堅持法制建設與經濟社會發(fā)展良性互動
——以汕頭經濟特區(qū)的實踐為樣本

孫良勝

（汕頭市人大常務委員會，廣東 汕頭 515041）

改革開放40 年來，汕頭經濟特區(qū)堅持一手抓經濟社會發(fā)展，一手抓法制建設，以經濟社會發(fā)展促進和完善法制建設，以法制建設引領和推動經濟社會發(fā)展，走出了一條法制建設與經濟社會發(fā)展相互作用、相互促進、相得益彰的健康發(fā)展之路。

一、法治對經濟社會發(fā)展的作用

深刻認識法制建設之于特區(qū)經濟社會發(fā)展的重要作用，始終增強法制建設服從和服務于特區(qū)經濟社會發(fā)展的思想自覺、政治自覺和行動自覺。

我國社會主義法制建設包括地方法制建設對經濟社會發(fā)展具有十分重要的作用。根據(jù)馬克思主義辯證唯物主義的基本原理，一方面，經濟基礎決定包括法律在內的上層建筑；另一方面，法律、法制等上層建筑反作用于經濟基礎，法律、法制能積極為經濟基礎服務，建立健全有利于統(tǒng)治階級（在社會主義國家是工人階級領導下的全體人民）的經濟關系。正如恩格斯所指出的：“政治、法律、哲學、宗教、文學、藝術等的發(fā)展是以經濟發(fā)展為基礎的。但是，它們又都相互影響并對經濟基礎發(fā)生影響。并不是只有經濟狀況才是原因，才是積極的，而其余一切都不過是消極的結果。”[1]

包括地方法制在內的我國社會主義法制對經濟社會發(fā)展具有十分積極的作用，主要體現(xiàn)為導向作用，規(guī)范作用，保障作用。

（一）法制對經濟社會發(fā)展具有導向作用

導向作用就是法律為經濟社會發(fā)展指引方向和指明道路的作用。列寧在十月社會主義革命勝利后曾多次強調用法令指明道路。毛澤東同志在闡述第一部憲法草案時指出：“用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的、明確的、正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。”①毛澤東1954 年6 月14 日在中央人民政府委員會第30 次會議上的講話《關于中華人民共和國憲法草案》。習近平總書記強調：“全面推進依法治國，必須走對路。如果路走錯了，南轅北轍了，那再提什么要求和舉措也都沒有意義了。”②習近平總書記2014 年10 月23 日在十八屆四中全會第二次全體會議上的講話。這就是強調法律的導向作用。必須指出的是，在我國（社會主義國家），黨的政策也具有巨大的導向作用，這是我國民主政治的特色和優(yōu)點，應當將法律的導向作用和政策的導向作用有機結合起來。

（二）法制對經濟社會發(fā)展具有規(guī)范作用

規(guī)范作用就是通過法律規(guī)范市場行為和經濟社會管理行為，調節(jié)人們的經濟社會關系。社會主義市場經濟本質上是法治經濟。這就必須有具有高度權威性、不可違抗性的法律，為市場主體設置行為規(guī)則，使市場主體都按法律規(guī)則去行動、去競爭、去追逐利益，將人們的市場行為納入法治軌道，從而使社會關系、市場經濟關系得到規(guī)范和調節(jié)，使市場經濟從無序走向有序。法律還可以規(guī)范和制約政府的經濟管理和社會管理行為，使政府按照法律管理市場經濟和社會事務，從而減少隨意性，防止濫用職權侵犯市場主體和管理相對人的合法權益。在社會主義市場經濟條件下，必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。需要政府調控經濟，然而又要防范政府濫用職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。這就必須強化法律對政府行為的制約作用。

