精準扶貧背景下南疆農民融資困境的法律對策研究

李瓊

[摘要]農民融資難問題已經成為影響農民增收的關鍵，但其實質是我國涉農融資法律保障不足，隨著一帶一路的經濟發展戰略、新疆維吾爾自治區政府制定的精準扶貧計劃的實施，南疆農民從事農業生產活動對資金的需求日益加大，而農業銀行與農業發展銀行對農業方面投入的資金的聚集效應并沒有得到有效發揮，農村信用社合作金融機構由于自身的局限性難以滿足農戶的融資需求，而非金融機構的高利率門檻難以促進農村金融的發展。農民融資困難已經成為制約農民收入提高、困擾農村經濟發展的核心問題，進而影響社會穩定。

[關鍵詞]南疆地區;農民融資;法律對策

[中圖分類號]D920.4[文獻標識碼]A

1 引言

2018年2月4日，中共中央、國務院發布指導“三農”工作的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，其目的是加強鄉村法治建設，深化農村綜合改革的重要保障、補齊全面依法治國的薄弱環節。在此背景下，對農村融資立法研究就顯得尤其重要，農村改革越深，就越倚重法治護航。自改革開放以來，經歷了40年發展，我國先后制定和頒布的對農村經濟發展有重要作用的法律有20多部、近60多部行政法規、460多部部門規章以及一大批地方性法規和規則。如《農業法》、《森林法》、《土地管理法》、《草原法》等，這些側重于資源保護和農村產業發展，對農村主體之間基本關系的規定則涉及不多，對如何往農村注入資金，目前主要依靠政策指導的管理性規定。

2 研究綜述

國外融資理論主要集中于金融發展理論、農村金融理論等方面，雖然經過了幾十年的發展，但專門研究農民融資的理論與文獻不是很多。國外對農村金融制度的研究多出于經濟學和金融學的角度，專門從法學角度進行研究的更不多。國外學者對農村金融制度的研究主要集中在政府對有效農村金融市場的介入程度和法律規定約束，21世紀初，Gulli則提出一種可持續發展的金融機制是解決農民貧困的出路，Ohio School提出了將非正規金融機構納入金融體系的組成部分。創辦孟加拉國鄉村銀行的穆罕默德·尤努斯認為，窮人的信用絲毫都不比富人差，他們努力地工作，誠實地還貸，銀行根本不用擔心鄉村里的窮人會借了錢跑掉。Levine、La Porta等強調法制建設在農村金融發展中的重要意義，但沒有學者對農村金融法律制度進行系統的研究。

在國外研究的基礎之上，國內學者針對我國農民融資現狀進行了多角度的研究并提出了相應對策，往往側重于金融體制改革、金融體系的構建等方面，農村金融法律制度的研究大部分著作都是集中在國家層面上， 建國以來我國農村金融發展滯后的根本原因在于制度抑制的長期積累。張紅宇認為中國農村金融機構組織體系的不完整和功能的不健全，表現出明顯的制度缺陷。蔡則祥指出，完善與創新農村金融組織體系是我國農村金融體制改革的核心內容，一國金融組織體系的完善與否可以通過適應性標準、效率性標準和穩定性標準來衡量。周其仁主張應實現民間私人金融的合法化。對于新疆民族自治地方，李季剛教授從資源配置方面對新疆農村金融進行研究，認為應注重金融體系的“合力效應”。

3 精準扶貧背景下南疆農民融資存在的問題分析

3.1 南疆地區農民融資需求滿足程度不足

筆者走訪調研，南疆地區農民融資意愿迫切，南疆地區農牧民交錯，農業生產力水平低下。自國家實施“精準扶貧”政策以來，駐村工作組深入到農村一線，通過多種形式宣講“惠民”政策，南疆地區農牧民打開閉塞的心態，接受黨中央的脫貧政策，從內心深處希望改善貧困落后的面貌。但調研中發現仍然存在融資需求與金融機構服務供給不足之間的矛盾，通過與村級干部交談，得出的原因可能在于：真正貧困的農民融資進行生產經營活動的占少數，內心還未完全放下顧慮，融資行為相對謹慎，且融資用途傾向于日常生活如子女上學、老人生病、結婚等，總體上這部分農民沒有擺脫政府“植入式”幫扶的束縛。事實上，貧困農民在精準扶貧政策的實施下，建立了貧困檔案，在駐村工作組的幫助下，逐漸興起“庭院經濟”，在院子里種植應季水果，喂養家禽，甚至喂養小規模牛羊等，目前這些產品的銷路存在問題，一部分駐村干部購買或者發動親戚朋友購買，還有一部分農民自己尋找買主。故，南疆地區農民融資意愿總體上是迫切的，即使是貧困農民也有潛在融資意愿，并且在新型農業經營主體的發展帶動下，南疆地區農村呈現農民合作社、家庭農場、種養殖大戶等融資主體，其融資形式多樣化，需要多樣化的金融供給服務。

