都江堰灌區續建配套與節水改造建設管理工作存在問題的思考及對策建議

(四川省都江堰管理局，四川都江堰，611830)

都江堰建于公元前256年，是世界聞名的水利明珠。以都江堰作為渠首引水樞紐的都江堰灌區目前已發展到實際灌溉面積71.73萬hm2，灌溉規模雄踞全國首位。此外，都江堰還向包括省會成都市在內的2.32萬km2供水區提供生活用水、生產用水和生態用水，是四川省經濟社會發展和生態文明建設不可替代的重要基礎設施。這其中，都江堰續建配套與節水改造建設為灌區效益發揮和可持續發展起到了極為重要的作用，體現出“費省效宏”的特點。同時，灌區續建配套與節水改造建設工作也存在一些問題，需要我們有針對性地改進和提高，以便為灌區下階段的續建配套與現代化改造建設打下良好基礎。

1 都江堰灌區續建配套與節水改造建設的必要性

都江堰灌區在實施續建配套與節水改造前，工程配套差，建設標準低，經過多年的運行，部分工程老化失修，破損嚴重，渠道防滲襯砌率低，田間灌溉方式采用落后的大水漫灌，水量利用率低，加之渠首無調蓄水庫和配水的控制性樞紐，致使枯水年和每年的枯水期出現嚴重缺水的局面，從而嚴重影響著工程效益的進一步發揮和水資源的有效利用。為了改善都江堰灌區嚴重病險卡脖子工程，提高都江堰灌區水資源利用率，急需對骨干工程進行改造建設。

2 續建配套與節水改造建設投資情況及取得的成效

水利部于1996年將都江堰灌區納入第一批續建配套建設試點，并于2000年正式安排。1996年至2017年，灌區續建配套與節水改造已完成投資41.96億元，占總投資的72.25%；完成整治渠道141條，長3060.49km，占總長度的54.94%。在水利部及省財政廳等省級部門的大力支持下，近年來灌區續建配套建設呈加速態勢，“十二五”期間灌區續建配套總投資達到16.51億元，其中中央投資13.21億元，分別比“十二五”以前投資總額還要高28.5%和55.4%。2018年灌區續建配套仍然維持了較高投入，下達投資計劃6.5億元，其中中央投資5.2億元，實施建設項目22個。

經過多年的灌區續建配套與節水改造建設，都江堰灌區取得了長足進步，都江堰灌區工程配套率得到極大改善，目前灌區人民渠、東風渠兩大“高速水道”已基本打通，高標準的骨干水利工程體系初具規模，灌區實現新增灌面4.33萬hm2，改善灌面24萬hm2，北、中、南三大擴灌區已成片形成效益。

3 續建配套與節水改造建設過程中存在的問題

盡管都江堰灌區續建配套與節水改造建設進展順利，效益顯著，但是由于水利建設環境影響、配套政策不健全、監督管理工作難落實等原因，目前灌區續建配套與節水改造的建設管理工作還存在一些需要重視的問題，主要表現在以下幾個方面：

3.1 低價中標導致工程質量下降

目前，水利工程無論是施工招標還是監理招標，基本都是采用低價中標法確定中標單位，施工單位為了承攬工程必須降低投標價，有的甚至低到成本價以下。因此，施工方為了獲取利潤，只能最大限度降低成本，從而直接影響人工、機械的投入和材料的質量。

水利工程建設是勞動密集型行業，工程質量是工人干出來的，然而低價中標的施工單位為了節省投資，會盡可能壓縮勞務成本。一般情況下，熟練的工人其勞務費用自然就高，因此，施工單位為了節約成本，其施工組織一般采取由個別熟練工帶著一組新手干活。這種施工班組邊干邊學的方式，不僅影響工程質量而且耽誤工期。但目前水利基本建設對工期的要求和監督都十分嚴格，由非熟練工組成的施工班組需2到3個工日才能干完的活要求在1個工日內完成，工程的實際質量可想而知。

工程施工過程中會使用大量的租賃材料，比如腳手架、模板等，為了節約成本承包商一般會采用陳舊的、甚至不合格的材料，錢省了卻影響了工程質量，有的甚至因此出現嚴重的安全隱患。對于工程本身使用的更重要的建筑材料，如鋼筋、水泥、商品混凝土等，雖然有建設單位、監理單位的控制和監管，但低價中標的承包商會私底下大做文章，他們會找出各種理由更換品牌，比如用一些小廠生產的，價格低廉的材料，或者通過一些不正當的途徑疏通監理和建筑單位，從而采用一些質量低劣的材料以達到賺錢的目的。

3.2 監理單位履職不到位

雖然目前建設法規要求建設單位必須委托監理單位對質量進行監督，建設單位需通過公開招標方式來選取監理單位。然而事實上大多數建設單位選取的原則就是價低中標，從而也給后面的監理工作帶來了不少弊端。

