險主要有2個來源：因食品自身科技屬性衍生的技術風險和因決策導致的制度風險。針對技術風險，企業為降低經營風險往往會通過隱藏甚至偽造信息試圖掩蓋食品安全風險，進而誤導消費者做出錯誤的消費行為。在信息不對稱的前提下，具有信息優勢的企業會通過各種方式將風險轉嫁至其他主體。針對決策風險，由于掌握信息的有限性及真實性、自身決策能力的高低、配套制度完善與否等因素，使得政府作出的決策存在著巨大的風險。加之，政府在面對因食品安全風險誘發的輿論壓力時，通常會通過從嚴打擊不法企業的方式轉移矛盾焦點。而較之于其他主體，消費者作為信息的接收者，往往會成為食品安全風險的被轉移者。同時，城鄉、觀念、能力、收入等方面的差異，還會導致食品安全風險在具體個體間分配不均衡的問題。上述食品安全風險在各主體間分配的不均既源于技術、決策等風險的分布特點，更源于現有監管體制導致的資源分配差異。

2.3 監管過程流于形式，軟預算約束普遍

食品安全監管領域的軟預算約束指的是，各監管部門由于各種主觀或是客觀原因而影響自身監管活動的可持續性，所以下級政府選擇向更高層級的政府索取資源的一種行為。實踐中，軟預算約束普遍存在，導致監管主體在行為上稍顯失控，與既定的監管目標愈行愈遠，破環整個監管活動的內在統一性與整體協調性。一方面，各個不同層級的部門之間，甚至是同一層級的不同部門之間信息不對稱客觀存在，政府不可避免會憑借自己手中的信息優勢做出于己有利的行為選擇，為自己的變通與違規行為提供可能，進而導致食品安全監管的各自為政與監管失靈。另一方面，食品監管部門在具體監管行動中，會同時受到來自上級部門設定的外生性目標以及來自部門內部利益驅使產生的內生性目標的影響。2種不同的目標自然會產生不同的激勵，當部門自身的激勵與上級激勵不相容時，監管部門就會有所取舍，在軟預算約束下與上級政府討價還價，軟化目標，最終使得具體的食品安全監管過程流于形式。

3 中國食品安全監管協同機制的構建策略

整體性治理指的是立足于公民現實需求，借助信息技術手段，協調、整合各治理主體，以實現治理資源有效配置以及治理范圍全覆蓋的一種治理理論[4]。它主要針對的是由碎片化治理而導致的一系列治理難題，其對立面為碎片化而非專業化[5]。整體性治理理論為繼傳統官僚、新公共管理理論之后一種新興的公共管理范式，回應了公共管理對更好更快服務的追求，契合了當下互聯網與數字化的現實條件，彌補了傳統官僚治理機制的弊端[6]，在解決區域內不同政府部門之間的橫向跨界治理問題，以及推動跨區域的政府合作治理具有重要的應用價值[7]。該理論所秉持的信息共享、同舟共濟、多元協作等理念，為治理食品監管碎片化的現狀提供有益的思路與模式[8]。要想實現食品安全監管的有機統一，需要將整體性治理理論體現在監管主體、監管體制以及監管過程等各方面，以期實現食品安全監管的善治目標。

3.1 監管主體的協同

3.1.1 明確部門聯防職責 食品安全是重大的民生問題，沒有哪個地區能夠獨善其身，也沒有哪個地方政府能夠只依靠自身力量實現食品安全的有效治理。破除行政區劃，建立政府間聯防聯治機制勢在必行。

(1)制定綜合工作規劃。鑒于地方本位主義以及地區利益考量的客觀存在，各地多從自身經濟發展角度，依據食品安全監管實情，制定工作規劃，為達到整體發展的目標，各地方政府應共商共建，結合自身的地理區劃與產業布局，制定一個綜合的、全方位的食品安全監管規劃。