3.2 南疆地區農村金融服務產品單一

農村金融服務產品單一化，是近幾年老生常談的問題，從國家層面來看，創新農村金融服務是金融機構這些年努力的方向。不少地方率先創新多種農村金融服務，使農民獲得收益。但就南疆地區而言，農民獲得的金融服務還是單一，具體體現在兩方面：其一，南疆農民融資途徑單一。就商業銀行來說，南疆農村金融市場中唯有農村信用合作社、農業銀行可以依靠，這兩家銀行頂著“三農”的使命，實際能夠為農民融資服務的僅有農村信用合作社。農業銀行貸款融資的審批手續繁瑣、信用度高、時間久等程序使最終獲得貸款的農民為數不多。而郵政儲蓄銀行和村鎮銀行在創新農村金融服務方面動作太小，筆者在走訪調研過程中幾乎沒有聽聞貧困農民從其獲得貸款的情形。原因在于：村、鎮、縣的合作金融機構只有農村信用合作社，故而貧困農民幾乎所有的貸款途徑來自農村信用合作社。這說明南疆地區農村金融市場的金融機構單一，無法提供多元化的金融服務。其二，南疆農民融資模式單一。雖然南疆地區農村經營主體會隨著全國發展趨勢呈現多元化的態勢，但始終僅有“農戶小額貸款”，其融資模式主要有“農戶聯保”模式、無息小額貸款模式。當前“普惠金融”“精準扶貧”“鄉村振興”等各項政策、措施、戰略的實施，是金融服務產品創新的最佳時機，可筆者走訪調研中，有針對性開展種植業、養殖業為項目的貸款、針對家庭農場為項目的貸款模式少之又少。故筆者認為創新農民融資模式是南疆地區農村金融機構需要研究的重要問題。

3.3 “三權分置”下南疆地區農村土地流轉工作推進難度大

農村、農民缺乏資金，最終原因都可以歸結到缺乏抵押物的問題上來，農民缺乏抵押物的原因歸結到底是農村土地沒有被盤活，即土地流轉受限制。2019年1月1日起實施的新《農村土地承包法》從法律層面肯定“三權分置”制度，農村土地承包經營權可以用于抵押融資。這一制度的確立為農民融資難打開了突破口，不少地區已經有成熟實踐經驗。整個新疆地區部分市縣在全國試點范圍之內，南疆地區試點走在前列的是阿克蘇地區，筆者走訪調研，發現目前南疆地區整體土地流轉工作推進較緩慢，還處于土地確權工作階段。原因在于：南疆地區地域特殊，土地面積較大，歷史遺留問題較多，為了避免因確權問題引發農民之間的糾紛，故而穩步推進。土地確權工作緩慢推進，會影響土地流轉、農村土地承包經營權抵押等問題，南疆地區有的村沒有農業投資項目、有的村沒有一家農民專業合作社，據駐村工作組人員介紹：該村人數少、項目資源匱乏的情況下，這樣的村就無法獲得相關投資項目。類似這樣貧困村，唯有通過土地流轉制度讓農民擺脫貧困?？赏恋亓鬓D面臨的一系列問題，如土地流轉平臺建設、配套政策措施完善、風險防范機制等是“三權分置”下土地流轉要解決的重要問題。

4 精準扶貧背景下南疆農民融資困境原因的法律分析

南疆地區農民收入低于北疆地區，被列為精準扶貧的重點地區，農村、農民想要獲得資金也是困難重重，當然是由多方面原因造成的，諸如農民缺乏抵押物、農村金融機構參與感不足、農業相關保險制度問題等。那么深究這些原因背后乃是農村金融制度設計不合理，即法律保障制度不健全，缺乏了法律治理的農村金融市場當然十分混亂，正規金融機構顧慮太多、民間非正規金融機構違規操作。導致南疆地區真正貧困農民只能依靠政府“造血式”扶貧模式，但是這樣靠政府扶持的融資模式無法普遍推廣開來，故需要幫扶精準，有針對性的實施。如果將農村、農民資金匱乏納入法律治理的軌道，南疆地區貧困農民精準脫貧難題迎刃而解。