（三）法制對經濟社會發(fā)展具有保障作用

保障作用就是通過為經濟社會發(fā)展提供良好的外部環(huán)境和法治環(huán)境，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造民主穩(wěn)定的政治局面，安居樂業(yè)的社會秩序和切實有效的社會保障體制，使經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。必須強調的是，市場經濟有了法律創(chuàng)造的民主、穩(wěn)定的政治局面，才能調動億萬人民群眾參與改革的積極性、自覺性；市場經濟有了完善的勞動與社會保障的法律，使勞動者能夠充分就業(yè)，使失業(yè)、老年、疾病、工傷等弱者能得到救助，這才有利于維護社會穩(wěn)定和公平，為市場經濟的順利發(fā)展創(chuàng)造條件；市場經濟有了法律打擊犯罪特別是經濟犯罪，制止不正當競爭，解決經濟糾紛，才能保護市場經濟建康發(fā)展。

總之，法制對經濟社會發(fā)展具有多方面的重要作用。必須深刻認識并全面發(fā)揮地方法制對經濟社會發(fā)展的重要作用。思想是行動的先導。正是基于法制對經濟社會發(fā)展重要作用的深刻認識，汕頭經濟特區(qū)始終增強發(fā)揮法制服從和服務于經濟社會發(fā)展的思想自覺、政治自覺和行動自覺。自1996 年取得特區(qū)立法權以來，用好用足特區(qū)立法權，加快法制建設進程，截至2018 年6 月，共制定、修改、廢止法規(guī)115 件，包括經濟特區(qū)法規(guī)84 件、較大市地方性法規(guī)29 件，法規(guī)性決定2項，其中現(xiàn)行有效的75 件。共制定、修改、廢止政府規(guī)章180 件，其中現(xiàn)行有效的63 件。

二、著力推進法制建設

緊緊圍繞引領和推動“五位一體”總體布局和黨的建設，著力推進法制建設。

（一）圍繞引領和推動汕頭經濟建設，加強法制建設

市場經濟本質上是法治經濟。實踐表明，比較成熟的市場經濟必然要求并具備比較完備的法制。市場主體地位的確立、市場行為的規(guī)范、市場經營活動的運行、市場秩序的維系、對市場經濟活動的調控和監(jiān)管，都需要法律的保障和支撐。為些，汕頭把經濟立法作為地方立法重中之重，著力建立促進經濟建設的法規(guī)規(guī)章體系，經濟立法數(shù)量占立法總數(shù)的50%以上。

1.加強市場主體方面的法制建設。為激發(fā)市場主體的投資活力，保護市場主體的投資積極性，在全國率先出臺了個人獨資企業(yè)條例、華僑房地產權益保護辦法，同時制定實施了臺灣同胞投資保障條例等。

2.加強法制建設規(guī)范市場行為。為規(guī)范勞動力市場行為，促進就業(yè)和勞動力資源合理配置，制定特區(qū)勞動力市場條例；為規(guī)范人才市場活動，合理配置人才資源，促進人才市場健康發(fā)展，制定特區(qū)人才市場條例；為加強出租汽車客運市場管理，提高出租汽車客運服務質量，制定特區(qū)出租汽車客運條例；為規(guī)范商品房銷售行為，維護商品房市場秩序，促進房地產業(yè)的健康發(fā)展，制定特區(qū)商品房銷售條例。同時，出臺一批政府規(guī)章，規(guī)范房地產經紀服務、商品混凝土交易、機動車維修業(yè)、市屬國有企業(yè)國有資產轉讓、市級公共資源集中交易等市場行為。

3.加強法制建設促進土地資源的優(yōu)化配置。汕頭是典型的人多地少的城市，人均建設用地面積僅有0.17 畝，土地資源極其稀缺。為優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地資源在經營城市和經濟發(fā)展中的重要作用，汕頭出臺了多部法規(guī)規(guī)章，形成從規(guī)劃管理、土地儲備、地價管理到土地出讓的法規(guī)制度體系。主要立法成果為：特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定、城市建設用地使用性質和容積率規(guī)劃管理辦法、土地儲備條例、土地儲備管理辦法、儲備土地管護和臨時利用辦法、地價管理規(guī)定、現(xiàn)代產業(yè)用地使用權出讓辦法等。

