不抵觸、可操作、有特色
——論《山東省環境保護條例》修改的難點及對策

□曾彩琳

[內容提要]隨著《環境保護法》等上位法不斷被制定或修改，以及山東省省內新情況、新問題的涌現，現行《山東省環境保護條例》滯后于現實，亟待修改，需要對現有條文進行科學的清理。第一，需對《山東省環境保護條例》中限期治理等與上位法相抵觸的條文進行廢止；第二，需對立法目的、基本原則、具體制度及法律責任中的相關內容進行修改，以消除和上位法的抵牾并增強其可操作性；第三，可應時所需，在《山東省環境保護條例》中創設重污染天氣應急預案、農村生活垃圾處理、生態保護紅線、環境污染責任保險等具有時代特色和地方特色的新條文。通過廢、改、立，實現《山東省環境保護條例》的不抵觸、可操作、有特色。

一、《山東省環境保護條例》修改的緊迫性

(一)法律環境發生巨大變化

1.全國性環境法律不斷被制定或修改

《山東省環境保護條例》施行以來，正值中國環境問題大爆發、環境法律大變革時期，大量的與環境相關的法律法規先后被制定或修改。

首先，《環境保護法》于2014年4月24日修訂。修訂后的《環境保護法》被稱為“史上最嚴環保法”，不僅法條數量增多，實質內容也發生重大變化。在立法目的上，修訂后的《環境保護法》提出“保障公眾健康，推進生態文明建設”，這不僅彰顯了環境保護的公共性特征，也使生態文明這一基本方略在法律中得到回應；在基本原則上，修訂后的《環境保護法》提出“保護優先”等原則，這是對1989年《環境保護法》所規定的“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”的重大修正；在具體制度上，1989年《環境保護法》中規定的限期治理、排污申報、環境影響評價等制度均被大幅度修改；在法律責任上，修訂后的《環境保護法》不僅增加了對相關違法企業進行按日連續處罰等內容，對其他違法行為的處罰力度也大大加強。其次，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》、《環境保護稅法》等環保單行法在近二十年里也先后被制定或修改，而《山東省環境保護條例》自1996年12月通過后，僅在2001年12月進行過非常簡單的修正，其所體現的立法理念、所規定的法律制度在很大程度上已與上位法“格格不入”。

在此種情勢下，《山東省環境保護條例》作為地方性法規，必須做出回應，以實現對上位法的“不抵觸”、“可操作”。

2.地方性環境法律不斷被制定或修改

山東省是中國的經濟大省、人口大省，環境及資源均承受著較大壓力。為保護和改善環境，合理利用資源，山東省近些年制定了很多專門性的法規及規章。例如：《山東省大氣污染防治條例》(2016年通過)、《山東省濕地保護辦法》(2012年通過)、《山東省風景名勝區條例》(2017年通過)、《山東省揚塵污染防治管理辦法》(2012年通過)、《山東省危險化學品安全管理辦法》(2017年通過)等。與環境相關的地方性法規、規章應時所需，不斷被制定或修改，而處于山東省地方環境立法基礎性地位的《山東省環境保護條例》十幾年來沒有任何改變，難以起到統領其它地方性法規及規章的作用。

(二)生態環境形勢十分嚴峻

1.傳統環境問題仍舊存在

近些年來，由于清潔能源供應相對不足、產業結構布局不夠合理、揚塵等面源污染及汽車等移動源污染防治不力等原因，山東省內某些城市接連幾年進入冬季后都面臨嚴重的霧霾天氣。2016年，山東省PM2.5濃度位列全國倒數第5位，其中濟南市在74個重點城市中位列倒數第9位。[1]2017年空氣質量雖有所改善，但距離國家標準、市民期盼仍有較大差距，大氣污染防治任重而道遠；除了大氣污染外，山東省內水污染問題也很突出。根據山東省環保廳發布的《山東省環境狀況公報》，近些年來，山東省水污染防治工作成效明顯，水環境質量主要指標連續14年持續改善。但是，由于種種原因，山東省水污染仍未得到有效控制，水體質量和水環境質量沒有實現根本性好轉，水污染防治形勢依然嚴峻。

