大型水電站征地移民工作探索和創新
——以苗尾、功果橋電站為例

(華能瀾滄江水電股份有限公司，昆明，650214)

1 工程及征地移民概況

1.1 工程概況

苗尾水電站位于云南省大理州境內，是瀾滄江上游一庫七級(古水—苗尾河段)開發方案中最下游一級電站，上接大華橋水電站，下鄰功果橋水電站。水電站開發任務以發電為主，兼顧灌溉用水，促進地方經濟發展與移民脫貧致富。苗尾電站水庫正常蓄水位1408m，總庫容6.60億m3，電站裝機容量1400MW，多年平均發電量65.56億kW·h[1]。

功果橋水電站位于云南省大理州境內，是瀾滄江中下游河段二庫八級(功果橋～勐松河段)梯級開發的最上游電站，上接苗尾水電站，下鄰小灣水電站。水電站開發任務以發電為主，兼顧灌溉用水，促進地方經濟發展與移民脫貧致富。功果橋電站水庫正常蓄水位1307m，總庫容3.16億m3，電站裝機容量900MW，多年平均發電量40.41億kW·h[2]。

1.2 征地移民工作概況

苗尾水電站建設征地影響涉及大理州云龍縣和怒江州蘭坪縣2個州2個縣的6個鄉鎮(場)21個行政村86個村民小組，涉及各類土地總面積2005.84hm2，規劃搬遷安置人口3523人，生產安置人口5519人，需拆遷各類房屋316057.8m2。淹沒集鎮1處，街場2處，工礦企業22家，四級公路60.9km，橋梁4座，另外還影響部分10kV輸電線路、通訊光纜以及鄉村公路等專業項目。

功果橋水電站建設征地影響涉及大理州云龍縣和永平縣的4個鄉(鎮)14個行政村，涉及各類土地總面積1021.29hm2，規劃搬遷安置人口3580人，生產安置人口5008人，涉及拆遷各類房屋210100m2。涉及企事業單位27家，四級公路30.6km，汽車便道30.2km，橋梁6座，舊州水文站和沘江電站2個專項水利水電設施，此外還有輸電線路45.7km，廣播電視線路干線8.3km，以及地面文物古跡4處等。

2 征地移民工作中存在的問題

回顧中國水電建設歷程，制約水電開發與建設的關鍵因素可歸納為項目資金、工程建設管理和技術措施、征地移民工作三個方面。前兩項因素可控性較強，而征地移民在建設過程中仍是建設的重點難點[3]。由于苗尾、功果橋電站所涉及的區域地處橫斷山南端滇西縱谷區，當地山高坡陡、交通不便、經濟、文化發展落后，加之地方以前從未有過大型電站投資建設的經歷，因此，征地移民在實施過程中遇到了一些問題，苗尾、功果橋電站征地移民工作中存在的問題可歸納為以下四類。

2.1 前期工作深度不足

根據國務院第471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規定：移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。因此，地方政府，特別是縣級政府在開展前期調查分析工作的程度起關鍵性作用。但因地方政府一是缺乏經驗，在組織安排人員上不合理，缺乏相應的政策知識；二是把移民安置當做一般的拆遷來看待，沒有充分考慮和重視。另一方面，由于項目業主為了能盡快滿足工程動工，一是會盡可能壓縮移民設計、調查分析等工作時間；二是移民安置工作量大且繁瑣，設計單位在有限的時間里為了完成工作，就很有可能忽視工作流程的規范性和準確性。這兩方面的問題容易造成前期工作不夠深入細致，致使在后期開展征地移民工作推進難度較大。

2.2 工程建設和征地移民工作不協調

普遍來看，受水電工程建設中“重工程，輕移民”慣用思維影響，使得地方政府和項目業主的一些職能部門和領導，緊盯工程目標而忽視了移民搬遷安置的質量，這不僅關系到水電工程建設的效率，有時為了工程進度的需要，沒有充分組織和計劃搬遷安置工作任務，甚至突擊開展工作，沒有充分考慮移民合理訴求，使得移民不得不采取一些極端的做法來保障合法權益的現象時有發生，這不僅增加社會風險，使移民工作者在工作中被動，還影響工程進度。

2.3 征地移民補償政策不完善

從宏觀角度來看，國家移民安置政策法規確定了補償的范圍和原則，但因各省市規定的標準存在差別，因此，在實施移民搬遷安置過程中，使得補償標準在移民、地方之間攀比和不理解，導致地方政府、設計單位、尤其是業主單位為了滿足工程建設進度和社會穩定的需要，要花費更多人力、物力和財力去平衡移民、利益相關方的訴求。另外，工礦企業和交通、電力、電信廣播電視、中小學遷建或復建等專項設施項目，按照“三原”原則補償，而在當前新時代的背景下，可能難以達到當地發展的需求。

