貴州省湄潭縣“三塊地”改革做法及啟示

袁霞 韓德軍

[摘要]論述貴州省湄潭縣“農村土地征收”、“集體經營性建設用地入市”、“宅基地制度改革”（“三塊地”改革）的做法。結合其他省份在“三塊地”改革中的成效，得出“三塊地”改革的重要價值，以期從湄潭實例中為農村土地制度改革提供啟示。

[關鍵詞]“三塊地”改革;啟示;湄潭縣

[中圖分類號]F321[文獻標識碼]A

近幾年來，隨著國家“大扶貧”政策的推進，貴州作為脫貧攻堅的主戰場，開創了一條“貴州模式”，尤其是在農村土地這一方面。本文從“三塊地”改革入手，深入分析湄潭縣“三塊地”改革試點做法，以一種新型的視角來看新一輪的農村土地制度改革，將“三塊地”改革作為研究媒介，研究農村相關土地征收模式，為相關后續研究試圖構建“三塊地”改革理論框架，平衡各主體利益關系，做到國家、政府、集體、農民的利益得到有效維護。

1? ? 問題的提出

湄潭作為2015年我國推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革（“三塊地”改革）中33個試點縣之一，試點實踐中的“三塊地”改革由2015年1月1日開始到2017年12月31日結束，再被延長到2018年12月31日。顯然，在推進“三塊地”改革的進程中，積累了很多土地改革經驗。試點延期，是為了能將三項改革更加深度融合，為全面評估改革試點以及為其他地區帶來更有價值的經驗，讓利益更大。

2? ? 貴州省湄潭縣“三塊地”改革做法

湄潭縣是貴州省唯一的農村“三塊地”改革試點縣。農地制度金融體制的改革從1988年開始，農村土地制度改革的探索從未間斷過。2019年基本上實現了“四確”（確權、確員、確股、確管）和“四同”（同地、同價、同權、同管），使農民真正得到實惠。

2.1? ? 集體建設用地入市

湄潭作為新型農業縣的“集體建設用地入市試點區”，要實現“同權”、“同地”、“同價”、“同流轉”的路還很長，需要嚴格的控制和監管農民為了利益而將“集體經營性建設用地”給入市了，必須堅持農業耕地的紅線不被觸碰。張玉梅等（2016）認為貴州湄潭作為全國集體經營性建設用地改革試點之一，其在法律制度方面有很多框架，實現了“同價”、“同市”，讓農村集體土地效益得到增值。“三塊地”是一個有機的整體，宋具蘭等（2016）以貴州省湄潭縣為例，對農村集體建設用地模式、經濟效益、社會效益、生態效益四個方面進行詳細的評價，認為要加強生態環境的建設，實現流轉效益的最大化。

湄潭是全國首先進行集體經營性建設用地入市的地區之一，怎樣更好的發展，首先要界定其主體范圍，其次是構建合理的分配機制，最后是要完善相關的配套改革。劉守英（2017）指出湄潭進行的農村土地制度改革，一是確員定股東，二是確員定資產，三是確權定歸屬，實現了農民的財產性收入。張義博等（2018）認為農地入市，一定要明確主體、范圍、平臺的構建。要將農村股份合作經濟社賦予獨立的法人地位，深化農村土地制度的改革。

總的來說，改革的現狀不再強調集體建設用地的參與者是外面的機構組織，還是本集體經濟組織，不管是農村戶口，還是城鎮戶口，都可以進行集體建設用地的入市。使得城市與農村之間的土地與資金的界限被強制性的打破。

2.2? ? 農村土地征收

根據《2019年湄潭縣農村土地制度改革三項試點推進工作方案》的通知，以湄潭雙河濕地公園為例，農村土地征收嚴格按照標準執行，試點地區將農民土地進行評估，采取不同土地不同價格補償機制。農村土地征收補償得到了湄潭各地農民認可和配合。但是，在宅基地、建設用地以及宅基地征收補償方面的工作難度極大，之前進行的征收工作還沒有結束，試點地區延長了其征收進程。

農村土地征收問題關乎農村土地權益問題。土地征收之所以引起全社會的密切關注， 是因為征收涉及到地方政府、農村集體和農民等相關各方的重要利益。不公正的土地征收補償， 使得這些主體之間的利益平衡被打破， 從而產生各種矛盾與沖突。一組平衡的利益關系被打破， 往往意味著特定的主體從其中得到更多的利益， 并且超過了其應得份額。土地一旦被征收，農民將失去“飯碗”，如何進行合理有效的補償，以解決農民日后缺少土地帶來一系列生存問題，湄潭縣政府也在積極探索，根據方案成立專班，認真做好農村土地征收試點地區土地征收及民生保障工作。