2.地域環境問題日益凸顯

山東省是農業大省，農村地域廣闊，人口眾多,環境問題錯綜復雜，治理難度較大。除了常見的土地污染、水污染外，近些年來農村生活垃圾污染也愈加嚴重，“垃圾圍村”現象屢見不鮮，對農村人居環境造成了嚴重的威脅。

山東省是海洋大省，近海海域占渤海和黃海總面積的37%[2]，海洋生態環境保護壓力較大。根據2016《山東省海洋環境狀況公報》，近些年來，海洋環境質量狀況雖總體好轉，但部分海域海水重度富營養化，鎘、汞、多氯聯苯、石油類等含量超標，生態系統呈亞健康狀態，要實現美麗海洋、綠色海洋、生態海洋的建設目標，尚需努力。

山東省地形復雜，自然風光秀麗，文物古跡眾多。但是，據2017年12月中央第三環保督察組調查，山東省風景名勝區內違建、私挖濫采等現象較為突出，自然保護區內土地被違法侵占、風電、房地產、公路和旅游等項目違規建設等問題大量存在，有待整改。

因此，《山東省環境保護條例》需要應時所需，根據山東省生態環境的實際狀況進行內容上的調適，以實現地方立法的“有特色”。

二、《山東省環境保護條例》修改的難點

(一)糾正“相抵觸”

“不抵觸”是地方立法的底限。我國《立法法》第七十二條明確規定，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，省級行政區域的人民代表大會及其常委會，可以根據本行政區域的具體情況和實際需要制定地方性法規。

從法條內容看，《山東省環境保護條例》與現行《環境保護法》等上位法存在多處抵觸，需要糾正。例如，在基本原則上，《山東省環境保護條例》第三條規定的環境保護同經濟建設和社會發展相協調原則，有違于現行《環境保護法》規定的保護優先原則。對于經濟發展和環境保護的關系，現行《環境保護法》第五條規定了環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。這意味著《環境保護法》作為環保領域的基礎性、綜合性法律，已明確表明不能以犧牲環境為代價換取一時的經濟增長，在經濟發展和和環境保護發生沖突時，要堅持保護優先。因此，《山東省環境保護條例》需要對此原則作相應糾正。此外，《山東省環境保護條例》第三條規定的污染者承擔治理和補償責任原則也不全面，違背了《環境保護法》規定的損害擔責原則，因為不僅污染者需要擔責，生態破壞者也需對其行為擔責。再如，在具體制度上，《山東省環境保護條例》關于超標排污收費、限期治理、環境影響評價等方面的規定都與現行《環境保護法》、《環境影響評價法》等法律相抵觸，需要修改。

(二)做到“可操作”

“可操作”是地方立法的靈魂。根據《立法法》規定，地方性法規需要根據本行政區域的實際情況就某些事項作出具體規定，以執行法律、行政法規的規定。因此，地方立法作為國家立法的補充和細化，更應注重其可操作性。[3]

由于各種原因，包括《山東省環境保護條例》在內的許多地方立法仍存在原則性強、可操作性差的問題。例如，《山東省環境保護條例》第五十二條、第五十三條規定，“違反條例三十二條規定，不進行環境影響評價……，由相關環境保護行政主管部門按照國務院的規定處罰”；“違反本條例第三十三條規定，……，造成損失的，應當依法賠償，并依法追究有關責任人員的行政責任”。在這些法條中，對于如何處罰、如何賠償、追究何種行政責任等，均語焉不詳，給實際執行和監督工作帶來較大困難。因此，如何做到“可操作”，也是《山東省環境保護條例》修改的重點和難點。

(三)爭取“有特色”

“特色”是地方立法的生命。地方立法之所以成為地方立法，就因為其需要針對地方的特殊問題提出相應的法律解決對策。但是，由于立法權限不明晰、立法技術不足等深層次原因，抑或是為了避免“求新”的風險，很多地方立法的特色性不是很明顯，從法條形式到內容上常陷入千篇一律的境地，甚至重復上位法，或抄襲其他地區同類別的地方立法。[4]

從內容上看，《山東省環境保護條例》也存在特色不足的問題。山東省作為農業大省、人口大省、經濟大省，環境問題除了具備一般環境問題的共性外，也具有較強的地域性。但是，《山東省環境保護條例》并未能夠很好地彰顯這種特性。因此，如何在內容設計上充分體現地方特色和時代特色，是《山東省環境保護條例》修改時需要著重考慮的問題。