4.加強經濟管理、維護市場秩序方面的法制建設。為懲治生產、銷售偽劣商品的違法行為，維護市場經濟秩序，制定汕頭市懲治生產銷售偽劣商品違法行為條例；為規(guī)范建設工程施工招標投標活動，保證工程質量，提高投資效益，制定特區(qū)建設工程招標投標管理條例；為規(guī)范政府投資項目管理，建立健全政府投資決策、審批、建設和監(jiān)管制度，提高政府投資項目的質量和效益，制定特區(qū)政府投資項目管理條例等。

（二）圍繞體現(xiàn)和保障汕頭政治建設加強法制建設

政治和法律同屬于上層建筑范疇，二者關系十分密切，政治是法律的內容和基礎，法律是政治的體現(xiàn)和保障。為此，汕頭注重加強相關法制建設，以體現(xiàn)和保障政治建設。

1.加強保障政治權力運行的法制建設。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，地方各級人大常委會是其常設機關，根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，設區(qū)的市的地方人大及其常委會享有地方立法權、監(jiān)督權、重大事項決定權和人事任免權。為保障汕頭市人大及其常委會依法行使職權，出臺了汕頭市人民代表大會議事規(guī)則、汕頭市人民代表大會常務委員會議事規(guī)則、汕頭市立法條例、立法聽證條例、汕頭市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規(guī)定等。

2.加強規(guī)范和制約行政權力的法制建設。權力具有腐蝕性和擴張性，且行政權力覆蓋面廣、自由裁量空間大，如不加以制約和監(jiān)督，極易造成濫用，從而禍害人民，危害社會。而防范行政權力濫用的關鍵則是規(guī)范行政程序。為此，汕頭在全國較大市率先出臺《汕頭市行政程序規(guī)定》，開創(chuàng)了行政程序統(tǒng)一立法的先河，具有探索性、試驗性和示范性的積極意義。與此同時，出臺了汕頭市行政執(zhí)法監(jiān)督條例、規(guī)范行政處罰裁量權規(guī)定，對行政執(zhí)法行為進行規(guī)范；出臺行政機關規(guī)范性文件管理規(guī)定，解決紅頭文件主體亂、內容亂、程序亂等問題；出臺行政決策聽證規(guī)定、行政決策法律審查規(guī)定、重大行政決策量化標準規(guī)定，對政府決策行為進行規(guī)范；等等。

3.加強深化行政體制改革方面的法制建設。行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分。汕頭先后對城市管理體制、市區(qū)兩級分權、行政復議體制及市政府與其派出機構職權分工等進行改革，并以法制建設引領和推進相關改革。第一，為解決城市管理中職權重疊、執(zhí)法交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，制定實施了汕頭市實施城市管理相對集中行政處罰權規(guī)定。第二，濠江區(qū)是廣東省確立的行政體制綜合改革試點地區(qū)，為促進和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革順利進行，汕頭人大常委會及時作出了關于促進和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革的決定，同時配套出臺政府規(guī)章，“開創(chuàng)全國政府層級間職權法定化的成功先例”，受到《人民日報》的充分肯定。第三，汕頭是全國首批行政復議委員會試點城市，為了固化和拓展行政復議體制機制改革成果，出臺了特區(qū)行政復議條例。這是全國第一個以地方法規(guī)和特區(qū)法規(guī)的形式對行政復議行為進行規(guī)范調整，對行政復議體制機制改革成果進行法律確認，具有鮮明的創(chuàng)新性和示范性，為國家層面的修法提供了創(chuàng)新經驗和有益借鑒。第四，為了促進和保障華僑經濟文化合作試驗區(qū)開發(fā)建設，汕頭市人大常委會作出關于華僑經濟文化合作試驗區(qū)行政管理有關事項的決定，賦予其相應的經濟管理和社會管理的權力。