4.1農民融資抵押擔保問題

2019年1月1日新《農村土地承包法》明確“三權分置”制度，即農村土地所有權、土地承包經營權、土地經營權這三項權利并行。農民可以將土地經營權抵押給金融機構;可以將土地經營權入股農民專業合作社，而農民承包土地的身份永遠不會改變。這一創新性突破雖然盤活農民手中的土地資源，拓寬了土地流轉方式。但是南疆地區地域特殊性，決定了推進土地經營權抵押工作將沒那么順利。南疆農牧民混合居住，在很長一段時間內，南疆地區農民將土地用于放牧，真正承包耕種的土地很少，這就造成承包土地面積小而且散亂。面對散亂的土地，其確權工作開展起來就緩慢。再有，農民融資抵押擔保問題涉及最主要的問題是農村土地產權評估與交易平臺的建立。評估與交易機構的建立不僅需要政府機構的支持，更需要強大的法律制度保障。況且南疆地區土地流轉中不規范行為諸多，要想規范抵押擔保，就必須解決好前期基礎性交易機制建設，一切按照規制來進行，于法有據。

4.2 農民融資監管立法缺位

農民融資抵押擔保的實踐還處于起步階段，離不開政府的扶持資金、配套措施的支持，這些資金和措施能否跟進和到位，尤其是南疆地區本身經濟發展不足的情形，更加需要法律制度保障才能確保農民融資抵押擔保財產的落實。而農村金融環境與城市金融環境差異很大，現有監管類的法律如《銀行業監督管理法》、《金融違法處罰法》、《中華人民共和國商業銀行法》等，僅將農村金融市場順帶上監管，對農民、農民專業合作社、家庭農場等農業經營主體融資沒有針對性。并且在國家高度重視“三農”工作基礎上，對農村融資監管起作用的往往是政策措施，進而導致農村與城市金融市場監管實際上脫節的現狀。當前，農村經濟需要發展，南疆地區貧困農民需要脫貧，這就需要政策類監管上升為具有法律效力的監管制度，彌補監管缺位的漏洞，規范南疆地區農村金融市場融資借貸行為。

4.3 農民專業合作社法中融資立法不足

農民專業合作社融資是農民融資模式中最重要的途徑，加入農民合作社，降低農民風險成本，是政府支持農民合作社發展的根本動力。因為單個農民還貸能力不足，如果幾家合作成立農民合作社，那么政府通過提供擔保的方式，與金融機構協商，將容易獲得資金支持。在“兩權”抵押，“三權分置”制度確立之前，農民合作社幾乎是農民融資規模壯大的主要途徑，也是農村市場中具有主體地位的重要組織。新疆從2012年6月1日正式按照農民專業合作社具體辦法實施，結合中央、自治區層面的財政、稅收優惠政策，一定程度上解決了新疆農村經濟發展問題。但是從國家層面的《農民專業合作社法》到自治區層面的《農民專業合作社實施辦法》，其中涉及農村融資立法方面的規定幾乎是缺位的，并且與土地、公司、物權擔保等方面法律銜接問題上，在農民專業合作社法中無法讀出。所以，對南疆地區乃至整個新疆地區農民融資難題治標不治本。

5解決南疆地區農民融資困境的法律對策建議

農民融資困境系全國性難題，諸多學者有針對性提出化解建議，最為影響較大的對策在于突破法律禁止性規定。如2016年3月24日，“兩權”抵押貸款試點暫行辦法的實施，使農民融資抵押物不存在障礙性問題;再如2019年1月1日起實施《農村土地承包法》，將良好的實踐效果政策上升為法律，從制度層面肯定農村土地流轉的重要性。使農村、農民融資路徑似乎沒有制度上的障礙，至少從立法層面上打破傳統滯后的立法規定，為農民融資創造新的途徑。

孰不知，將農村融資各個方面納入法律治理的軌道，牽扯不僅僅是立法層面的突破即可，更重要的是如何執法即如何將新制度落實到位。南疆地區地域特殊性，本身決定其進度要晚于其他地區，在落實具體制度的時候，總是借鑒成熟經驗，才能穩步推進。故，本文的法律對策建議側重執法層面如何落實制度，具體如下。