三、《山東省環境保護條例》修改的對策

要改變《山東省環境保護條例》的嚴重滯后現象,增強它的及時性、系統性、針對性及有效性，需要對其現有條文進行科學的清理。清理主要集中于三大方面：一是分析哪些條文屬于與上位法相抵觸的條文，對其提出廢止的意見；二是分析哪些條文屬于操作性不強的條文，對其提出改進的意見；三是分析在當前的情勢下，哪些新情況、新問題需要規范，對其提出創設新條文的意見。通過廢、改、立，實現《山東省環境保護條例》的不抵觸、可操作、有特色。

(一)廢：廢止與上位法相抵觸的條文

《山東省環境保護條例》制定之時，雖然具有一定的前瞻性，但是，畢竟年代久遠，很多條文不再適用于當下環境，也與現行《環境保護法》等法律相抵觸，需要廢止。例如：

1.限期治理

《山東省環境保護條例》第四十二條、四十四條及五十七條規定，超標排放污染物的排污方需要按期完成治理任務，否則視情節將被處以罰款，甚至被責令關閉、停業或者轉產。這三條是依據1989年《環境保護法》第二十九條而設立。1989年《環境保護法》第二十九條規定，“對造成環境嚴重污染的企業事業單位，限期治理。……被限期治理的企業事業單位必須如期完成治理任務。”但是，2014年《環境保護法》修訂時，將此條刪除。這是因為，限期治理從理念上是要督促超標排污方及時整改，但在實際操作中，治理期限往往很長，甚至有時演變成無限期治理，反而成為了違法行為的保護傘。而且，限期治理從性質上看，也僅是一種臨時性的行政強制措施，下達限期治理指令后的最終結果要么是排污方完成整治，對其解除限期治理狀態，要么是排污方未完成整治，對其處以嚴厲的罰款或責令停業、關閉、轉產等措施。因此，為使條文更具有實效性，2014年《環境保護法》修訂時將關于限期治理的內容刪去，代之以更嚴厲、具有操作性的“責令其采取限制生產、停產整治等措施，情節嚴重的，責令停業、關閉”等規定。因此，《山東省環境保護條例》在修改時，應將已明顯落后于現實需求的有關于“限期治理”的條文廢止，同時，在其他相關條款中作對應修改。

2.排污申報

排污申報制度曾經是我國環境法律中的一項主要管理制度。1989年《環境保護法》第二十七條規定，“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記”。依據此條，《山東省環境保護條例》在第三十條對排污申報、登記也作出規定。但是，《環境保護法》在2014年修改時刪除了關于排污申報的條文，隨后于2015年修改的《大氣污染防治法》及2017年修改的《水污染防治法》也均刪除了“排污申報登記”的相關規定。1992年國家環保局發布的《排放污染物申報登記管理規定》業已于2010年由環境保護部令第16號廢止，之后環境保護部也并未就排污申報頒布專門的規章。排污申報從一系列法律法規及規章中退出的原因主要在于國家希望解決當前環境管理各項制度碎片化嚴重等問題，整合原有的排污申報管理、排污許可、排污收費等各項管理制度，實行排污許可證一證式管理，簡化行政程序。因此，《山東省環境保護條例》也應當與時俱進，對有關于排污申報登記的條文作相應的廢止。

3.環評審批前置

《山東省環境保護條例》第三十三條規定，“對未經環境保護行政主管部門批準環境影響報告書(表)、環境影響登記表的建設項目，有關部門不得辦理有關手續”，此條是依據2002年《環境影響評價法》第二十五條設立。此條明確規定了建設項目環評審批辦結后才能向發展改革部門申請企業投資項目可行性研究報告審批或項目核準。2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會重新修訂《環境影響評價法》，此條內容變更為“建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設”，即環評審批雖仍需在開工建設前完成，但其不再是可行性研究報告審批或項目核準的前置條件，環評審批與可行性研究報告審批或項目核準可同時進行。作此修改的目的在于簡化行政審批程序，通過“并聯”的方式，節省企業辦理審批的時間。因此，《山東省環境保護條例》中關于有關部門需在環境影響報告書(表)、環境影響登記表被批準后，才能為其辦理有關手續的規定應該廢止。

