淺議安徽省引江濟淮工程立法管理重要意義

顧 雯 陳宏偉 汪振寧

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會水利科學研究院,安徽 合肥 230088； 2.水利水資源安徽省重點實驗室,安徽 合肥 230088)

引江濟淮工程溝通長江與淮河，連接皖江城市帶和中原經濟區，是一項具有保障城鄉供水、發展江淮航運、改善巢湖及淮河水生態環境等綜合功能的重大基礎性、公益性、戰略性工程，是國務院要求加快推進建設的172項重大水利工程之一，也是安徽省基礎設施建設“一號工程”。引江濟淮工程運行將面臨管理體制不協調、保護范圍不一致、水環境影響因素多、船舶污染影響大、水生態涉及面廣、岸線管理復雜等諸多問題。鑒于工程已經開工建設，且將于2023年投入運行，為切實保障引江濟淮工程供水安全、通航安全、生態安全，為保證工程運行的科學性、合理性和可操作性，開展安徽省引江濟淮工程管理立法工作非常必要。

1 工程基本情況

1.1 工程概況

引江濟淮工程供水范圍涵蓋安徽省13市和河南省2市，共55個區縣。其中，安徽省有亳州、阜陽、宿州、淮北、蚌埠、淮南、六安、滁州、銅陵、合肥、馬鞍山、蕪湖、安慶13個市46個縣(市、區)，河南省有周口、商丘2個市9個縣(市、區)，工程規模為300m3/s，工程多年平均引江水量2030年為34.27億m3、2040年為43億m3，工程估算總投資912.71億元，總工期72個月。潤澤安徽、惠及河南、造福淮河、輻射中原，引江濟淮工程對緩解淮河流域水資源短缺、發展江淮航運、改善巢湖及淮河生態環境、促進長江經濟帶與中原經濟區協調發展具有重要意義。

工程按照地理位置分布，自南向北劃分為引江濟巢、江淮溝通、江水北送三段，輸水線路總長587.40km，其中利用現有河湖255.90km，疏浚擴挖204.90km，新開明渠88.70km，壓力管道37.90km。

1.1.1 引江濟巢

引江濟巢線是引江濟淮工程的源頭工程，采用雙線引江方案，由西兆河輸水線路、菜子湖輸水線路和過巢湖小合分線組成，線路全長208.43km。其中，西兆河輸水線路從鳳凰頸泵站引水，利用已疏浚拓寬的西河、兆河輸水進入巢湖，線路全長74.45km。菜子湖輸水線路自樅陽引江樞紐，經菜子湖調蓄之后，由南向北利用其主源孔城河上溯輸水，穿越與巢湖流域的分水嶺之后，入巢湖支流羅埠河，再接白石天河入巢湖，線路全長113.18km。過巢湖小合分線自白石天河口至派河口泵站，線路全長20.80km。

1.1.2 江淮溝通

江淮運河是引江濟淮工程的重要組成部分，將建設長江至淮河航道354.90km，其中，建設Ⅱ級航道167km，利用合裕線Ⅱ級航道18.90km，建設Ⅱ級航道169km，菜子湖線和西兆河線按通航1000t級船舶的Ⅲ級航道標準建設，其中西兆河線開通兆河段及巢湖湖區航道；江淮運河段考慮按Ⅱ級航道建設，可通航2000t級船舶。

1.1.3 江水北送

引江濟淮工程江水北送段主體工程包括泵站、渠道、輸水管道、加壓站、調節水庫等建設內容，是引江濟淮工程安徽段的重要組成部分。

1.2 工程主要任務

以城鄉供水和發展江淮航運為主，結合灌溉補水和改善巢湖及淮河水生態環境；重點保障沿淮淮北地區城鄉生活及工業生產供水安全，改善輸水沿線城鎮供水和農業灌溉補水條件，退還長期被擠占的農業灌溉水源；結合引江濟淮工程，構建江淮大運河，形成平行于京杭大運河的國家第二條南北水運大動脈，促進長江經濟帶與中原經濟區的協調發展；在加強治污基礎上，依托工程條件，通過調水引流改善巢湖水質，退還淮河流域被擠占的河道生態用水和被超采的地下水。

1.2.1 保障城鄉供水

向安徽省的巢湖周邊、沿淮及淮北地區和河南省東南部的周口、商丘部分地區城鄉生活及工業生產供水，保障5117萬人飲水安全和煤炭、火電等重要行業用水安全。結合改善巢湖周邊、沿淮及淮北地區等輸水沿線地區的農業灌溉補水條件，退還長期被擠占的農業灌溉用水。