從苗尾、功果橋電站征地移民實施過程來看，也遇到了上述情況帶來的問題。一是苗尾、功果橋電站經歷了兩次政策重大調整，第一次為國務院471號令的頒布，第二次為全面執行“16118”政策，移民安置方式從大農業安置到逐年補償的調整，因此，在實施過程中給移民搬遷安置工作和工作參與者提出了更高的要求[4]，同時，云南省實行“16118”逐年補償政策是在執行國務院471號令的基礎上，云南省結合本省實際情況提出的更有利于移民的創新政策，但卻被部分移民誤解和不認可；二是隨著國家經濟的發展，物價水平上漲，導致了苗尾、功果橋電站征地移民在實施過程中，原補償標準確實難以滿足移民的遷建和復建。

2.4 資源利用不充分

水電站建設是一個漫長而龐大的過程，除了主體工程和庫區淹沒會永久占用土地外，還有相當一部分配套附屬設施和工程需要臨時占用土地，但隨著電站投產發電后將不再需要，對于電站建設來說就土地和配套附屬設施等資源就不再具有利用價值，臨時用地中占用耕地的部分還面臨著土地復墾歸還地方的要求。但在電站建設的過程中，地方也在發展，對于土地等資源利用也有相應的規劃和需求，有些土地資源地方原本有著自己的規劃用途，但因電站建設的需要不得不重新規劃選址，甚至需要在電站配套附屬設施拆除、恢復原貌后，再次投入各自資源重新開發，這使得資源未能充分利用甚至出現浪費。

苗尾、功果橋水電站在建設過程中，也經歷了上述問題的困擾，2.1，2.2，2.3中所提到的問題是水電站建設過程中普遍存在的共性問題；2.4是苗尾、功果橋電站在征地移民工作過程中發現提出的問題。

3 主要工作做法和創新

針對苗尾、功果橋電站在征地移民實施過程中出現的上述問題，公司上下聯動，不斷探索、總結，在流域水電開發經驗的基礎上，在不同工作階段提出了各有特點的工作做法和創新措施。

3.1 充分發揮移民安置規劃引領作用

充分發揮規劃引領作用，突出抓好主體設計單位可研階段的移民安置規劃設計工作和實施階段的移民綜合設計工作。主體設計單位要堅持“一張藍圖畫到底”的理念，在前期規劃設計階段，就要充分考慮到移民安置實施工作的實際需要，加大設計深度，系統考慮同流域其他電站的實踐經驗和教訓。比如在實物指標調查前，根據不同設計階段的特點，項目業主召集設計單位、地方政府參與動員會，由設計單位進行技術交底，目的是讓參與各方對前期工作中的每一個步驟和內容，以及重點內容在思想上有統一認識，提高工作效率；在實物指標調查過程中，一是在封庫令下達以后，要求設計單位確定好征地移民實物指標調查范圍，對于農村部分、城鎮部分、專業項目部分有清晰的認識，鎖定實物指標的范圍；二是在設計階段，設計單位在補充調查和復核調查過程中要嚴格把關，尤其對于移民意愿調查要嚴肅、真實、充分，保證前后的延續性，調查的尺度和執行標準要一致；三是要設計單位在前期工作中堅持專人負責到底制，尤其是不能輕易更換現場工作人員，保持前期工作的延續性、一致性。通過以上方式，苗尾、功果橋電站充分發揮設計沖在前的規劃引領作用，使得征地移民工作能夠有效、有質量地開展，為之后電站的大江截流、下閘蓄水等階段性移民專項驗收和工程竣工移民專項驗收打下了良好的基礎。

3.2 “六位一體”管理理念提升工作格局

為了有效破解“重工程、輕移民”的難題，在實際工作中把“地方政府”和“移民”兩位納入工程建設管理和研究，提出全新的“六位一體”管理理念，不再僅僅只注重工程建設本身。“六位一體”的基本內涵是：業主、設計、監理、施工單位、地方政府、移民是一個“六位一體”的利益共同體[5]。此理念中，業主是核心，負責策劃、組織、協調、監督、服務；設計是龍頭，通過加強設計管理來提高設計深度和質量，要求設計單位配備充足人員帶領地方政府進行前期調查分析；監理是管家，始終堅持“小業主、大監理”的管理模式，充分發揮“征地移民管家作用”；地方政府的支持是工程建設的外部保障，電站主動開展工作與政府談發展、講政策、擺成績，強調工程建設是企地共贏的基礎，努力調動政府工作積極性；移民配合是保證工程順利推進的前提條件，電站高度重視移民利益對于工程建設的順利推進和社會穩定的重要性，針對移民不同情況，給予移民充分的選擇權，讓移民獲得滿意的補償；施工單位是產品創造者，在營造好上述良好的氛圍后，施工單位才能專注地開展建設，打造出優質工程。總的來說，“一體”是“六位”的凝聚點、落腳點，是“六位一體”理念的精髓和價值所在。“六位一體”具有全榮才榮、一損俱損的特點，只有業主、設計、監理、施工單位、地方政府、移民共同受益了，電站建設才能建設得好、建設得快，但如果任何一方在建設中沒有得益，將會給電站建設帶來難題，甚至影響電站工程順利建設。可以說“六位一體”是苗尾、功果橋電站在建設過程中提出的一種帕累托最優的管理理念。

