審計監督與輿論監督相結合的探討

●雷 蕾

一、引言

黨的十八大強調了人民監督權利，黨的十八屆三中全會強調了通過審計監察約束領導干部濫用權力，黨的十八屆四中全會將審計監察列為八大監督體系之一，而輿論監督也位列其中，黨的十八屆六中全會進一步強調將審計監督作為權力約束的重要制度安排。審計監督作為國家法定監督的重要制度，能夠遏制權力濫用，保護國家利益和公共資金安全，防止腐敗滋生蔓延等，因而審計監督具有強制性特點，具有法律的威懾作用，是一種“硬”約束。國際上很早就實行了審計結果公告制度，我國2002年頒布實施了 《審計署審計結果公告試行辦法》，逐漸與國際接軌。2003年在《中央審計2002年度報告》中公布了一批有問題的官員，并在國家審計署網站公開，引起社會媒體的積極關注，開啟了我國輿論監督的先河。輿論監督指的是民眾通過各種新聞媒體或媒介，在遵守法律的前提之下，通過輿論對黨政機關權力濫用、腐敗行為的監督，因而輿論監督是非強制性的，是一種“軟”約束。國家審計署審計公告自2003年實施以來，在2008年之前，每年的審計報告數量小于10個，2009年以后呈現快速增長，現在每年的審計報告數都在30個至50個（詳見圖1），說明輿論監督正在成為強制性監督之外的重要力量。國家審計監督信息的公開化引起了民眾、媒體的廣泛關注，審計公告中出現的各種結果在主流媒體的報道下，勢必會給各企業、當地政府部門帶來壓力，審計監督后的問責程序及整改措施也能夠在輿論的監督下更好地實施和完成，從而使審計監督問責的結果更高效。審計監督的“硬”約束離不開輿論監督的“軟”約束，“軟硬”結合才是審計監督的歸宿，因此，審計監督與輿論監督的有機融合是趨勢，也是必然。

圖1 國家審計署2003—2018年審計報告公布數量

二、審計監督與輿論監督相結合的必然性

盡管審計監督與輿論監督在監督主體、監督范圍、監督性質和監督方式存在一定的差異，但由于其出發點和終點一樣，因而，審計監督與輿論監督相結合成為必然，主要表現在以下三個方面。

（一）出發點一致是審計監督與輿論監督相結合的基礎

不管是審計監督還是輿論監督，其出發點都是對行政權力的約束，包括違法違紀行為的查處、公共財產的流失與破壞的揭發、貪污腐敗行為的揭露等。兩種監督都是問題導向，即對重大政策實施過程中的“不、亂、慢、假”等行為進行監督查處，并責令其按時按質改正。因此，審計監督和輿論監督的出發點是一致的，都是為了更有效地發現國家行政權力在執行過程中存在的各種問題，進而促使其改正問題，并通過規章制度的制定避免類似問題重復發生。既可以解決“頭疼醫頭”的問題，又可以實現發現病根，并找到醫治病根的有效方法。

（二）優劣勢互補是審計監督與輿論監督相結合的動力

審計監督與輿論監督在模式上能夠優劣勢互補。審計監督主要依靠行政手段，硬性的和強制性的執行；而輿論監督主要依靠媒體和民眾手段，軟性的和非強制性的執行。兩者在運作模式上可以相互促進、相互補充。

審計監督與輿論監督在實施過程中能夠優劣勢互補。審計監督通過審計報告向社會公開，對審計對象、審計出現的主要問題的公開，有利于媒體、社會民眾了解事件真實情況，媒體的跟蹤報道有利于后期整改工作的實施，社會民眾中的知情者可能會向審計機關提供新的線索和證據，擴大審計監督的影響力；而輿論監督能夠為審計監督提供更多的有價值的新線索或新證據，便于審計監督實施效果的提高和完善后期審計監督工作。