監理公司是一種咨詢公司，主要依靠賺取監理費與現場監理工程師薪津差價，其勞務報酬占工程總造價的比例低，因而公司的利潤不高，加之建設單位低價中標會造成監理公司利潤更加低。為了賺錢，監理公司只能降低本身硬件和軟件水平：檢測設備越少越好，越便宜越好，只要還能滿足測量要求就不會更換，更別說購買先進的儀器；人員配置方面一個項目盡量只配備一個注冊監理工程師，其余人員越少越好，幾公里甚至十幾公里的渠道項目只有幾個監理人員，根本不能保證有效進行質量監督；為了降低成本，監理人員待遇普遍較低，容易出現心理上不平衡，這就給施工單位私下“做工作”創造了機會，最終形成監理與施工方“雙贏”局面，那就只能是建設單位利益受到損害，工程質量得不到保障。另外監理待遇偏低，監理人員即便與施工單位攪得不深，也會工作態度消極，從而對工程質量造成不良影響。

3.3 地方財政投資評審壓縮投資

續建配套與節水改造項目資金來源主要是中央資金和地方配套資金，其中中央資金為80%，地方配套資金為20%。其中省屬水管單位負責建設和管理的項目，不需進行財政投資評審。但按照有關規定，地方政府出資的項目，須在工程招標前進行財政投資評審，對防范投資風險，提高財政資金使用效益，促進財政資金科學化、精細化管理，推動社會經濟持續健康發展發揮了積極作用。續建配套與節水改造項目在可研批復的基礎上編制初步設計，初步設計審查對投資的控制很嚴，概算編制政策性很強，批準的投資計劃已經很精準，再進行評審一是耗時過長，甚至擠壓了工期。有的地方財政投資評審長達幾個月甚至半年，最快也要2個月以上；二是不合理地審減資金。為了提高評審速度，有的財政評審非常粗糙，直接在初設概算基礎上按一定比例審減，一般審減率在5%～20%之間，這樣一來投資減少幅度較大，甚至造成國家投資計劃不能完成。

3.4 施工計劃難以落實

由于低價中標，標準化管理、專業性強的施工單位因報價較高往往難以中標，中標的施工單位工程技術能力普遍較差，施工組織設計、專項施工措施等各種技術文件編制與承攬的工程結合不起來，缺乏基本要素，與投標文件更是相差甚遠，監理單位也沒有能力進行審查即批準實施，根本無法指導施工，施工進度、質量等無法按計劃實現目標。

3.5 竣工決算審計時間太長

在續建配套與節水改造建設中，有些工程竣工決算審計資料提交有關審計部門以后，幾年沒有審計結果，導致工程無法竣工驗收。截止到2017年底，都江堰灌區續建配套與節水改造共有288項，目前已全部完工，竣工驗收率僅占60%左右，沒通過驗收的絕大多數屬于審計結果遲遲未能出具。

3.6 工程檔案資料不規范

工程檔案資料是在工程建設活動中形成的具有歸檔保存價值的文字、圖表、聲像等各種形式的歷史記錄，具有可追溯的特點，因此，要求工程檔案資料要全面和規范。都江堰灌區續建配套與節水改造項目絕大多數施工單位的資料員僅經過簡單培訓，實踐經驗少，對資料收集的范圍及內容不是很全面，有的施工單位工序及單元工程質量評定表的填寫居然在室內完成，沒有到施工現場進行檢查和檢測，比如：有的工序明顯在干地條件下施工，評定表上填寫“滲水已抽干”等表述，質量評定表的內容與施工實際不符，等等。

4 對策及建議

針對都江堰灌區續建配套與節水改造建設存在的問題，為規范下一步工程建設，需做好以下幾個方面工作。

4.1 采用合理低價中標法

合理低價中標法，就是在保證不低于成本價的基礎上的低價中標，這樣能使低價中標的單位順利完成項目，保證工程的質量、進度、安全、成本控制等方面有效地實施。

4.2 取消地方財政投資評審

經初設審批的項目，取消地方財政投資評審，節約了時間，可提前施工，投資控制通過竣工審計落實。

4.3 強化項目法人責任制

認真落實項目法人責任制，監管單位要加強督查，嚴格考核項目法人責任制的落實，項目法人要督促監理單位認真進行技術審查，通過對施工組織設計等技術文件的審查，嚴格按批復的計劃施工，才能確保工程進度、質量、安全、投資目標的實現。

4.4 壓縮竣工決算審計時間

制定有關制度措施，強化竣工決算審計的同時，根據工程規模，明確規定審計時間，避免審計周期過長。

4.5 加強過程監管和巡視檢查

工程建設過程中，建設主管部門應加強巡視檢查，發現問題及時整改，避免問題再次出現。都江堰灌區的續建配套與節水改造建設仍在進行中，為進一步提升工程建設標準，提高都江堰灌區的管理水平，使其更好地服務于2000多萬灌區人民，必須正視目前工程建設中存在的問題，必須制定出相應的措施。