濟寧市水行政執法工作存在問題及建議

杜 超 ，王 坤 ，閆繼棟

（1.濟寧市水利科技推廣中心，山東 濟寧 272019；2.濟寧市洙趙新河管理處，山東 濟寧 272019；3.濟寧市洙趙新河管理處，山東 濟寧 272019）

近年來，各地水行政執法機構堅持依法行政，管水治水的執法網絡日益完善，各項制度不斷完善，有力地維護了水資源管理、水利工程管理和防汛抗旱管理等方面的水事管理秩序。雖然各地水政執法機構在努力保障水工程安全運行方面做出了積極貢獻，但是仍然存在一些問題，如：社會對水法律制度的認識薄弱，不時發生水事違法行為；法制建設和政策研究滯后，水事管理秩序尚未得到完全規范；水行政執法水平不高，依法管水存在困難；水行政執法機構組成復雜，建設需要進一步加強。

1 存在的主要問題

1.1 群眾法律認識淡薄，水事違法行為常發生

經過多年的水資源監管，雖然人們對法律制度的認識有了很大提高，但社會對水利的認識僅限于工程建設和防汛抗旱，對水法律法規的認識還有很大局限性。在水事依法管理方面尚未形成良好的社會氛圍和執法環境。少數地方和單位缺乏法律意識，導致一些違反水事法律法規和侵占河流河道的情形時常發生；另外，一些水利人員對自己部門的水事法律法規不甚了解，習慣于在計劃經濟體制下使用原有的模型和模式來管理水務，國家法律法規設定的水行政管理職能沒有得到充分利用。

1.2 法律政策研究滯后，水事管理不規范

目前，中國先后頒布了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國河道管理條例》等水利方面的法律法規，形成了比較完整的水法律法規體系。但是，與日益活躍的水事活動相比，當前的水法律法規還遠遠不能滿足依法治水的需要。比如：山東省濟寧市作為煤炭資源大市，河（湖）下采煤情況比較普遍，而相關法律法規的不夠明確，在管理上常常存在無法可依，工作處于被動的情形。因此，及時修訂完善相關水事法律法規，依法規范管理河（湖）下采煤行為，以確保水利工程和煤礦生產的“雙安全”，顯得十分迫切。

1.3 水行政執法水平不高，依法管水困難

主要表現為大量非法涉水活動未及時調查處理，造成涉水違法活動的滋生和蔓延，特別是河流中非法采砂，堤防破壞，小型違法建設等問題尚未得到根除。水政執法手段不硬、力度不大、權威尚未樹立；有關涉水部門缺乏協調運作的精神。

1.4 執法機構組成復雜，需要進一步加強建設

各級水政機構和監察隊伍中，兼職人員多、專職人員少，成份較雜、素質不高的問題普遍存在。特別是有些縣級水政監察大隊或所屬單位的水政監察中隊，人員性質多為差額事業編或自收自支事業編；在崗不在編，在編不在崗等現象還在一定程度上存在，造成了水政執法工作被動、開展困難。

1.5 違法事實認定難，多人污染責任劃分難

水資源具有流動性的特點，往往是上游污染下游遭殃，排污地與受污染地、水生態破壞地通常不在同一地點，取證難度很大。且在案件中，違法行為人為了能夠減輕處罰，通常會作出主觀惡性較小的供述，由于在水環境和水資源司法案件中，違法現場難以復原，如破壞性采砂數量等方面收集證據困難，為違法行為人為自己脫罪留下了可乘之機。如何通過案件事實和證據認定違法行為人的主觀惡性大小，是執法的難點之一。

在行為人或污染者人數為兩人以上的涉水案件審理中，應當通過因果關系參與度區分和確定責任。在各行為人行為明確且獨立的情況下，比如有污染物質的出賣者、運輸者、傾倒者的情況下，應當確定誰是“污染者”，誰對環境污染具有直接的因果關系，誰有間接因果關系，從而確定各人對損害結果賠償責任的負擔，不應一律適用連帶責任。對這些方面的研究，還存在滯后。

2 建議對策

新形勢新任務下，對水行政執法工作提出了新的要求，加強和完善水行政執法迫在眉睫。從水政執法的實踐看，實施綜合執法是水行政執法的大勢所趨、發展方向。

2.1 整合內部執法資源

目前，在水利部門內部，根據不同的行業，如水土保持、水資源、水工程管理等，建立了不同的專業執法隊伍。這樣既不利于執法管理，也容易形成內部爭論，浪費有限的執法資源，影響水行政主管部門的整體形象。因此，在水行政執法方面，要實行一個機構對外，只有水行政執法機構才能代表水行政部門行使執法權，形成水行政執法“一盤棋”的工作模式。同時，要把執法的重點轉移到加強最基層的水政執法隊伍建設上。

2.2 集中行使處罰權

中央提出了關于“形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”的要求，為集中行使處罰權、推進綜合執法奠定了政治基礎，也為集中行使行政處罰權和實行綜合執法指明了方向。在實際工作中，如果水利系統中水行政執法機構和其他機構均可行使行政處罰權，就違反了中央關于綜合執法的有關精神，也偏離了綜合執法的方向。因此，要全面落實集中行使處罰權，走綜合執法道路。

2.3 執法范圍全覆蓋

執法范圍全面覆蓋有兩個含義，一個是覆蓋整個管轄的區域，另一個是覆蓋管理范圍內的所有涉水活動。但是目前在實際工作中，這兩個領域與上級的要求還存在很大差距。首先，在執法范圍內沒有涵蓋整個領域，或者存在一些遺漏和弱點。其次，當前水行政執法更多的是將時間和精力用在非法采砂、破堤取土、任意取水、在河道范圍內違法建設等傳統領域，污染水源、破壞水生態環境、違反計劃用水、節約用水以及水土保持方面，大多數地方仍存在差距，執法力度明顯不足，需要進一步加強。

2.4 執法隊伍獨立運行

主要處理好兩個關系：首先，必須處理好法規機構和執法機構之間的關系。法規機構是水行政主管部門的專業機構，主要進行法律宣傳，研究立法，行政復議和執法監督，而執法機構是水行政主管部門委托從事執法工作的機構。兩者在實際工作中要恪守職責，依法管理，相互配合，加強監督。其次，處理好行政執法與行業管理的關系。行政執法是依照法律法規的規定進行執法管理的，屬于執法權。行政管理是根據法律和國家有關規定，研究制定產業發展規劃，實施政策，進行行業指導，服務和監督促進產業發展，屬于監管權。兩者相互促進，重點不同。執法機構必須為行業管理機構有效實施管理提供執法服務。

2.5 借助外部執法力量

完善水利部門與公安部門聯合執法機制，建立水利、公安、土地、交通等部門組成的綜合執法體系，切實加強水行政執法力度，保障執法工作的有效開展。

2.6 提升民眾水環境及水資源保護意識

增強民眾對水環境和水資源保護以及維權的認識，進行法律法規及生態環境資源保護知識的普及教育，建立完善的群眾監督機制，對舉報內容核查屬實的破壞水環境和水資源的現象進行嚴厲處罰。