以上為比較典型的需要的《山東省環境保護條例》修改時刪除的條文，當然，需要刪除或大改的條文不限于此，限于論文篇幅，本文僅作如上列舉。

(二)改：提高條例的可操作性

《山東省環境保護條例》修改時除了需要對立法目的、基本原則、管理體制等在上位法的指引下進行調整外，還需要對一些條文進行細化，以提升其可操作性。

例如，為了嚴懲違法排污行為，2014年《環境保護法》中首次引入按日連續處罰制度，在規定企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰，這被視為是《環境保護法》最大的亮點之一。但是，《環境保護法》并未就按日連續處罰的違法行為的種類進行規定，這就需要地方環境保護條例根據當地環境保護的實際需要進行明確。《山東省環境保護條例》修改時可參照《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》(環境保護部令第28號)及其他地市環保條例，增設關于按日處罰的條文。建議將此條文設定為：企業事業單位和其他生產經營者有超標或超總量排放污染物，未取得排污許可證排放污染物，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物，排放法律、法規規定禁止排放的污染物，非法排放、傾倒、處置危險廢物以及其他違法排放污染物的行為，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。

再如，為了保障公眾的環境知情權、參與權，2014年《環境保護法》專設一章對信息公開和公眾參與作出相應規定。[5]在《環境保護法》相應規定的基礎上，《山東省環境保護條例》修改時可就環境信息公開等內容進行細化，以更好地保障公眾的環境權益。建議將環境信息公開的內容細化為：重點排污單位應當通過其網站、企業事業單位環境信息公開平臺或者當地報刊等便于公眾知曉的方式公開排污信息、防治污染設施的建設和運行情況、建設項目環境影響評價及其他環境保護行政許可情況、突發環境事件應急預案等環境信息。鼓勵重點排污單位以外的企業事業單位自愿公開其環境信息。[6]

(三)立：創設具有時代特色和地方特色的新條文

地方立法不能僅僅是上位法的實施輔助，還應回應地方的特殊需求，根據不同地方的經濟水平、自然條件、風俗習慣等進行有針對性的規定。[7]山東省作為農業大省、人口大省、經濟大省，環境問題除了具備一般環境問題的共性外，也具有自己的地域性。因此，《山東省環境保護條例》應在條文中充分體現地方特色和時代特色。針對近些年環境法律的變遷以及山東省的環境形勢，可嘗試在《山東省環境保護條例》修改時設立具有時代特色和地方特色的新條文。

1.重污染天氣應急預案

針對山東省大氣污染形勢嚴峻的現實，《山東省環境保護條例》應作出回應。建議增設關于重污染天氣應急預案的條文：地方各級人民政府應當建立重污染天氣應急預案。當出現重污染天氣，或預報即將出現重污染天氣時，地方各級人民政府應當及時啟動應急預案，采取責令有關排污單位停產或者限產、限制高污染機動車行駛、停止易產生揚塵的作業活動等應急措施，并向社會公告。

2.農村生活垃圾處理

在解決農村土地污染、水污染的基礎上，根據近些年來山東省生活垃圾激增，給環境帶來巨大壓力的實際，可借鑒廣東等省市環保條例做法，增加關于生活垃圾處理的法律條文，以期起到引導作用。建議增設一條：地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活垃圾進行分類收集、無害化處置，并逐步建立與轄區生活垃圾分類收集和無害化處置相適應的垃圾投放與收運模式。地方各級人民政府應當鼓勵和支持公眾在日常生活中使用易回收利用、易處置或者易消納降解的物品，逐步推廣廢舊物品回收利用、焚燒發電、生物處理等生活垃圾資源化利用方式。[8]

3.生態保護紅線

山東省地形復雜，自然條件多樣，有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域眾多，因此應在原有的海域保護，自然保護區、風景名勝區保護的基礎上，增設關于生態保護紅線的規定，地方各級人民政府環境保護主管部門會同有關部門對重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域應劃定生態保護紅線，實施分類分級管控和嚴格保護。

4.環境污染責任保險

環境責任保險屬于近些年理論和實務界探討的熱點之一，針對現實需要，借鑒他省經驗，可考慮在《山東省環保條例》中增設關于環境污染責任保險的條文：本省探索建立和實施環境污染責任保險制度。鼓勵和支持保險企業開發環境污染責任保險，鼓勵石油、化工、鋼鐵、電力、冶金等相關企業投保環境污染責任險。