(2)完善聯席會議制度，加強市場監督管理、農業、教育、工商、公安等部門間的合作共治，適時召開部門聯席會議，溝通食品安全存在的問題及監管的經驗。

(3)完善聯合執法機制，鑒于重大食品安全問題的跨區域性，職能部門間可成立跨區域的聯合檢查組，共同查辦一些大案要案，切實保障民生。

3.1.2 強化食品企業自律 食品生產企業要強化自身的質量、安全、風險、責任、法律、誠信等意識，牢固樹立食品安全第一責任人意識，加強自律，秉持守法經營、誠信致富理念，不盲目追求經濟利益，將企業自身的經濟利益與其負擔的社會責任相協調，在承擔其應負的社會責任基礎下實現自身利益的最大化。積極學習先進的生產技術與管理方法，通過技術、管理等方面的創新，提升企業在原料查驗、生產控制、出廠檢驗等方面的食品安全管理水準。同時，加強員工的培訓與管理，積極組織員工學習最新的法律法規和標準體系，切實提升員工在食品安全方面的知識水平與操作能力，督促員工嚴格按照規范合規生產、守法經營，并且加強對員工健康管理工作，定期組織員工進行體檢，及時調離少數身體健康不符合食品安全的員工，減少安全隱患[9]。

3.1.3 培育社會協同監督 消費者作為食品安全問題的最終承受者，除被動消費食品外，更應主動參與食品安全監督。如今，不少基層市場監管部門設有食品安全協管員以及信息員等監督崗位，消費者可積極參與，主動搜集相關信息，協助政府監管。在發現食品安全問題或是合法權益遭到侵害時，積極投訴舉報，讓監管部門及時查處食品安全違法違規行為，而不能一味地選擇聽之任之、息事寧人。此外，媒體亦要提升對食品安全的關注度，發揮輿論監督功能，加強食品安全宣傳，杜絕食品安全謠言，以其獨特的敏銳性與洞察力，及時發現并曝光食品安全問題，為相關部門監管行為提供線索。同時也要對政府職能部門的具體執法過程進行監督，以強化食品安全監管行為的合法性與有效性。

3.2 監管體制的協同

3.2.1 優化績效考核制度 預期監管目標的實現與否需要借助科學的測量方法，監管績效考核不但是食品安全監管實效評估的重要表現形式，而且還是真正將監管措施落至實處的有力保障措施。中國現行的食品安全監管方面的績效評價，在實踐中暴露出評價方法機械、評價主體單一、指標數偏少、主觀性過強等弊端和不足[10]。可在借鑒成功經驗的基礎上，遵循科學發展觀、結合中國食品安全實際，合理地選擇部門具有代表性的企業或是政府部門推行績效評估的試點工作。具體而言，中國食品安全監管績效評估的指標可分為投入、過程、效果三大類指標，其中，投入指標應包括食品監管的人數、領導機構數在內的人力資源和經費預算、檢測能力在內的物質資源；過程資源體現為信息化水平、辦事效率等監管機構能力和政策適用性、違法案件查處率等監管政策執行情況；效果資源包括食品產業發展以及食品安全兩大方面。

3.2.2 構建網格化基層監管網絡 基層食品安全的網格化監管應充分運用互聯網技術，針對監管目標有序地開展區域監管，以實現有效監管資源的合理配置與利用，實現全方位、多層次的監管模式。傳統的食品安全監管模式具有局限性，無法適應人類社會的發展，亦無法滿足當前的食品安全監管需求[11]。網格化監管打破了傳統監管局面，借助其在兼容性以及開放性等方面的優勢，可進一步擴大食品安全監管的規模與功能。此外，食品安全領域的網格化監管優勢絕不僅限于此，可從源頭上保障食品的安全與治理，一旦發生食品安全問題，食品安全網格化監管模式可第一時間尋找到并解決掉問題，最大程度地降低突發食品安全事件造成的不利影響，不但可保障食品安全，而且有助于穩定社會秩序，作用明顯。