1.2.2 發展江淮航運

結合引江濟淮工程的實施，按Ⅲ級航道標準，溝通江淮水系，構建淮河水系第二條航運入江主通道，形成平行于京杭運河的我國第二條南北水運大動脈，完善跨區域現代綜合運輸體系，實現淮河航道網與長江航道網互聯互通，促進長江經濟帶與中原經濟區的協調發展。

1.2.3 改善河湖環境

在加強流域水污染防治、顯著削減污染負荷的基礎上，依托引江濟淮工程條件，溝通江湖水系，加快巢湖生態環境綜合治理和湖區水質改善。同時依托引江濟淮調入水量，退還淮河流域被擠占的河道生態用水和深層地下水開采量，增加補充淮河生態環境用水。

2 工程特殊性分析

引江濟淮工程不同于一般性水利工程，具有多方面、多層次特殊要求，涉及社會、經濟、文化、環境等諸多領域，保障工程安全、發揮工程效益已成為沿線地區經濟社會發展，乃至現代化五大發展美好安徽建設的重大問題。

2.1 具有特殊社會影響，必須保障安全運行

引江濟淮工程是安徽省歷史上規模最大、投資最多的綜合性水利項目，涉及55個縣級行政單元，惠及人口五千多萬人。工程建成后將成為重要的供水生命線和平行于京杭運河的全國第二條南北水運大通道，是支撐淮河生態經濟帶、中原經濟區發展的重大水資源配置工程，是完善現代綜合運輸體系、優化皖豫產業布局和促進區域協調發展的重要調水工程。對提升安徽戰略地位、構建區域交通樞紐、推進皖北協調發展、優化沿線城鎮格局以及促進水生態文明建設等具有重要意義，不僅涉及安徽形象，更是影響巢湖、淮河等國家重要河湖的生態安全，必須確保其安全運行。

2.2 工程影響水質因素眾多，必須保證水質達標

引江濟淮工程是以城鄉供水和發展江淮航運為主，結合灌溉補水和改善巢湖及淮河水生態環境為主要任務的大型跨流域調水工程，對水質要求高，切實保障調水水質是工程能否有效運行的重要前提。現有《安徽省水工程管理和保護條例》《安徽省湖泊管理保護條例》等法律法規，適用于一般的河湖管理，難以滿足引江濟淮工程對水質更高、更嚴的要求，有必要實行更為嚴格的水資源保護和水污染防控措施。

2.3 工程資源配置十分復雜，必須開展科學調度

引江濟淮工程涉及調水區與受水區不同區域之間的水資源配置，需要統籌受水區的調水需求與調水區的調水可能，以保證水資源配置的科學合理。且工程涉及新建工程以及大量原有設施，由于新舊標準不同，納入整個調水系統后難以協調統一。引江濟淮工程水量調度既需要統籌防洪、供水、航運、生態等各種功能的要求，又需要與輸水涉及的原有湖泊、河道的水量調度相協調，必須建立科學合理的水量調度制度，強化有關的保障措施，確保水量調度順利實施、各項資源充分配置。

2.4 工程規模大線路長，必須進行有效管護

引江濟淮工程不僅開挖、新修長距離的輸水河道和渠道以及大量的泵站和水閘，還利用了很多原有的河道、湖泊和水庫，其中任何一處河道、工程管理不當、保護不力，都將影響整個引江濟淮工程的運行。工程沿線穿(跨)越、鄰接輸水渠道的公路、鐵路、電力、油氣等各類建筑物(構筑物)的運營管理，也都直接影響引江濟淮工程的運行安全，有必要實行嚴格的工程管理和工程設施保護制度。

2.5 涉及多方利益主體，必須明晰相關職責

引江濟淮工程利益主體多，關系復雜敏感，特別是各區段供水成本差異較大，有必要合理界定政府及相關部門和工程管理單位的責權劃分，明確各方責任，建立科學合理的市場機制，采取有效管控措施，落實好用水協議中規定的水量分配指標，保證引江濟淮調水調得過來，用得出去。

2.6 現有相關規定難以滿足工程管護需要，必須針對性強化保護

引江濟淮工程輸水線路中壓力管道37.90km，而管涵上方的土地并未征收，不適用《中華人民共和國水法》關于河道工程管理范圍內的禁止性行為。原環保部關于引江濟淮工程環境影響報告書的批復中要求“落實西淝河禁止通航、部分輸水河湖禁止新建港口碼頭”，而引江濟淮沿線相關市依據《中華人民共和國港口法》《港口規劃管理規定》等已編制了港口總體規劃，規劃利用引江濟淮工程岸線。已有法律法規及相關文件難以有效滿足引江濟淮工程地下管道、岸線管理保護的需要。