審計監督與輿論監督的作用能夠優劣勢互補。輿論監督是審計監督的第二雙眼睛，時刻監督著審計項目的各種問題，并跟蹤被審計主體的各種整改活動及行為，促進審計監督科學高效；而審計監督是輿論監督的大腦，為輿論監督提供素材和方向，便于輿論監督進一步的討論和深化，從而引起更大的社會反響，使輿論監督更加精準和高效。

（三）目標一致是審計監督與輿論監督相結合的落腳點

從價值目標的角度來看，審計監督與輿論監督在價值目標上趨于一致，這是二者結合的落腳點。

第一，審計監督與輿論監督都以對權力的限制為目標。審計監督是避免政府部門或國有企業、事業單位工作人員權力的濫用，通過對其權力進行一定限制，保障我國財政資金的合理使用與經濟秩序的正常運轉。輿論監督也是發揮公民在監督公權力使用方面的作用，通過公民向政府公共事務提出批評、意見、建議，對政府部門形成輿論壓力，避免公權力的濫用。由此可以看出，審計監督與輿論監督的共同目的就是加強對權力的限制。

第二，審計監督與輿論監督都以保障公民知情權為目標。知情權是憲法賦予公民的基本權利之一，通過實施審計監督，發布審計報告，可以讓每一位公民了解國家財政資金的具體流向，維護了公民對國家公共事務的知情權。而輿論監督的前提正是知情權，與此同時，輿論監督也可以更好地保障知情權的實現，公民通過輿論監督所提出的意見，要求政府必須盡量公開政務信息，如此可以更好地維護公民的知情權。由此可以看出，保障公民知情權都是審計監督與輿論監督的重要目標。

第三，審計監督與輿論監督都以追求真實性為目標。審計監督的一個核心目的就是對財政資金、財務收支的真實性進行審查，而輿論監督也是通過發揮公共輿論的作用，追求新聞或事件的真相，容不得一絲的虛假。因此，從這個角度來看，真實性也是審計監督與輿論監督共同追求的目標。

三、審計監督與輿論監督相結合的作用

作為強制性的審計機制，審計監督在實踐過程中仍然面臨著一系列困境，比如信息不對稱、審計過程不透明、審計信息收集效率低等問題。要充分發揮審計監督的作用，僅僅依靠審計監督自身是不行的，需要發揮各種外部監督的作用，如輿論監督。而將輿論監督的優勢與審計監督結合起來，就可以有效地化解審計監督在實踐中面臨的各種問題。

（一）審計監督與輿論監督結合能夠減少審計監督的信息不對稱問題

信息不對稱一直是審計監督工作中的一大難題，審計監督工作的推進很大程度上依賴于審計機關的信息收集，但由于審計機關在人力、財力、時間等方面有一定的限制，加之一些單位故意隱瞞經營信息，并通過做假賬、虛設賬簿等方式逃避審計，導致審計機關在審計監督過程中難以全面掌握審計對象的信息，這就容易引發信息不對稱問題，引發審計風險。將輿論監督引入到審計監督中來，可以充分發揮每一位公民的輿論監督作用，激發公民向審計機關提供審計信息的內在動力，給審計機關提供有效的線索，增加審計信息來源的渠道，避免審計機關在收集信息方面的缺陷。因此，充分發揮輿論監督的作用，可以在一定程度上解決審計監督過程中信息不對稱的問題。如：2018年第47號（總341號）審計結果公告，對全國約18000個民生安居工程項目進行審計，發現276個單位或個人騙取或挪用工程款25億多元、由于規劃失誤導致14萬多套安居工程住房空置超過一年等問題，這些問題的披露增加了媒體和民眾對安居工程相關信息的了解，為安居工程后續建設指明了正確的方向。

