水權分置下農民用水協會體制創新探析

馬寶彥

（太谷縣水利局，山西 太谷 030800）

農民用水協會從20世紀90年代末期誕生以來，已經運行了近30年。用水協會是我國用水制度改革的產物，在農業改革、尤其是農業用水制度的革新發展中，發揮著不可替代的作用。隨著三農工作的發展和改革的深入，農民用水協會現有運行機制和管理體制的缺陷逐漸顯現出來，尤其是隨著水權的三權分置制度改革，使用水協會迎來了新的挑戰和發展機遇。

1 農民用水協會的功能

1.1 農民用水協會的發展歷程

我國農民用水協會從20世紀90年代開始到現在，大致經歷了三個階段的發展歷程：第一個階段從20世紀90年代初期到中期，基本處于探索階段，主要是借鑒國外的經驗和做法，結合各地的具體情況開始摸索。第二個階段從20世紀90年代末期到21世紀初。在前期局部摸索的基礎上，由政府和相關部門主導，在一些有代表性或有條件的地方，就農民用水協會的工作內容、運行機制和具體的方法開始試點工作。第三個階段從2002年開始，農民用水協會作為基層水利管理體制的一部分，正式在全國各地運行，以當年國務院辦公廳正式轉發的《水利工作管理體制改革實施意見》為主要標志。之后分別于2007年和2011年，以中央一號文件的形式對農民用水協會在全國的推廣做了規范和推動。如今農民用水協會在全國遍地開花，對提高我國農村農業用水管水水平發揮了重要的作用。

1.2 農民用水協會的作用

用水協會發揮了政府和農民、用水戶之間的紐帶橋梁作用。政府將斗渠以下渠系的管理權委托給專管單位與鄉鎮政府，并與農民用水協會簽訂產權責任書，授予農民用水協會管理。解決了多年來存在的“國家管不到，集體管不好，農民管不了”的老大難問題。一方面農民用水協會可以在第一時間，解決用水分配、用水時間安排和用水過程中產生的矛盾；另一方面協會直接接受相關政府和部門的領導和指導，將農戶的訴求，第一時間匯總和反映到村委和主管部門。

通過自制管理有效地化解了用水矛盾，規范了用水秩序，保障了農民用水的公平公正。作為自治組織，農民用水協會有自己的章程、管理辦法、議事原則，能通過自身的組織協調機制，回應協會成員在用水行為中所引發的各種問題，將農戶的用水訴求和矛盾消化在組織內部[1]。協會直接同政府和管理部門對接，通過對話、溝通和引導，更直接、有效、便捷地解決農民用水的突出問題。初步實現了農民用水的規范化、科學化和市場化，有力地促進了節約用水和節水灌溉。

2 農民用水協會的困境與機遇

2.1 農民用水協會面臨的制度性困境

眾多的調研和研究文獻表明，農民用水協會在經歷了幾十年的發展后顯露出一些“硬傷”，多是制度性問題，極大地影響了協會作用的發揮[2]。

一是協會的功能定位范圍過泛、功能過多、壓力過大，有些功能之間存在矛盾，導致協會管理效率低下。協會的屬性和功能定位，限制了其管理效率。協會的存在和運作，對落實水利工程設施的公益屬性起到了有利的作用，但協會的管理模式基于農戶集體協商，這種農耕經濟的管理模式，缺乏與市場經濟相協調的運作機制和專業化運作方法，管理效率不高。同時協會管理基本上是兼職人員，大多缺乏專業知識和管理經驗，也缺乏足夠的時間與精力，直接影響管理水平的提高。這樣協會很難保障農民合法權益，無法提高管理水平和運作效益。

二是，水利設施維修壓力大，資金瓶頸影響協會有效運作。現有的小型水利設施多是20世紀60—70年代的產物，老化失修嚴重，協會難以承受維修、養護、用工和技術等投資。按照“誰使用，誰投資”的指導思想，通過向用水農戶收費和國家財政支持等手段籌資，理論上實現了權、責、利相統一。實際操作中，由于協會的收費對象是經濟基礎薄弱的農戶，且種植的效益日趨低下，個體農戶種地的積極性持續下降，投資農業的意愿不高，欠費現象較多，工程籌資的積極性非常低；加之國家對協會管理范圍內水利設施的投資過少，很難解決協會面臨的資金問題。

三是，資金短缺是全國性的普遍問題，僅靠現有機制解決是不現實的。在運行過程中，農戶民主參與的自主性不強，民主管理作用發揮的不夠。部分協會管理松散或流于形式，另外，部分地方還存在協會無收費權，財務不公開，缺少用水利益補償機制等問題。