（三）圍繞引領和推動汕頭文化建設加強法制建設

文化是一個國家、一個民族的靈魂，也是一個地區(qū)軟實力和核心競爭力的體現(xiàn)。汕頭高度重視文化建設，注重社會主義核心價值觀的培育和踐行，注重加強公民思想道德教育，注重推進文化事業(yè)和文化產業(yè)的發(fā)展，并著力加強相關法制建設。

一方面，著力加強法制建設引導激勵人們向上向善、敬老扶弱，推進志愿服務，強化社會責任意識、規(guī)則意識和奉獻精神。為保障老年人合法權益，發(fā)展老齡事業(yè)，弘揚中華民族尊老、敬老、愛老、護老的傳統(tǒng)美德，制定特區(qū)老年人權益保障條例；為促進殘疾人平等充分參與社會生活，共享社會物質文化成果，制定特區(qū)殘疾人扶助條例；為鼓勵和規(guī)范青年志愿服務活動，保障青年志愿服務組織、青年志愿者和服務對象的合法權益，促進青年志愿服務事業(yè)發(fā)展，推動和諧社會建設，制定汕頭市青年志愿服務促進條例。另一方面，著力加強文化事業(yè)方面的法制建設。針對汕頭小公園開埠區(qū)的建筑物倒塌毀壞嚴重和諸多具有文物價值的騎樓破壞嚴重，亟需進行改造和保護的實際情況，為加強小公園開埠區(qū)的保護和管理，繼承和弘揚優(yōu)秀歷史文化，推進區(qū)內建筑物的合理利用，激活街區(qū)活力，促進城市建設和歷史文化的協(xié)調發(fā)展，制定特區(qū)小公園開埠區(qū)保護條例。同時，為加強汕頭市文化市場管理，促進文化事業(yè)的健康發(fā)展，制定汕頭市文化市場管理條例。

（四）圍繞引領和推動汕頭社會建設加強法制建設

汕頭高度重視保障和改善民生，注重優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，注重提高就業(yè)質量和人民收入水平，注重加強社會保障體系建設，注重加強和創(chuàng)新社會治理，并著力推進社會建設的法治化進程。

1.加強改善和保障民生方面的法制建設。汕頭高度重視保障和改善民生，注重運用法治思維和法治方式推動民生的保障和改善。在促進教育事業(yè)發(fā)展方面，出臺了汕頭市基礎教育投入保障條例、汕頭市城鎮(zhèn)中小學校規(guī)劃建設和保護條例等；在醫(yī)療保障方面，出臺了汕頭市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險規(guī)定、特區(qū)醫(yī)療保障規(guī)定等；在最低生活保障和住房保障方面，出臺了汕頭市城鄉(xiāng)居民最低生活保障辦法、城市低收入家庭認定辦法、特區(qū)公租房保障辦法；在提供公共服務方面，制定了特區(qū)城市公共汽車交通條例、募捐條例、社會工作者條例、既有住宅增設電梯辦法等；在對特定群體的保障和服務方面，制定了特區(qū)擁軍優(yōu)屬規(guī)定、特區(qū)殘疾人扶助條例、分散按比例安排殘疾人就業(yè)實施細則等。

2.加強城市基礎設施和社會治理方面的法制建設。城市基礎設施是城市發(fā)揮功能作用的重要支撐，亟需法治的保障。為此，為加強城市市政設施管理，保障市政設施完好，充分發(fā)揮市政設施的功能，制定汕頭市市政設施管理條例；為規(guī)范電信設施建設，保障電信設施安全，維護電信用戶和電信業(yè)務經營者的合法權益，制定特區(qū)電信設施建設與保護條例；為保障電力生產和建設的順利進行，維護公共安全，制定汕頭市電力設施建設與保護條例。同時在加強犬類管理、殯葬管理、城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理、道路交通安全管理、水上交通安全管理、城市供水用水管理、物業(yè)管理、房屋安全管理等方面出臺了一批地方法規(guī)，為社會治理提供堅實法律支持。