總之，要適應引江濟淮工程的特殊要求，解決運行管理中可能出現的各類矛盾，妥善處理調水區與受水區以及受水區不同利益主體之間的復雜關系，除了采取行政、經濟措施之外，有必要通過立法，在法律制度層面上加以明確和規范。

3 立法重要意義分析

3.1 加強工程管理的需要

引江濟淮工程涉及引水調水、防洪排澇、航運調度等多個行業領域，需要建立一套完整的調度運行制度和技術規范規程，特別是要明確工程運行調度主管機構、實施主體以及相關權限職責，針對安徽省實際情況，高度重視淮北地區地下水壓采，把節水優先放在突出位置，以實現整體工程的平穩運行和有序調度。

3.2 保障輸水水質的需要

水質是引江濟淮工程的生命線，受點源、面源和內源等多種因素影響，需要統籌規劃、統一管理、綜合施策、依法治理，避免出現大調水大浪費、邊調水邊污染的局面。特別在工程管理范圍之外，應當依法劃定一定縱深區域，作為工程水質保護范圍，設立界樁、界碑等標識，安全警示標志和必要的防護隔離設施，明確相關法定權限和義務。

3.3 實現生態優先綠色發展的需要

引江濟淮工程完工后將大大改變原有空間格局，工程沿線城鎮化發展、產業布局調整、交通運輸變化、生產生活方式轉變，合理開發利用岸線資源，打造運河新經濟帶，創造更多優質生態產品，滿足人民日益增長的優美環境需要。堅持共抓大保護、不搞大開發，妥善處理好保障供水、促進航運、改善環境和地方發展之間的關系，推進科學發展、高質量發展，營造一河清泉水、一道風景線、一條經濟帶美好格局。

3.4 協調地方發展的需要

引江濟淮工程將對沿線地區經濟社會發展產生重大深遠影響，一些地方政府搶抓機遇，正在編制開發利用相關規劃，迫切需要加強頂層設計，明確原則方向，依法保障地方各項活動健康有序開展。

3.5 建立投入機制的需要

引江濟淮工程具有調水、航運、生態等綜合功能，每年需要大量的維護和運行費用，應當建立長期穩定的制度化投入機制，以立法形式明確各方權利、責任和義務，保障工程效益正常發揮。

3.6 借鑒管理經驗的需要

從國內看，主要調水工程都制定了條例或辦法，如《南水北調工程供用水管理條例》《山東省南水北調條例》《湖北省南水北調工程保護辦法》《河北省南水北調配套工程供用水管理規定》《廣東省東深供水工程管理辦法》《四川省都江堰水利工程管理條例》《山西省萬家寨引黃工程保護條例》等。這些條例的執行都取得了較好的管理和保護實效。從國際看，美國伊利運河、歐洲萊茵河等也特別重視制定和完善相應的法律法規，以實現流域的綜合整治與開發。

3.7 推行河湖長制的需要

引江濟淮工程利用10條既有河道、88.70km新開河渠、3座湖泊、1座調蓄水庫和淮河干流等實現調水，涉及眾多河長、湖長，一些新開河渠還沒有建立河長制，很有必要通過法定條例，明確職責分工，理順管理體制，協同推進各項工作。

4 結 語

安徽省皖北地區人口眾多、資源豐富，是國家重要糧倉和能源基地，也是我國水多、水少、水臟并重的典型流域，工程從長江下游調水，向淮河中游地區跨流域補充水源，解決皖北地區工農業和城鄉生活供水不足問題，形成長江與淮河兩大流域之間便捷的水運通道，同時依托該工程向巢湖引水，促進江湖水量交換和湖區水體流動，提升湖區水環境容量，改善沿線農業灌溉條件及巢湖和淮河水環境，有利于地區經濟社會協調發展和水生態文明建設。

引江濟淮工程是一個歷經幾十年勘測、規劃、設計和論證，歷經幾代人不懈努力的重大水利工程。目前，工程運行管理、供用水管理、岸線管理、航道管理、水污染防治、水生態保護等均未有明確的管理依據。如何切實保障引江濟淮工程防洪安全、通航安全、供水安全、生態安全，實現水資源可持續利用，推進沿線地區經濟、社會和生態環境可持續發展，將引江濟淮工程管理工作納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務。