2.3? ? 宅基地制度改革

在湄潭鎮村進行的宅基地改革中，縣政府從保護農民利益出發，嚴格按照國家政策進行宅基地退出。宅基地也形成“三權分置”格局，宅基地在2017年作為全國首宗登記為集體經營性建設用地，使得湄潭縣開辟出一條新的宅基地與集體建設用地共同作用的“兩塊地”聯合，也為更多地區的“三塊地”改革相互聯動提供了借鑒。

綜上所述，湄潭縣進行的“三塊地”改革是分散的。在各個鎮實行單項，使得“三塊地”改革是孤立的，沒有得到很好地聯動，即使宅基地與集體建設用地、土地征收有聯動，但還沒有形成高效聯動機制。由于其土地特殊性及推行過程中的阻力。部門間應該建立數據共享機制，打通各個試點。使三項改革融合發展，統籌推進。

3? ? 貴州省湄潭縣“三塊地”改革啟示

3.1? ? 尊重群眾主體地位，政府聯動

尊重農民的首創精神，將農民的地位放在第一位，尊重農民與土地之間的緊密關系，將農民訴求適時上升為頂層設計。在進行“三塊地”試點中，湄潭縣政府始終把農民利益放在第一位，開展大量調研，堅決做到農民“自愿”落實國家政策。做到農民與政府平等地位，農民與政府聯動，共同為“三塊地”政策推進做出努力。湄潭改革的成功推行，充分體現了農民主體地位、農民與政府聯動的模式，使得在農村土地制度改革的實踐中，走出了一條湄潭模式。

3.2? ? 尊重農村實際情況，探索出適合自己的農村土地制度

湄潭縣從農村實際情況出發，不斷改革農村土地制度，牢牢堅守“增人不增地，減人不減地”政策，形成了一套湄潭土地體系，將改革恰到好處的實施，促進了湄潭農地制度的建立。遵循湄潭當地的土地政策，最大程度地發揮著自身優勢，量身定做出適應農民的土地政策。不管在什么情況下，不盲從地照搬照抄別人的土地政策，從客觀實際出發，以農村實地調研數據為基礎，推進土地政策的落實。湄潭在進行土地改革時，不僅在全縣進行試點調研評估，也到全國各個試點地區進行了調研，在充分認識湄潭土地改革歷史經驗和現有土地資源格局情況下，從湄潭農村實際情況出發，探索屬于自己的土地改革之路。

3.3? ? 堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利

益不受損三條底線

湄潭牢牢堅持國家政策，工作的基礎是必須堅持三條底線為準則。在進行各項土地政策的推進中，湄潭縣始終堅持土地公有性質未曾改變、耕地紅線未曾突破、農民利益未曾受損的前提下，進行了一系列的“三塊地”改革，將土地資源變為資金，讓農民切切實實的得到好處，使土地資源發揮到最大價值。

3.4? ? 堅持“三塊地”改革協調運行

湄潭在各鎮試點村中進行的“三塊地”改革，一開始確實是獨立成塊，獨自承擔試點單項改革。后期在進行試點政策運行中，發現某一項孤立的進行是不合理的，必須“三塊地”相互融合，協調推進才能進行達到效果。盡管目前的“三塊地”融合推進還沒有完全形成體系，相信在接下來的政策推行中，一定會突破目前困境，將自身優勢發揮到最好。等到試點成熟后，將經驗分享給各個地方，形成一套適用于中國特色的土地制度模式。

4? ? 結語

各省都在積極探索“三塊地”改革的獨特模式，改革的目的大都圍繞一個 “利益”進行的，以追尋土地增值收益在中央政府、地方政府、集體、農民之間的分配機制。我們要把握農村土地制度三項改革之間的關系，將“三塊地”之間的關系探究清楚。“農村土地征收改革”是關聯“集體經營性建設用地入市”、“宅基地制度改革”的紐帶，三者是相互聯系密不可分的。

[參考文獻]

[1] 張玉梅，王子柱.中國農村集體經營性建設用地入市改革研究——以貴州湄潭農村集體經濟經營性建設用地拍賣案為例[J].改革與戰略，2016，32（03）：69-73+135.

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[3] 劉守英.新一輪農村改革樣本：黔省三地例證[J].改革，2017（08）：16-25.

[4] 張義博，申佳.建立城鄉統一建設用地市場的探索——貴州省湄潭縣農村集體經營性建設用地入市改革調查[J].中國發展觀察，2018（Z1）：114-118.

[5] 湄潭縣人民政府·政府辦文件·關于印發2019年湄潭縣農村土地制度改革三項試點推進工作方案的通知 [EB/OL].http：//www.meitan.gov.cn/doc/2019/04/25/33934.shtml.

[6] 湄潭縣人民政府·政府文件·關于對湄潭縣雙河濕地公園建設項目區域內房屋征收與補償安置的決定? [EB/OL].http：//www.meitan.gov.cn/doc/2017/09/12/22214.shtml.

[7] 湄潭縣人民政府·湄潭要聞·全國首例宅基地分割登記入市[EB/OL].http：//www.meitan.gov.cn/doc/2017/12/28/23988.shtml.