（五）圍繞引領和推動汕頭生態(tài)文明建設加強法制建設

人和自然是生命共同體。汕頭秉持人與自然和諧共生的理念，既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，更要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。并高度重視以法治方式推進生態(tài)文明建設。

1.以法制建設推進綠色發(fā)展。為發(fā)展城市綠化事業(yè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，建設宜居城市，促進生態(tài)文明建設，制定特區(qū)城市綠化條例；為推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護和改善環(huán)境，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，制定特區(qū)節(jié)約能源條例；為有效預防和撲救森林火災，保障人民生命財產安全，保護森林資源，維護生態(tài)安全，制定特區(qū)森林防火條例；為保護生活飲用水源環(huán)境，保障飲用水安全和人體健康，制定汕頭市生活飲用水源保護條例。

2.以法制建設整治突出問題。為保護、改善汕頭港內灣資源和環(huán)境，防治污染和其他公害，維護生態(tài)平衡，汕頭市人大常委會作出關于加強汕頭港內灣資源和環(huán)境保護的決定；為防止環(huán)境污染，保障國家、集體財產和公民人身財產安全，制定特區(qū)禁止生產銷售燃放煙花爆竹規(guī)定；為防治環(huán)境噪聲污染，保護和改善生活環(huán)境，保障人體健康，制定汕頭市環(huán)境噪聲污染防治條例。同時對城鄉(xiāng)生活垃圾管理、污水處理費征收使用管理等出臺了相應的政府規(guī)章，予以規(guī)范。

（六）圍繞保障和加強黨的建設推進法制建設

深入推進反腐敗斗爭，是十九大確定的黨的建設總體布局的重要內容。汕頭全面推進懲治和預防腐敗體系建設，在全國率先出臺預防腐敗的特區(qū)法規(guī)——《汕頭經濟特區(qū)預防腐敗條例》。該條例的出臺，對于加強預防腐敗工作，有效防范腐敗行為，建設廉潔汕頭提供了有力法制保障，發(fā)揮了重要作用。同時，為從源頭上預防腐敗，防范制度廉潔性的風險，汕頭在全國率先制定制度廉潔性評估辦法這一政府規(guī)章，并作為該條例的配套規(guī)定，確保該條例的全面貫徹實施。

三、法制建設與特區(qū)建設的關系

法制建設與特區(qū)改革開放相互促進、相互作用、相得益彰。一方面，改革開放為法制建設提供了肥沃土壤和現(xiàn)實需求，另一方面，更為重要的是，法制建設有力推動了汕頭改革開放和特區(qū)全面振興協(xié)調發(fā)展。

國家重點新產品計劃是一項政策性引導計劃，是國家科技計劃體系中科技產業(yè)化環(huán)境建設的重要組成部分，凡被列入國家級重點新產品計劃的項目，將由科技部、質檢總局、商務部、環(huán)保總局頒發(fā)國家重點新產品證書，其中部分項目將得到國家財政資金的無償支持。

（一）法制建設有力推動了經濟健康發(fā)展

如我省首個電商專門立法《汕頭經濟特區(qū)電子商務促進辦法》的出臺，大大引領和推動了汕頭電子商務產業(yè)的健康發(fā)展，全面提升地區(qū)電子商務發(fā)展水平，使之成為“打造新型城市，建設幸福汕頭”城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要推動力量和經濟發(fā)展新的增長點。至2014 年底，全市涉電商企業(yè)達10 萬家，電商交易額規(guī)模突破600 億元。2016 年，汕頭市在“全國電商百佳城市”中列26 位，粵東西北第一，其中電商服務競爭力排行全國第21位，全省第3 位。法制建設直接或間接推動了經濟健康發(fā)展。近些年來，汕頭地區(qū)生產總值呈現(xiàn)逐年攀升的增長態(tài)勢，地方財政一般預算收入實現(xiàn)兩位數(shù)的增長，經濟規(guī)模逐步壯大，經濟質量穩(wěn)步提高，主要經濟指標全省排位靠前，出現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的新局面。如2017 年，汕頭經濟增速9.2%，位居全省第一，實現(xiàn)地區(qū)生產總值2,350.76億元，其他多個經濟指標增速位居全省前列。改革開放以來，汕頭GDP 由1978 年的8.71 億元增至2017 年的2,350.76 億元，增長98.6 倍。這一經濟成績的取得，也都離不開法制建設的引領、推動、促進和保障。