2.2 水權三權分置帶來的發展機遇

我國實施水權三權分置的經營模式，將推動以農戶為單位的小規模經營，向以經營大戶、家庭農場和農業企業為主體的規模經營模式轉變，是農民用水協會管理體制創新發展的一次難得的機遇。

一是，用水協會會員的成分產生積極變化。越來越多的企業家、科技人員以及投資者，成為用水協會的會員。會員的專業素質、管理意識與水平大幅提升，協會管理難度降低，協會管理水平和管理效率提升。二是，農業經營規模擴大，經營水平提高。農業效益將顯著提高，為追求農業經營效益最大化，農業經營者運用科學技術的積極性提高。節水技術的推廣速度加快，灌溉效率也會大大提高。三是，經營模式的創新刺激了農業從業者投資農業的積極性。投資水利設施的意愿，比農戶小規模經營條件下顯著提高，協會水利維護的融資難度降低，解決了協會的后顧之憂。四是，農業企業的興起，促使協會會員更加關注協會的管理形式和管理效率。農業企業更加關注協會管理體制對自身企業的影響，從企業的利益出發，對協會管理提出更加切實可行的、甚至更加尖銳的意見，包括過去一直想做，但因為市場不健全而沒有做起來的協會企業化運營。

3 農民用水協會管理創新

3.1 重新界定農民用水協會的功能

現階段農民用水協會的功能涵蓋政府委托管理、水權交易經營和行會自治等諸多方面。在水權三權分置下，應對農民用水協會功能進行重新界定。如回歸協會的基本職能，協助政府和相關部門做好農戶用水的秩序維持和利益訴求，在協會自治的基本職能外，加政府委托的社會協調職能。水權的運營借鑒大中型水利工程管理的做法，交付企業實行專門化、專業化和準市場化運營。

3.2 優化創新協會管理職能

一是發揮好政府和用水農戶之間的橋梁紐帶作用，應該說這是協會應發揮的主體作用。通過協會的工作，在政府和農戶之間架起一座橋梁，一方面把政府的惠民政策落實到用水農戶，另一方面把群眾的呼聲反映給政府，做好政府的好幫手。

二是增強協會的權威性。我國是個傳統的農耕社會，在干旱少雨的地區，水是一種關乎自身生存和發展的彌足珍貴的資源。歷史上各地因水資源使用權引發的矛盾和暴力沖突不可勝數，而這些矛盾和沖突的解決非有權威的部門出面很難平息。[3]自古至今，地方政府非常重視農民用水糾紛的調節，這也是體現水利公益性的重要途徑。用水協會作為政府的委托機構，其權威性直接影響著主體作用的充分發揮。用水協會權威性來自兩方面，包括政府賦權和民意授權，必須在政府和相關部門的授權和領導下工作，同時協會的工作人員應有廣泛的民意基礎，才能得到最廣大會員的信服。

三是通過對水權交易運營的服務和監督，保障水權公益性和用水農戶合法用水權益。水權專業化運營后，用水協會管理思維和方法都要改變，變直接操作為宏觀掌控，變大大包攬為責任監督，承擔著董事會和監事會的雙重職能。首先，要通過對企業宏觀決策的干預，保障水資源的公益屬性，不能因企業化運營而改變水資源的屬性。同時，在用水環節上，協會要與企業和用戶溝通協調，貫徹黨的相關政策，保障農戶用水的公平、公正。

3.3 加強對水權經營企業的引導和管理

水權經營企業不同于一般的社會型企業，其經營對象屬公益性自然資源。水權經營企業職能包括定價權、投資收益分配權、用水權的分配方式和相關矛盾的處理，不能簡單照搬一般企業的市場經營模式。大中型水利工程的經營模式可以作為借鑒，但不能全盤照搬，二者有一定的區別，其經營規模、客戶群等都有著顯著的差異。水權經營企業的引導和管理著重有以下幾個方面：

一是在經營方式上，注重協會會員對經營決策的參與。協會可用國家政策性資金轉作股金成為企業股東，這部分股金的經營利潤，一部分作為國家對水利設施維護的補助返回給企業；一部分用于平衡水價，作為農戶用水的價格補償。要注重吸收部分有經濟實力的農業企業投資，以股東、會員參與水權運營。

二是國家應在政策性資金和稅收等方面，給予水權運營企業政策性傾斜，保障其為用戶提供公益資源的職責和權利。絕不能任由企業為了實現經營利潤的最大化，侵害用戶用水的合法權益。

三是水權運營企業應堅持水利的公益屬性，自覺接受協會的指導和監督，通過提高經營水平和積極爭取國家的政策性支持獲得合法收益。