（二）審計監督與輿論監督相結合有助于提升審計監督的透明度

社會民主政治的不斷發展，使得社會公眾對于公共資源使用的合理性關注度越來越高，這迫使審計監督工作必須接受社會的監督。審計監督工作具有專業性的特征，公眾對于審計監督的工作過程，并不完全了解。將輿論監督與審計監督相結合，通過社會公眾、新聞媒體監督審計機關的工作，對審計機關的不良行為展開有效的監督，督促審計機關及其工作人員依法行使審計監督權，并采用多種途徑公布審計結果，有助于提升審計監督的透明度，消除公眾對審計工作“暗箱”操作的懷疑，避免審計監督工作陷入形式化的境地。如：2018年第44號審計結果公告，對審計署和28個二級預算單位2017年度預算執行情況進行檢查，發現過度列支人員經費、少計收入、固定資產未核算等問題，明確給出了處理意見和問題的整改情況，提高了審計監督的透明度。

（三）審計監督與輿論監督相結合能夠提高審計信息的收集效率

媒體和民眾是輿論監督的主體，因而影響面較廣、影響力較大、影響速度較快。通過媒體跟蹤報道和民眾的積極發言，能夠給審計監督提供更多的證據和素材，使相關問題在全國范圍內受到關注，會有更多的民眾將相關的資料和信息提供給媒體或審計機構，進而能夠更快、更多地收集到相關信息，便于完善后期審計監督的工作程序和工作范圍。隨著科學技術的發展，人工智能、信息化等都用于輿論監督中，因此，輿論監督可以通過大數據、人工智能的方式幫忙搜集海量數據，便于審計監督從大量數據中選取與審計問題相關的信息及數據。

（四）審計監督與輿論監督相結合能夠增強審計監督的效力

輿論監督通過審計結果的公開，能夠更好地發揮媒體和民眾的知情權和監督權，給被審計的問題主體施加壓力，為審計監督的整改落實提供了第二雙眼睛，提高了審計監督的效力。同時，媒體和民眾通過審計結果，可以對身邊發生的各種問題進行自主監督，而且能夠圍繞相關問題繼續挖掘新的審計方向和審計素材，擴大了審計監督現有的范圍和層次，便于審計制度和審計范圍的完善，從而實現1加1大于2的效果。如：2018年第48號審計公告，對1540個單位和2439個項目進行了審計，發現某些重大工程項目進度不明晰且進展緩慢、某些地方違規舉債等問題，通過審計結果的公開，媒體和民眾繼續圍繞著地方債等問題進行深入分析和報道，引起了各地政府部門的高度重視，并采取有效措施對相關問題進行整改，發揮了輿論監督的積極作用，并提高了審計監督的效力。

四、推進審計監督與輿論監督相結合的對策建議

審計監督與輿論監督的價值目標具有趨同性、優勢需要互補，這為二者的結合提供了可能。無論是審計監督還是輿論監督，都是為實現公民的基本權利服務。從這個層面來看，審計監督與輿論監督雖然有差異，但并非對立的關系。在充分認識到輿論監督與審計監督差異性的基礎上，采取合適的路徑推動二者的結合，是新時代保障審計監督工作順利開展的重要條件。

（一）正確定位輿論監督在審計監督中的作用

當前輿論監督對審計監督獨立性、客觀性以及專業性所造成的負面影響，很大程度上是由于輿論監督在審計監督中的作用定位不準確造成的，引發了權利與權力的沖突和矛盾。因此，正確定位輿論監督在審計監督中的作用，是化解輿論監督與審計監督沖突的前提。

第一，明確輿論監督在審計工作中的位階。審計監督的獨立性、客觀性、專業性不能受到輿論的挑戰，任何輿論監督都不能替代審計監督。因此，在審計監督過程中，審計機關是第一位的，輿論必須從屬于審計機關的審計工作，為審計工作服務，任何媒體對審計信息的公布，必須服從審計法律的相關規定，這是輿論監督介入審計監督的基本前提。