（二）法制建設有力促進了營商環(huán)境的優(yōu)化，為經濟的可持續(xù)發(fā)展打下堅實基礎

法制建設直接推動了法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的形成，迎來了信心回歸、潮商回歸、形象回歸、特區(qū)精神和特區(qū)效率回歸。“栽下梧桐樹，引來金鳳凰。”國際資本、社會資本、潮商資本等集紛紛搶灘汕頭。目前，已有39 家國內500 強、19 家世界500 強、20 家央企落戶汕頭。近年來先后成功開展一系列經貿活動和招商引資活動，掀起了新一輪招商引資的熱潮。2017 年12 月28 日在汕頭集中簽約、開工或竣工的總投資2,894 億元的259 個項目，必將為汕頭未來振興發(fā)展提供新動能、新動力。這批項目中，大部分項目屬于戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)項目，部分項目產業(yè)鏈長，聚集度高，具有較強的帶動效應。如上海電氣風電汕頭基地、寶能（汕頭）保稅物流中心、汕頭南岸總部經濟區(qū)、天安數(shù)碼城等一批項目，就涵蓋了先進裝備制造、現(xiàn)代物流、高端電子信息、新能源和新材料、總部經濟等諸多領域。

（三）法制建設有力促進了社會治理等工作

如《汕頭經濟特區(qū)社會組織登記管理辦法》的出臺，通過對公益、慈善、服務類社會組織的登記管理進行改革創(chuàng)新，重點是變原來的社會組織準入的雙重管理體制為單一的注冊登記管理，降低登記門檻、簡化登記程序、突出“寬進嚴管”等，大大激發(fā)了社會活力，全市社會組織從該政府規(guī)章出臺前的1,373 個增長至現(xiàn)在（截止2018 年7月）的4,574 個，增長了3 倍多，提前并超額完成省確定的“每萬人社會組織數(shù)達到5 個”的發(fā)展目標，并為推進政府職能向社會轉移奠定了堅實基礎。法制建設有效推動了汕頭社會治理各項工作。依法加強社會管理，社會管理秩序得到維護。農村基層管理得到加強，計生等工作不斷取得新的進展，全市出生人口數(shù)、人口出生率和自然增長率都呈現(xiàn)逐年下降趨勢。社會治安秩序良好，社會和諧穩(wěn)定。人民群眾的獲得感、安全感、幸福感不斷提升。一個經濟繁榮、政治文明、文化繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美、法制健全的省域副中心城市將越來越清晰地展現(xiàn)在世人面前。汕頭必將成為現(xiàn)代化沿海經濟帶重要發(fā)展極，成為內秀外名的活力特區(qū)、和美僑鄉(xiāng)、粵東明珠。

四、強化法治建設，更好發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢

（一）充分發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢的成因

緊扣新時代特區(qū)經濟社會發(fā)展的新要求，更加注重法制建設，充分發(fā)揮特區(qū)立法權這一比較優(yōu)勢，推動特區(qū)再出發(fā)，再創(chuàng)汕頭新輝煌，打造現(xiàn)代化沿海經濟帶重要發(fā)展極。