3.2.3 平衡法律法規沖突 發達國家的先進治理經驗表明，完善的法律體系和標準體系是食品安全監管的制度保障。因此，要加快食品安全法律法規體系的建設，盡可能地構建一個科學合理、條理清晰、系統性、多層次法律體系，消除法律法規內部的矛盾與沖突，同時細化法律規范，覆蓋已有的食品安全監管盲區與空白，保證執法部門有法可依，為消費者權益保障和違法者責任追究提供法律保障。此外，還要健全食品安全的標準體系，注重標準制定的安全性與發展性，全面清理、整合現行的國家標準以及行業標準，糾正落后、老化的標準；對于少數新興、國家標準短期內難以出臺的領域，要求地方政府明確標準或是先對產品的生產工藝、檢驗檢疫等做出規范性要求；鼓勵企業根據實際情況，制定出比國家標準以及地方標準更加嚴格的企業標準，以有效彌補監管空白。

3.3 監管過程的協同

3.3.1 整合食品安全信息系統 各地區、各部門間的信息共享，有助于第一時間發現和查處食品違法違規行為，精準決策，集中發力，在降低治理成本的基礎上，更加干凈地掃清食品安全監管方面存在的隱患，減少大型食品安全事故[12]。當然，食品安全信息共享機制的建立與完善也絕非易事，要加快食品安全監管數據庫的建設工作，早日實現不同地區、不同部門之間的信息共享。在已有監測網點的基礎上，構建全覆蓋、立體式監測網絡，定期抽樣檢測風險食品的安全問題，并及時將數據錄入數據庫，擴大數據共享范圍，提供政府監管效能。還應建立不同地區、不同部門之間的信息通報制度，及時溝通最新的食品安全監管情況，加強政府協作，促進各地區、各部門間的監管數據整合工作，齊心協力維護食品市場的有序運行。

3.3.2 整合供應鏈溯源系統 食品供應鏈溯源體系可對食品生產、制作、消費等實現全程跟蹤與監管，建立應用于食品安全監管的溯源系統要運用標簽技術客觀記錄食品生產、流通、消費等各環節的信息，并且將相關信息傳至監管者、消費者以及食品企業手中。日新月異的信息技術，為供應鏈溯源系統的建立提供了有利的技術支撐，RFID、GPS等現代信息技術，可實現海量信息的存儲與傳送。而政府的介入，使得溯源信息具備了一定的公信力，此時，借助該系統，消費者可快速獲取準確的食品來源、產地等信息，進而做出正確的消費選擇。歐盟、日本等發達國家和地區在食品溯源體系方面具有悠久的研究歷史與先進的管理技術，已全面實現了食品供應鏈追溯系統的全程信息化。可學習其先進經驗，整合并建立以核心企業為主的供應鏈食品信息追溯系統。

3.3.3 整合檢驗檢測機構 當前，政府及社會已逐漸認識到中國食品檢驗檢測機構存在嚴重的重復建設、機制僵化等問題，正著手推進食品檢驗檢測機構的改革工作。國務院早在2014年，即已頒布整合檢驗檢測認證機構方面的實施意見，提出要實現檢驗檢測機構的轉企改制，鼓勵社會力量積極參與，并且鼓勵食品企業積極開展與檢驗檢測機構間的合作。檢驗檢測機構可借助先進的技術對市場上流通的食品快速進行檢驗檢測，食品生產、加工企業可以選擇在上市前委托具有資質的第三方機構執行相關檢測工作，在減輕企業自身購買大量大型檢驗設備所支付的經濟成本的同時，解決企業難以長期留用檢驗檢測技術人員方面的難題。當然，食品檢驗檢測機構也應及時地與整個食品供應鏈相關主體共享檢測信息，保障消費者知情權，以促進整個食品行業的可持續發展。