第二，發揮輿論監督的正向作用。借助新媒體，社會輿論容易無限制地傳播與擴散，一些微小的事件如果處理不當，容易演化成為網絡輿情事件，對審計監督工作的開展極為不利。因此，審計監督工作在保持獨立性的同時，需要正確認識輿論監督的正面作用，積極引導社會新聞媒體的報道內容，如審計機關可以引導新聞媒體注重對審計工作內容、工作方法、優秀審計項目的報道，引導新聞媒體形成有利的輿論氛圍，推動審計工作的發展。

第三，科學定位新聞媒體在審計監督中的權利邊界。新聞媒體在輿論傳播過程中發揮著重要的作用，要充分發揮新聞媒體在傳播正面輿論中的作用，如此才能推動輿論監督與審計監督中的融合。因此，必須科學定位新聞媒體在審計監督中的權利邊界，要求新聞媒體在報道審計機關的工作情況時，不能破壞審計監督工作的獨立性、客觀性以及專業性，必須以審計法律為依據，以審計機關發布的事實為基礎，不能虛構事實，這是新聞媒體必須堅守的權利邊界。

（二）創新輿論監督與審計監督的結合方式

在正確定位輿論監督作用的基礎之上，還需要不斷創新審計監督與輿論監督結合的方式。

第一，審計機關借助新媒體，主動接受輿論監督。當前新媒體已經成為了人們生活中不可缺少的信息媒介，無論是公眾還是媒體平臺，都十分熱衷于利用新媒體發布信息。因此，作為審計信息的掌控者，審計機關所發布的審計信息應當按照政務信息公開的要求，及時向社會公示。對于不涉及國家秘密、商業秘密的審計信息，審計機關應當借助新媒體平臺，不斷完善審計公開的具體方式，及時公開審計信息。如通過政務微博、政務微信平臺，公開審計項目或審計對象的相關信息，便于社會公眾及時了解審計工作的具體情況，保障公眾的知情權，為輿論監督與審計監督的結合創造條件。

第二，創設激勵機制，鼓勵公眾向審計機關提供有價值的審計信息。要激發公眾參與審計監督的動力，可以設定相應的物質獎勵和精神獎勵機制，鼓勵公眾通過微博、郵箱、互聯網等途徑，向審計機關提供有價值的信息，提升審計機關獲得審計線索與信息的效率。

第三，搭建輿論監督與審計監督的互動平臺。互動是當前輿論傳播的一大特征，要發揮輿論監督在審計監督過程中的正向作用，互動是必不可少的環節。特別是針對審計監督的獨立性、客觀性以及專業性，大部分民眾并不了解，這就需要在互動中向民眾釋疑。因此，應積極搭建審計工作互動平臺，在互動平臺上對審計監督的工作內容、方法、流程作出說明，并即時回應輿論中出現的審計監督問題，引導民眾和新聞媒體理性對待審計監督工作。

（三）以法律保障輿論監督與審計監督的結合

目前我國審計監督有直接的法律依據，而我國在輿論監督方面的立法還不完善。因此，要將輿論監督與審計監督統一起來，還必須充分發揮法律的作用，讓輿論監督與審計監督都走上法治化之路。

第一，在法律上明確輿論監督參與者的法律責任。在審計監督法律體系中，應對公眾或新聞媒體參與審計外部監督的方式與責任進行明確。特別是在輿論監督責任方面，應對公眾或者新聞媒體發布不實審計工作信息所承擔的法律責任作出明確的規定和說明，以不斷增強公眾或新聞媒體的注意義務，理性引導審計輿論。

第二，明確審計信息傳播媒介的法律責任。在信息化社會，信息傳播的媒介越來越多元化，微信、微博、互聯網、AAP、QQ等都可以成為信息傳播的媒介。但由于一些媒介平臺對于信息的審核不嚴格，導致一些虛假信息在各個媒介平臺頻繁傳播。因此，必須從法律上明確這些信息傳播媒體在傳播審計相關信息過程中的責任，對于傳播不實審計信息的媒介平臺，可以給予一定的行政處罰，以督促這些媒介平臺加強對用戶或其他媒體所發布信息真實性的審查，強化審計信息傳播媒介的法律責任。