習近平在視察廣東重要講話中，對汕頭寄予厚望，明確要求汕頭特區(qū)加快發(fā)展，把汕頭打造成為現(xiàn)代化沿海經濟帶重要發(fā)展極。進入新時代，汕頭要深化全面改革開放，推動特區(qū)再出發(fā)，再創(chuàng)汕頭新輝煌，必須深入貫徹習近平全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，全面貫徹落實習近平總書記視察廣東重要講話精神，更加重視法制建設，尤其要充分發(fā)揮特區(qū)立法權這一比較優(yōu)勢，并把特區(qū)立法權優(yōu)勢轉化成特區(qū)改革發(fā)展優(yōu)勢。

1.充分發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢，是新時代特區(qū)全面深化改革開放的迫切需要。習近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”①習近平總書記2014 年2 月28 日在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話。新時代必須在法治下推進改革，這就需要發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢，為特區(qū)深化改革開放保駕護航。

2.充分發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢，是破除新時代特區(qū)改革開放“三大障礙”的必然要求。思想觀念的束縛、體制機制弊端、利益固化的藩蘺這是新時代特區(qū)改革開放面臨的挑戰(zhàn)和障礙。破除這“三大障礙”最重要的就是要發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢。因為特區(qū)立法可以推動觀念更新、引領思想變革。比如，醉駕入刑，使人們認識到醉駕也是一種犯罪；行政訴訟法的修改，使公務員意識到行政首長出庭應訴是一項法定義務；憲法宣誓制度的確立，強化人們憲法權威的觀念，等等。特區(qū)立法同樣可以發(fā)揮其“先行先試、創(chuàng)設創(chuàng)新”功能作用，對法律行政法規(guī)固化的一些舊有體制機制進行變通、突破和創(chuàng)新。特區(qū)立法通過分配權力利益關系等調整深層次的利益格局，從而打破利益固化的藩蘺。

3.充分發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢，是為實現(xiàn)“四個走在全國前列”提供有效制度供給的關鍵舉措。總書記對新時代廣東工作提出“四個走在全國前列”的新要求。新時代汕頭特區(qū)要實現(xiàn)“四個走在全國前列”，需要多措并舉、合力推進，關鍵要靠立法作支持、靠法治來保障。無論是深化供給側結構性改革，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展，大力發(fā)展實體經濟，實現(xiàn)在建設現(xiàn)代化經濟體系上走在全國前列，還是實現(xiàn)在形成全面開放新格局、營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列，都需要相應立法作支撐，離不開法治的引領、規(guī)范、促進和保障。

（二）如何發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢

在新時代，如何發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢，以促進汕頭改革開放和經濟社會發(fā)展，推動特區(qū)再出發(fā)，再創(chuàng)汕頭新輝煌，打造現(xiàn)代化沿海經濟帶重要發(fā)展極？筆者認為，必須高度重視并始終堅持以下幾個方面。

1.必須始終堅持和加強黨對立法工作的領導。我國憲法規(guī)定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”②《中華人民共和國憲法宣誓本》，中國民主法制出版社2018 年版，7 頁。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。”③《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014 年版，34 頁。特區(qū)立法工作只有堅定不移地堅持和加強黨的領導，才能確保特區(qū)立法的正確政治方向。特區(qū)立法中堅持和加強黨的領導，主要體現(xiàn)為：地方立法規(guī)劃或立法計劃的編制，必須報經同級黨委批準同意后才能付諸實施；法規(guī)或規(guī)章草案，必須報經同級黨委批準同意后才能按照程序提請審議；地方立法中的重大問題，必須請示同級黨委批準決定；年度立法工作情況必須及時向同級黨委報告等。

2.必須始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想指導特區(qū)立法工作。習近平新時代中國特色社會主義思想，是馬克思主義中國化最新成果，是黨和人民實踐經驗和集體智慧的結晶，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是當代中國的馬克思主義，是21 世紀的馬克思主義，是我們黨必須長期堅持的指導思想，也是現(xiàn)行憲法確定的我們國家必須長期堅持的指導思想。毫無疑問，更是特區(qū)立法的根本指導思想和科學行動指南。特區(qū)立法只有堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，才能進一步發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢和功能作用，進而促進特區(qū)改革開放和汕頭特區(qū)二次創(chuàng)業(yè)。