5.1 農村土地抵押融資立法跟進

從全國層面來講，農村土地抵押融資改革制度試點階段接近尾聲，即將來到的是如何從法律層面加以回應。立法跟進不僅僅是將政策上升為法律這樣簡單，需要從立法技術、邏輯、與其他法律銜接上完成立法工作。這顯然不是全國某一個地區就能全權代表的，況且新疆作為農業大省，在農村土地抵押融資實踐經營中相當有話語權。南疆作為新疆特殊區域，農業生產占比較北疆大，其實踐立法跟進的經驗價值占比也將會很大。故，筆者建議，南疆地區農村土地抵押立法跟進首要步驟是完善農村土地確權工作，針對南疆地區農民土地散、面積小的問題，精準測量，以免之后土地糾紛埋下隱患。其次，是建立農村土地產權評估與交易平臺。作為配套立法措施，評估機制與交易平臺的建立迫在眉睫。因為農村土地和房屋沒有準確的定價標準，就很難轉讓、抵押，甚至難以變現。如若等著其他地區或者北疆地區建立平臺之后，再借鑒，勢必會影響進度，難免會有不合適之處。再者，農村土地抵押是“房隨地走”還是“房不隨地走”，還存在爭議，雖然《農村土地承包法》繞開了這個問題，但是與《物權法》銜接部分，仍然是需要探討清楚的。南疆地區現階段還未全面實施農民宅基地房屋抵押問題，但是南疆地區貧困農民多數是富民安居房，對此類房屋的抵押需要結合政策措施進一步實施。不能完全照搬“兩權”抵押貸款試點辦法處理。

5.2 精準監管南疆地區農民融資體系

農民融資一定涉及三方利益關系，農民—金融機構—擔保方。這里最重要方乃是金融機構，之前有學者認為成立政府主導的擔保機構，才能保證農民融資順利進行。南疆地區現實情況并非如此，其融資模式雖然單一，但是不缺乏擔保機構，因為政府充當擔保機構，與政府合作的是農村信用合作社。所以，南疆地區農民融資主要是形成了“農民+政府+農村信用社”三者協作融資體系。在“普惠金融”和“精準扶貧”政策實施下，農民從農村信用社獲得貸款并非難事，但這都是在政府主導下，離開了政府植入式扶持，要想從其他正規金融機構獲得貸款十分不易。就拿農業銀行來說，作為國有銀行之一，其設立之初還頂著“服務三農”的帽子，但現今南疆地區農民能從農業銀行融資占比不足10%，究其原因是農民無法達到其信用條件和擔保條件，再加上嚴格審批流程，農民融資門檻比從有政府擔保的農村信用社融資門檻高很多。

針對以上的現象，說明農村金融市場不僅是立法方面缺乏，在監管方面也很缺乏。代表其他正規金融機構的農業銀行對農民的抵押和擔保能力不信任，對進軍農村金融市場有所顧忌，所以才通過提高內部審批制度，減少對農民的放貸。要想鼓勵商業銀行對農村市場的投入，加強農村金融市場監管力度勢在必行。故，精準監管南疆地區農民融資每一個環節是精準扶貧的重要工作。據筆者走訪調研發現，會有不良貸款收不回來的現象，村干部認為貸款收不回來，原因多半是信用極差的農民，還有可能是歷史遺留問題。那對于不按時還貸的農民，如按訴訟程序解決問題是無法緩解農民融資困境的。在現有制度框架下，有效的做法適當延長借款期限，鼓勵來年加大生產投入，將收入來償還貸款。通過加強監管來約束農民償還貸款比起訴最終無法執行來的更加有效。

5.3 探索涉農融資立法

通過“精準扶貧”的手段達到振興鄉村的目的，是現階段南疆地區農村經濟發展的現狀。深化農村改革，需要從制度上推進金融創新立法。南疆地區目前實踐探索涉農融資立法需要從涉農合作金融機構、農村合作社兩方面探索。其一，農村合作金融機構方面。服務農村的金融機構中，有肩負政策使命的、有肩負三農使命的、有合作性金融機構的。這統一由商業銀行法調整不利于金融機構創新農村金融服務方式。針對金融法中缺乏調整農村金融機構立法的情形，需要探索農村合作金融機構立法路徑，合作金融機構對涉農融資有針對性的創新融資服務模式，如家庭農場融資貸款項目、婦女老人融資項目、養殖牛羊融資貸款項目，拓展融資模式是南疆地區農民融資需要迫切解決的重要問題。其二，農民專業合作社融資立法方面。南疆地區農業經營主體發展趨勢主要有農民、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業、種植養殖大戶。能夠規范這些主體融資行為的唯有農民合作社法。原因在于農業經營主體都將以農民合作社為中心，展開規?；洜I，融資也必將以合作社為載體，創新農民融資模式。現階段，農村土地流轉形式多樣化，而合作社法中涉及融資條款缺乏，顯然無法調整現有實踐，需要探索出合作社與農業經營主體之間協作融資相關法律條款，規范農民融資行為。

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