3.3 創新實施“百千萬工程”助力電站順利建設

在推進電站建設的過程中，積極探索與當地經濟社會協調發展的模式，堅持多方合作、互利共贏，發揮資源優勢、和諧發展的原則，公司以電站開發建設為平臺，創新實施了支持社會主義新農村建設——瀾滄江“百千萬工程”云南行動計劃(簡稱“百千萬工程”)，以電站周邊及水電移民聚居區為重點，著力解決群眾最直接、最迫切、最關心的現實問題。隨著瀾滄江“百千萬工程”的實施，加強了與地方政府及移民群眾的溝通合作，以電站建設為“點”，向瀾滄江流域周邊地區輻射，改善電站周邊群眾教育、文化、衛生、醫療條件等，造福于當地百姓，讓他們越來越多地感受到了電站建設帶來的新變化、享受到了電站建設帶來的新生活，“水電富民”成為瀾滄江流域百姓的祈望和期盼，當地百姓與水電站建設其樂融融，營造了和諧的企地關系。自苗尾、功果橋電站籌建，已在苗尾和功果橋電站周邊累計投入支持新農村建設資金1503.09萬元，用于補充征地移民補償中無法滿足當地在素質提高、民生保障、民族文化和生態保護四大方面的需求，真心實意地幫助地方解決困難，取得了地方政府和當地群眾對工程建設的理解和支持。當地群眾為了表達感激之情，感謝電站建設為當地移民群眾帶來的好處，還自發修建了“感恩臺”，感謝電站建設造福一方之恩。

3.4 功果橋臨時用地復墾新模式促成多贏局面

功果橋電站承包商營地原規劃為臨時用地，應由公司拆除場地基礎設施和房屋建筑，復墾后移交地方政府。在工作推動過程中，公司了解到地方政府有將此區域建設成為工業園區的構想后，主動加強聯系，提出委托政府實施臨時用地復墾的思路。一是可以幫助公司解決水電行業臨時用地復墾工作難開展難移交的問題；二是復墾費用可以幫助地方政府解決一部分土地流轉資金；三是保留原有基礎設施和房屋建筑可以降低政府成本，有效提升園區的吸引力；四是當地土地資源極為緊張，園區建成可以為庫區淹沒復建工礦企業提供場地；五是此模式宏觀上極大地節約了資源，保護了環境。截至目前，此模式還獲得了有關方的認可，有效解決了制約驗收工作的臨時用地復墾難題，有多家企業已入駐園區，解決了庫區復建企業安置難的問題，真正形成了多贏局面。

3.5 開創性提出苗尾營地與中學永臨結合模式

苗尾電站建設規劃過程中，公司秉持“建設一座電站、帶動一方經濟、保護一片環境、造福一方百姓、共建一方和諧”的社會責任觀理念，堅持以工程建設為載體，以合作共贏謀發展為思路，踐行華能“三色”公司企業使命，共同推動電站建設和地方經濟社會發展。本著加快苗尾鄉遷建集鎮建設，提高當地的教育水平，企地共享電站建設成果的美好愿景，節約資源、綜合利用的原則，在全國范圍內創新性提出“永臨結合”的模式，即將苗尾中學(庫區淹沒表村中學的復建學校)與承包商營地建設相結合的規劃思路。在承包商營地規劃過程時，按照學校的建設標準要求，結合工程實際需要進行設計和建設。電站建設期間臨時作為承包商營地使用，后期交由地方政府作為苗尾中學校舍和學校運動場使用，與臨時營地相比，需多投入資金2000多萬元。目前，苗尾電站進入完建期，已將營地移交地方政府修繕改造，苗尾中學將成為云龍縣基礎實施最好，功能最完善的全日制中學，為當地教育事業發展提供了最為堅實的基礎。“永臨結合”模式在工程建設初期就已向地方政府和移民群眾宣傳，得到了政府和移民的大力支持，有效推動了征地移民工作的開展。

4 結語

水電站的順利建設，離不開征地移民工作良好有效地實施。在電站建設過程中，以業主為核心帶動設計、監理、施工單位、地方政府、移民積極踐行“五大發展理念”，把苗尾、功果橋電站征地移民工作做實做優，不僅助推了電站的順利建設，同時也滿足了地方經濟社會發展的需要，帶來了互利共贏的成果。

通過征地移民工作的良好、有效實施，功果橋電站成為在主干河流上，全面執行國務院471號令以來，全國首家完成移民竣工驗收的大型水電工程。苗尾、功果橋移民工作的佳績是以合作共贏為基礎，傾企地之情、集企地之智、舉企地之力、創新方式創造的，將為今后大型水電工程更加有效、和諧的建設，提供借鑒和經驗。