3.必須始終堅持科學立法、民主立法、依法立法的原則。科學立法、民主立法、依法立法是黨的十九大確立的重要立法原則，是保證立法質量、制定良法促進善治的關鍵。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”①習近平總書記2013 年2 月23 日在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話。科學立法重在尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法關鍵在于體現(xiàn)以人民為中心，依法立法核心在于保證合法性、維護法制統(tǒng)一。因此，只有堅持科學、民主、依法立法，才能確保特區(qū)立法的科學性、民主性和合法性，才能使所立之法符合憲法精神，體現(xiàn)客觀規(guī)律，適應時代需要，反映人民意愿，切實解決問題。

4.必須始終堅持加強重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的立法。一要緊緊圍繞習近平總書記對新時代廣東工作和特區(qū)工作的新要求，充分發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢，推出一批高質量的立法成果。2018 年3 月7 日，習近平總書記在十三屆全國人大一次會議參加廣東代表團審議時對廣東工作提出了“四個走在全國前列”的明確要求，這既是對廣東工作的要求，更是對汕頭特區(qū)工作的要求。4 月13 日，習近平總書記在慶祝海南建省辦特區(qū)30 周年大會的重要講話中，提出經濟特區(qū)要成為改革開放的重要窗口、試驗平臺、開拓者和實干家這一新的戰(zhàn)略定位和新的歷史使命。10 月22-25日，習近平總書記視察廣東時明確要求加快汕頭經濟特區(qū)發(fā)展，把汕頭作為廣東重要發(fā)展極，打造現(xiàn)代化沿海經濟帶。我們要深入貫徹習近平總書記重要講話精神，緊緊圍繞這些目標要求和特區(qū)新的戰(zhàn)略定位與歷史使命，充分發(fā)揮特區(qū)立法先行先試、創(chuàng)設創(chuàng)新的“試驗田”作用和優(yōu)勢，特別是要緊緊圍繞“四個走在前列”和特區(qū)新的歷史使命等各項具體內容，堅持需求導向，突出立法重點，開展立法調研，推進一批有分量的立法成果，努力為實現(xiàn)“四個走在全國前列”提供有效制度供給，為實現(xiàn)特區(qū)新的歷史使命提供有力法治保障。二要緊緊圍繞汕頭市委提出的總體思路和重點任務，充分發(fā)揮特區(qū)立法權優(yōu)勢，推出一批高質量的立法成果。市委十一屆六次全會強調：接下來汕頭工作要補齊“三大短板”，突出“四個重點”，打造“四大平臺”，奮力實現(xiàn)“四個走在全國前列”。并提出“以全面深化改革為動力，著力構建推動經濟高質量發(fā)展的體制機制”等八方面的重點任務。為此，要緊緊圍繞這一總體思路和重點任務，加強相關立法工作。特別是補齊“三大短板”、突出“四個重點”、打造“四大平臺”，就亟需立法的引領、推動和保障。比如，要適應補齊“三大短板”對法制建設的現(xiàn)實需求，推進有關科技創(chuàng)新能力、城市化進程、城市軟實力方面的立法，推出一批高質量的立法成果。再比如，打造“四大平臺”如華僑經濟文化合作試驗區(qū)這一平臺，也需要推進相關立法，既要盡快出臺華僑經濟文化合作試驗區(qū)條例，又要同步謀劃條例的配套立法工作，逐步形成促進華僑試驗區(qū)建設的法規(guī)制度體系。總之，特區(qū)立法必須適應新時代新形勢新要求，堅持需求導向和問題導向，加快重點領域和關鍵環(huán)節(jié)立法步伐，以良法促進發(fā)展、保障善治，為推動特區(qū)再出發(fā)、再創(chuàng)汕頭新輝煌、打造現(xiàn)代化沿海經濟帶重要發(fā)展極，進而譜寫實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的汕頭輝煌篇章提供堅實的法治保障。